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Der neue Europaartikel 23 des Grundgesetzes im Lichte der Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission
Motive einer Verfassungsänderung
Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 29
(1996)
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Abstract
Ein für das Grundgesetz entscheidendes Datum ist der 7. Februar 1992, als die Vertreter der damals zwölf Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften den "Vertrag über die Europäische Union" in Maastricht unterzeichneten. Die Mitglieder der Gemeinsamen Verfassungskommission nahmen sich im Zuge dessen der Aufgabe an, die staatlichen Grundlagen in bezug auf die europäische Integration neu zu bestimmen. Sie setzten den Grundstein für Art. 23 GG in seiner jetzt gültigen Form. Der Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission kommt auch nach erfolgter Verfassungsänderung hohe Bedeutung bei der Interpretation der Norm zu. Der neue Europaartikel hat schließlich seine Bewährungsprobe - insbesondere hinsichtlich der neu statuierten Mitwirkungsbefugnisse von Bundesrat und Bundestag in europäischen Angelegenheiten - noch vor sich. Genug Spielraum für verfassungsrechtliche Auseinandersetzungen über die Tragweite der neuen Rechte bietet Art. 23 GG auf jeden Fall, da der Wortlaut an vielen Stellen unergiebig ist. Die Suche nach den Motiven für die gewählten Formulierungen bereitet dabei aus vielerlei Gründen Schwierigkeiten. So wurden entscheidende Beratungen in den nichtöffentlichen Berichterstattergesprächen der Gemeinsamen Verfassungskommission geführt, deren Protokolle einem breiten Publikum unzugänglich sind. Auch fanden intensive Erörterungen der Materie im später konstituierten Sonderausschuß "Europäische Union" (Vertrag von Maastricht) statt, deren ebenfalls nichtöffentliche Protokolle eine wichtige Quelle für die Entscheidungsfindung der Gesetzgebungsorgane zu Art. 23 GG darstellen. Angesichts der Vielzahl von Diskussionsforen und der Undurchsichtigkeit ihrer Kompromisse im Kontext von politischen Sachzwängen und rechtlichen Notwendigkeiten ist es Ziel der Untersuchung, die Motive der Urheber der Art. 23, 24 Abs. 1a, 28 und 88 GG umfassend darzustellen und den Konsens zwischen den Lagern von Bundesrat und Bundestag transparent aufzuzeigen. Die Untersuchung soll dabei einen Beitrag zur künftigen historischen und genetischen Interpretation des Verfassungstextes leisten.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 13 | ||
| Α. Einleitung | 17 | ||
| Β. Die Gemeinsame Verfassungskommission | 22 | ||
| I. Die Arbeitsweise der Gemeinsamen Verfassungskommision | 23 | ||
| 1. Zusammensetzung | 23 | ||
| 2. Verfahren der Beschlußfassung | 24 | ||
| 3. Berichterstattergespräche | 24 | ||
| 4. Öffentlichkeit der Beratungen | 25 | ||
| 5. Beiträge der Kommission Verfassungsreform | 25 | ||
| 6. Anhörungen | 26 | ||
| II. Die Beratungen zum Thema „Grundgesetz und Europa" | 26 | ||
| C. Die Entwicklung der europäischen Integration | 28 | ||
| I. Die Europäischen Gemeinschaften und das Grundgesetz | 28 | ||
| II. Die Europäische Union | 30 | ||
| D. Der Integrationsartikel des Grundgesetzes | 32 | ||
| I. Diskussion um eine „begrenzte" Verfassungsänderung | 32 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche Hintergründe | 32 | ||
| a) Zwischenstaatliche Einrichtung i.S.d. Art. 24 Abs. 1 GG | 33 | ||
| b) Übertragung von Hoheitsrechten und deren Grenzen | 34 | ||
| c) Die „begrenzte" Verfassungsänderung | 37 | ||
| 2. RechtsaufTassung der Bundesregierung | 38 | ||
| 3. Standpunkt der Bundesländer | 39 | ||
| 4. Stellungnahme der Sachverständigen | 41 | ||
| 5. Ergebnis der Diskussion um eine „begrenzte" Verfassungsänderung | 46 | ||
| II. Reformvorschläge zur Änderung der Integrationsnorm außerhalb der Gemeinsamen Verfassungskommission | 47 | ||
