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Das Parlament der (qualifizierten) Großen Koalition

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Gelze, S. (2019). Das Parlament der (qualifizierten) Großen Koalition. Minderheitenrechte – Redezeiten – Oppositionszuschlag – Hauptausschuss. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55629-8
Gelze, Simon. Das Parlament der (qualifizierten) Großen Koalition: Minderheitenrechte – Redezeiten – Oppositionszuschlag – Hauptausschuss. Duncker & Humblot, 2019. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55629-8
Gelze, S (2019): Das Parlament der (qualifizierten) Großen Koalition: Minderheitenrechte – Redezeiten – Oppositionszuschlag – Hauptausschuss, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55629-8

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Das Parlament der (qualifizierten) Großen Koalition

Minderheitenrechte – Redezeiten – Oppositionszuschlag – Hauptausschuss

Gelze, Simon

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 77

(2019)

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About The Author

Simon Gelze studierte Rechtswissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin und an der Istanbul Universität. Das erste juristische Staatsexamen absolvierte er 2016. Anschließend begann er seine Promotion bei Prof. Christian Waldhoff an der Humboldt-Universität. Seine Promotion schloss er 2018 ab. Sowohl Studium als auch Promotion wurden gefördert durch die Hans-Böckler-Stiftung. Zwischenzeitlich arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Rechtsanwaltskanzlei Redeker/Sellner/Dahs, die gerade für ihre Expertise im Öffentlichen Recht bekannt ist. Während seines Rechtsreferendariats am Kammergericht Berlin war er unter anderem im ersten Ausschuss des Deutschen Bundestages und am Bundesverfassungsgericht tätig. Zurzeit ist Simon Gelze als Richter am Verwaltungsgericht Berlin tätig.

Abstract

Die Arbeit untersucht Große Koalitionen, insbesondere das Phänomen der qualifizierten Großen Koalition und damit zusammenhängende Verfassungsfragen. Ausgehend von der Empirie Großer Koalitionen auf Bundes- und Landesebene, skizziert die Arbeit die parlamentarischen Herausforderungen angesichts der außergewöhnlichen Mehrheitsverhältnisse, gerade im Spannungsfeld zwischen Mandatsgleichheit und Oppositionsgrundsatz. Auf dieser Grundlage werden Entscheidungen des Deutschen Bundestages in der 18. Wahlperiode unter die verfassungsrechtliche Lupe genommen.

Die Ausgestaltung parlamentarischer Minderheitenrechte in Form von § 126a GO-BT a.F. war größtenteils verfassungswidrig; ungeachtet dessen erfüllte die Vorschrift ihre intendierte Funktion politischer Selbstbindung. Sowohl die Verlängerung der Redezeiten für die Opposition als auch die Anhebung des Oppositionszuschlages waren zulässig. Verfassungskonform war auch die Einsetzung eines Hauptausschusses, gleichwohl ein solcher sich nicht zum Untersuchungsausschuss in Verteidigungssachen konstituieren konnte.
»The Parliament of the (qualified) Grand Coalition. Minority Rights - Debate Times - Financial surcharge for Opposition - Main Committee«