| 1. Änderungsvorschlag des Bundesrates zur Integrationsnorm Art. 24 GG | 48 | ||
| 2. Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landtage | 49 | ||
| 3. Empfehlung der Kommission Verfassungsreform | 50 | ||
| ΙII. Reformvorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission | 52 | ||
| 1. Notwendigkeit eines neuen Europaartikels | 52 | ||
| 2. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG n.F. - Integrationsöffnung und Struktursicherung | 56 | ||
| a) Integrationsöffnungsklausel | 56 | ||
| b) Struktursicherungsklausel | 58 | ||
| aa) Das Rechtsstaatsprinzip | 62 | ||
| bb) Das Sozialstaatsprinzip | 63 | ||
| cc) Das Demokratieprinzip | 65 | ||
| dd) Föderalismus | 68 | ||
| ee) Die Grundrechte | 73 | ||
| ff) Das Subsidiaritätsprinzip | 75 | ||
| 3. Hoheitsrechtsübertragung gem. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG n.F. | 78 | ||
| a) Bisherige Praxis: Übertragung nach Art. 24 Abs. 1 GG | 79 | ||
| b) Zustimmungsbedürftigkeit des Übertragungsgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG n.F. | 81 | ||
| aa) Vorschläge der Bundesländer | 82 | ||
| bb) Auffassung der Vertreter des Bundes | 83 | ||
| cc) Stellungnahme der Sachverständigen | 85 | ||
| dd) Ergebnis der Diskussion um ein generelles Zustimmungsrecht des Bundesrates | 86 | ||
| 4. Das Mehrheitserfordernis im innerstaatlichen Gesetzgebungsverfahren: Art. 23 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 2 GG | 87 | ||
| a) Erste Vorschläge zur Regelung der Mehrheitsverhältnisse bei Hoheitsrechtsübertragungen auf die Europäische Union | 87 | ||
| b) Stellungnahme der Sachverständigen zu dem Begriff „wesentliche Strukturen" im ersten Entwurf des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 | 88 | ||
| c) Entscheidungsfindung in der Gemeinsamen Verfassungskommission | 90 | ||
| d) Rechtsauffassung der Bundesregierung | 93 | ||
| e) Stellungnahme des Sonderausschusses „Europäische Union (Vertrag von Maastricht)" | 94 | ||
| f) Ergebnis der Debatte um den Anwendungsbereich des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 i. V.m. Art. 79 Abs. 2 GG | 96 | ||
| 5. Art. 79 Abs. 1 GG: Das Textänderungsgebot | 97 | ||
| 6. Grenze der Hoheitsrechtsübertragung auf die Europäische Union nach Art. 79 Abs. 3 GG: der Europäische Bundesstaat? | 100 | ||
| 7. Mitwirkungsrechte des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union | 104 | ||
| a) Art. 23 Abs. 2 und 4 GG n.F.: Unterrichtungs- und Mitwirkungsrechte des Bundesrates | 105 | ||
| aa) Bisherige Mitwirkungsrechte der Bundesländer | 106 | ||
| bb) Streit um die verfassungsrechtliche Absicherung der Mitwirkungsrechte des Bundesrates | 108 | ||
| cc) Kritik an dem Vorschlag der Kommission Verfassungsreform | 111 | ||
| dd) Bundesrat als „Sprachrohr" der Länder | 112 | ||
| ee) Vorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission | 117 | ||
| b) Art. 23 Abs. 5 GG n.F.: Mittelbare Einflußnahme des Bundesrates auf die Politik der Europäischen Union | 119 | ||
| aa) „Berücksichtigung" der Stellungnahme des Bundesrates | 119 | ||
| bb) „Maßgebliche Berücksichtigung" der Stellungnahme des Bundesrates | 120 | ||
| (1) Ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis der Länder | 120 | ||
| (2) Exekutivische Zuständigkeiten der Bundesländer | 121 | ||
| cc) Streitpunkt: Mitwirkungsbefugnisse in den Bereichen der konkurrierenden und Rahmengesetzgebung | 123 | ||
| (1) Konträre Positionen in der Gemeinsamen Verfassungskommission | 123 | ||
| (2) Entscheidung der Gemeinsamen Verfassungskommission | 125 | ||
| dd) Einschränkung des Letztentscheidungsrechts des Bundesrates | 131 | ||
| (1) Schwerpunktmäßige Betroffenheit | 131 | ||
| (2) Gesamtstaatliche Verantwortung | 132 | ||
| (3) Ausgabenerhöhung bzw. Einnahmeminderung fur den Bund | 134 | ||