The thesis examines grand coalitions, especially the phenomenon of the qualified grand coalition and related constitutional issues. Based on the history of grand coalitions at the german federal and state level, the thesis outlines the parliamentary challenges in view of the extraordinary situation in parliament, particularly in the area of conflict between mandate equality and the principle of opposition. Based on this, decisions of the German Bundestag in the 18th electoral term are scrutinized.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 15
Tabellenverzeichnis 22
1. Kapitel: Einleitung 23
A. Parlamentarische Streitkultur im Spiegel der Zeit 23
B. Fragestellung 29
I. Begriffsbestimmungen 30
1. Mehrheit und Minderheit 30
2. Koalition und Opposition 32
3. Koalitionstypen im bipolaren Mehrparteiensystem der Bundesrepublik Deutschland 35
a) Kleine Koalition 37
b) Große Koalition 38
c) Qualifizierte Große Koalition 40
II. Große Koalitionen als politische Sonderkonstellation 43
1. „Große Koalitionen“ vor 1945 43
2. Große Koalitionen in Bund und Ländern seit 1945 44
3. Überlegungen im Parlamentarischen Rat 51
4. Ursachen für die Bildung Großer Koalitionen 52
5. Politische Nebeneffekte Großer Koalitionen 56
a) Wählerschaft 56
b) Regierungsstabilität und politisches Steuerungspotential 59
c) Chance zum Machtwechsel 63
d) Rolle des einzelnen Abgeordneten in der Koalition 64
e) Rolle des Bundeskanzlers 65
f) Informalisierung von Entscheidungsprozessen 66
III. Herausforderungen im Parlament der qualifizierten Großen Koalition 68
C. Forschungsstand 70
D. Gang der Untersuchung 76
2. Kapitel: Die Minderheitenrechte im Deutschen Bundestag 78
A. Oppositions- und Minderheitenrechte in Diskussion 79
I. Parlamentarische Debatte 79
II. Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 81
B. Minderheitenrechte in Zeiten qualifizierter Großer Koalitionen 82
I. Mehrheitsprinzip 82
1. Verortung in Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG 82
2. Vom Konsens zur Mehrheitsentscheidung 83
3. Funktionen und Inhalt des Mehrheitsprinzips 87
4. Mehrheitsanforderungen für Abstimmungen im Deutschen Bundestag 88
5. Grenzen der Mehrheitsentscheidung 90
II. Parlamentarischer Minderheitenschutz 91
1. Minderheitenschutz und Minderheitenrechte 91
2. Minderheitenschutz als Ausprägung des Demokratieprinzips 92
3. England als Ideenmotor parlamentarischen Verfahrens 93
4. Funktionen des Minderheitenschutzes 97
5. Träger von Minderheitenrechten 100
a) Statusgebundene Minderheitenrechte 100
b) Nicht-statusgebundene Minderheitenrechte 103
6. Inhalt des Minderheitenschutzes 103
a) Ausdrücklich geregelte Minderheitenrechte 103
aa) Normierung von Minderheitenrechten 104
(1) Minderheitenrechte im Grundgesetz 104
(2) Minderheitenrechte in einfachen Gesetzen 106
(3) Minderheitenrechte in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages 108
(4) Exkurs: Ungeschriebene Minderheiten- und Oppositionsrechte 111
bb) Änderung und Abweichung von Minderheitenrechten 112
b) Mandatsgleichheit als Teil des Minderheitenschutzes 114
aa) Herleitung des formalen Gleichbehandlungsgrundsatzes 115
bb) Funktionen der Mandatsgleichheit 120
cc) Inhalt der Mandatsgleichheit 121
dd) Ausnahmen von der Mandatsgleichheit 122
c) Verfassungsrechtlicher Kernbestand parlamentarischen Minderheitenschutzes 125
7. Einklagbarkeit von Minderheitenschutz 131
8. Grenzen parlamentarischen Minderheitenschutzes 135
III. Verfassungsrechtliches Abhängigkeitsverhältnis von Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz 135
IV. Verschiebung der verfassungspolitischen Ordnung durch qualifizierte Große Koalitionen 136
C. Herleitung spezifischer Oppositionsrechte aus dem Grundgesetz 137
I. Herleitung eines verfassungsrechtlichen Grundsatzes effektiver Opposition durch das Bundesverfassungsgericht 138
II. Grundgesetzliche Quorenrechte als klassische Oppositionsrechte 141
1. Subsidiaritätsklage 142
2. Sitzungseinberufung 145
3. Untersuchungsausschuss 148
4. Verteidigungsausschuss als Untersuchungsausschuss 151
5. Abstrakte Normenkontrolle 152
III. Oppositionsrechte als Resultat teleologischer Auslegung 163
1. Verfassungswortlaut als Grenze 164
2. Ungleichbehandlung von Abgeordneten 166
3. Rechtsbetroffenheit Dritter 170
D. Verfassungsänderungspflicht angesichts qualifizierter Großer Koalitionen 171
I. Prüfungsmaßstab verfassungswidriges Verfassungsrecht 171
II. Keine Grundgesetzänderungspflicht 173
E. Abstimmungspflichten zugunsten der parlamentarischen Opposition in Zeiten qualifizierter Großer Koalitionen 175
F. Verfassungsmäßigkeit von § 126a GO-BT a.F. 176
I. Geschäftsordnungsautonomie als Rechtsgrundlage für die Regelung von § 126a GO-BT a.F. 177
1. Geschäftsordnungsautonomie – Selbstorganisationsrecht – Parlamentsautonomie 177
2. Selbstorganisationsrecht als parlamentarische Errungenschaft 180
3. Funktionen des Selbstorganisationsrechts 186
4. Inhalt des Selbstorganisationsrechts 190
5. Regelungsformen im Rahmen der Selbstorganisation 191
6. Grenzen der Selbstorganisation 194
a) Ausdrückliche Vorgaben im Grundgesetz 195
b) Allgemeine Verfassungsprinzipien 196
c) Keine einfachen Gesetze 196
II. Prüfungsmaßstab 201
III. Verfassungsrechtliche Diskussion 202
1. Enqueterecht und Sitzverteilung im Untersuchungsausschuss 202
2. Untersuchungsrecht im Verteidigungsausschuss 208
3. Sitzungseinberufung 208
4. Subsidiaritätsklage 209
5. Aufnahme abweichender Auffassungen zur Subsidiaritätsklage in Klageschrift 209
6. Stellungnahme des Bundestages zu Vorhaben der Europäischen Union 210
7. Informations- und Auskunftsverlangen des Haushaltsausschusses im Rahmen des ESM-Finanzierungsgesetzes 210
8. Anhörungsrecht im Haushaltsausschuss im Rahmen des ESM-Finanzierungs- und des Stabilisierungsmechanismusgesetzes 211
9. Anhörungsrecht im federführenden Ausschuss 211
10. Plenarberatung statt erweiterter öffentlicher Ausschussberatung im federführenden Ausschuss 211
11. Einsetzung von Enquete-Kommissionen 212
IV. § 126a Abs. 2 GO-BT a.F. 212
V. Zulässige Selbstbindung statt verfassungswidriges Geschäftsordnungsrecht? 213
G. Ergebnis 215
3. Kapitel: Die Redezeiten im Deutschen Bundestag 216
A. Parlamentarische Debatte: Rederecht – Redeordnung – Redezeit 218
I. Rederecht und seine Verankerung in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG 218
II. Geschäftsordnungsrechtliche Redeordnung 218
III. Parlamentarischer Verteilungskampf um Redezeit 220
1. Parlamentarische Tradition vor Gründung der Bundesrepublik 220
2. Parlamentarische Redezeitenverteilung seit 1949 im Deutschen Bundestag 229
3. Proporz und Parität 235
B. Verfassungsrechtliche Einordnung von Rederecht und Redezeit 236
I. Rederecht im verfassungsrechtlichen Spannungsfeld 236
1. Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Ablaufs 236
2. Privilegierte Redner des Art. 43 Abs. 2 Satz 2 GG 238
3. Gleiches Rederecht für alle Abgeordneten 240
4. Minderheitenschutz in der Debatte 244
5. Rede und Gegenrede 245
II. Interfraktionelle Vereinbarungen als Auflösung des verfassungsrechtlichen Spannungsfeldes 247
1. Plenardebatte: „Berliner Stunde“ 247
2. Aktuelle Stunde: Fünf-Minuten-Beiträge 252
3. Ausschusssitzung: open end-Verfahren 254
III. Anforderungen an die Redeordnung im Parlament der qualifizierten Großen Koalition 255
C. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Verlängerung der Redezeit für die Opposition angesichts qualifizierter Großer Koalitionen 255
I. Anforderungen des parlamentarischen Minderheitenschutzes an die Redezeitaufteilung in Zeiten qualifizierter Großer Koalitionen 256
II. Rede und Gegenrede in Zeiten qualifizierter Großer Koalitionen 257