| c) Art. 23 Abs. 6 GG n.F.: Unmittelbare Mitwirkung des Bundesrates an der Politik der Europäischen Union | 134 | ||
| aa) Stellungnahme der Sachverständigen | 135 | ||
| bb) Position des Bundes | 136 | ||
| cc) Position des Bundesrates | 137 | ||
| dd) Entscheidungsfindung in der Gemeinsamen Verfassungskommission | 138 | ||
| d) Weitere Verfassungsänderungen im Zusammenhang mit der Stärkung der Mitwirkungsrechte der Bundesländer | 140 | ||
| 8. Unterrichtungs- und Mitwirkungsrechte des Bundestages nach Art. 23 Abs. 2 und 3 GG n.F. | 141 | ||
| a) Rechtsauffassung der Sachverständigen in der Gemeinsamen Verfassungskommission | 141 | ||
| b) Diskussion und Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission | 142 | ||
| aa) Informationspflicht der Regierung gegenüber dem Bundestag | 143 | ||
| bb) Mitwirkungsrechte des Bundestages | 147 | ||
| c) Verhältnis der Stellungnahmen von Bundestag und Bundesrat | 154 | ||
| d) Der Unionsausschuß | 155 | ||
| E. Weitere Änderungsvorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission | 158 | ||
| I. Unionsbürgerschaft und Art. 28 GG | 158 | ||
| 1. Bisherige Verfassungslage | 159 | ||
| 2. Änderungsvorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission | 160 | ||
| a) Antrag der SPD: Ausdehnung des Kommunalwahlrechts auch auf Nicht-EG-Bürger | 161 | ||
| b) Bremer Sonderregelung für das Kommunalwahlrecht | 163 | ||
| c) Vorbehalte Bayerns | 165 | ||
| II. Die Europäische Zentralbank und Art. 88 GG | 165 | ||
| ΙII. Übertragung von Hoheitsrechten durch die Länder: Art. 24 Abs. 1 a (neu) | 169 | ||
| F. Gescheiterte Reformvorschläge | 172 | ||
| I. Art. 32: Normierung des Lindauer Abkommens | 172 | ||
| 1. Das Lindauer Abkommen | 172 | ||
| 2. Vorschlag der Kommission Verfassungsreform des Bundesrates | 174 | ||
| 3. Position der Bundesregierung | 176 | ||
| 4. Vorschlag des Landes Nordrhein-Westfalen | 177 | ||
| II. Ländervertretungen in Brüssel | 178 | ||
| 1. Verfassungsmäßigkeit der Länderbüros | 179 | ||
| 2. Vorschlag der Kommission Verfassungsreform | 180 | ||
| 3. Rechtsauffassung der Sachverständigen | 180 | ||
| 4. Entscheidung in der Gemeinsamen Verfassungskommission | 181 | ||
| G. Perspektiven der künftigen europäischen Integration über Art. 23 Abs. 1 GG - die Maastricht-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Oktober 1993 - | 183 | ||
| I. Gewährleistung des Grundrechtsschutzes | 184 | ||
| II. Das Demokratiegebot | 187 | ||
| 1. Anforderungen des Demokratieprinzips an die Strukturen der Europäischen Union | 188 | ||
| a) Zulässigkeit von Mehrheitsentscheidungen auf europäischer Ebene | 188 | ||
| b) Demokratische Legitimation europäischer Hoheitsgewalt | 191 | ||
| 2. Stellung des Bundestages im Lichte des Demokratieprinzips | 193 | ||
| a) Bestimmbarkeit der im Maastrichter Vertrag angelegten Integrationsschritte: Kompetenz-Kompetenz der Europäischen Union | 194 | ||
| b) Begrenzung europäischer Normsetzung: Das Subsidiaritätsprinzip | 198 | ||
| c) Einflußnahme auf Entstehung und Entwicklung der Währungsunion | 200 | ||
| H. Zusammenfassung und Ausblick | 202 | ||
| Anhang | 211 | ||
| I. Chronik: Daten zur Vorgeschichte des Europaartikels 23 GG | 211 | ||
| II. Gemeinsame Verfassungskommission - Einsetzungsbeschluß | 214 | ||
| ΙII. Mitglieder und stellvertretende Mitglieder der Gemeinsamen Verfassungskommission | 216 | ||
| IV. Sachverständige | 219 | ||
| V. Berichterstatter der Gemeinsamen Verfassungskommission zum Thema „Grundgesetz und Europa" | 220 | ||
| Literaturverzeichnis | 221 | ||
| Dokumente der Gemeinsamen Verfassungskommission | 230 | ||
| I. Stenographische Berichte und Stellungnahmen | 230 | ||
| II. Arbeitsunterlagen der Gemeinsamen Verfassungskommission | 233 | ||
| ΙII. Kommissionsdrucksachen | 234 |