1. Parlamentarische Öffentlichkeitsverpflichtung und Kontrollauftrag 258
2. Parität als parlamentarisches Pflichtprogramm? 260
D. Verfassungsmäßigkeit einer Verlängerung der Redezeit für die Oppositionsfraktionen in der 18. Wahlperiode 262
I. Parlamentarisches Selbstorganisationsrecht als Rechtsgrundlage für die Verlängerung der Redezeit der Oppositionsfraktionen 263
II. Redezeitmodell in der 18. Wahlperiode 264
III. Verfassungsrechtliche Diskussion 266
E. Ergebnis 269
4. Kapitel: Der Oppositionszuschlag im Deutschen Bundestag 270
A. Eingliederung des Oppositionszuschlages in die Fraktionsfinanzierung 270
I. Fraktionsfinanzierung als verfassungsrechtliche Notwendigkeit 271
II. Grundbetrag, Steigerungsbetrag und Oppositionszuschlag 271
III. Oppositionszuschlag als parlamentarische Institution 275
B. Verfassungsmäßigkeit des Oppositionszuschlages 277
I. Besserstellung der Oppositionsfraktionen gegenüber den Regierungsfraktionen 278
1. Strukturelle Nachteile der Oppositionsfraktionen 279
2. Besondere Anforderungen an die parlamentarische Aufgabenbewältigung durch die Opposition 282
II. Besserstellung der Oppositionsfraktionen gegenüber oppositionellen Abgeordneten und Gruppen 285
III. Keine verfassungsrechtliche Gebotenheit des Oppositionszuschlages 287
C. Verfassungsmäßigkeit der Anhebung des Oppositionszuschlages in der 18. Wahlperiode 291
I. Parlamentarisches Selbstorganisationsrecht als Rechtsgrundlage für die Anhebung des Oppositionszuschlages nach § 50 Abs. 2 Satz 1 AbgG 291
II. Verfassungsrechtliche Diskussion 292
D. Ergebnis 294
5. Kapitel: Der Hauptausschuss des Deutschen Bundestages 295
A. Charakteristika des Hauptausschusses der 18. Wahlperiode 296
I. Funktion und Kompetenzen 296
II. Begriffsverwendung und Rechtsnatur 297
III. Vorgänger und Landesmodelle 299
IV. Einsetzung und Sitzungszeitraum 301
V. Zusammensetzung 302
VI. Konkrete Tätigkeiten 303
B. Einsetzung des Hauptausschusses der 18. Wahlperiode als Folge einer großkoalitionären Regierungsfindung 306
C. Verfassungsmäßigkeit des Hauptausschusses der 18. Wahlperiode 309
I. Parlamentarisches Selbstorganisationsrecht als Rechtsgrundlage für die Einsetzung eines Hauptausschusses 310
II. Prüfungsmaßstab 310
III. Verfassungsrechtliche Diskussion 311
1. Verzögerte Einsetzung von Fachausschüssen 311
2. Hauptausschuss als Ausschuss i.S.d. Art. 45, 45a und 45c GG 315
a) Institutionelle Bestandsgarantie der Pflichtausschüsse 316
b) Kompetenzielle Bestandsgarantie der Pflichtausschüsse 319
c) Sonderbefugnisse der Pflichtausschüsse 322
aa) Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union 322
bb) Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten 325
cc) Ausschuss für Verteidigung 325
dd) Petitionsausschuss 328
3. Marginalisierung der parlamentarischen Opposition im Hauptausschuss der qualifizierten Großen Koalition 330
a) Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Plenum und Ausschüssen als Ausdruck parlamentarischen Minderheitenschutzes 331
b) Anforderungen des Grundsatzes effektiver Opposition an einen Hauptausschuss 333
4. Mitglieder eines Hauptausschusses „gleicher unter Gleichen“? 335
a) Ungleichbehandlung von Abgeordneten durch die Einsetzung eines Hauptausschusses 335
b) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung: Handlungsfähigkeit des „Arbeitsparlaments Bundestag“ 336
aa) Übergangslösung Hauptausschuss 341
bb) Bedeutung von Ressortzuschnitt und Personalfragen bei der Ausschusseinsetzung 342
cc) Kein entgegenstehender Wille des Verfassungsgebers 344
D. Ergebnis 346
6. Kapitel: Fazit 348
A. Zusammenfassung 348
B. Politische Handlungsalternativen im Parlament der qualifizierten Großen Koalition 356
I. Minderheitenrechte 357
II. Redezeiten 360
III. Oppositionszuschlag 362
IV. Hauptausschuss 366
C. Ausblick 369
Literaturverzeichnis 374
Personenverzeichnis 403
Stichwortverzeichnis 406