Die abfallwirtschaftsrechtliche Zielhierarchie nach dem neuen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz
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Die abfallwirtschaftsrechtliche Zielhierarchie nach dem neuen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz
Schriften zum Umweltrecht, Vol. 78
(1997)
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Abstract
Thema der Arbeit ist die abfallwirtschaftsrechtliche Zielhierarchie nach dem neuen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz. Dabei geht es um die Trias der Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen, und zwar die Klärung ihrer Bedeutung, ihres Verhältnisses zueinander und der vorgesehenen Art und Weise ihrer Realisierung. Praktische Anwendungsfälle (Bergversatz und Verfüllung von Tagebauten, hüttentechnische Verwendung von Altkunststoffen im Hochofen zur Roheisenherstellung, Klärschlämme, Bauschutt und Galvanikschwämme) runden die Arbeit ab.Nach dem KrW-/AbfG hat die Vermeidung absoluten Vorrang vor der Verwertung. Dieser Vorrang äußert sich aber bislang nicht in unmittelbaren rechtlichen Folgen für die Betroffenen. Das Immissionsschutzrecht geht dem Abfallwirtschaftsrecht als spezialgesetzliche Regelung grundsätzlich vor. Dies wirkt sich auf Vermeidungspflichten für genehmigungsbedingte Anlagen nach dem BImSchG aus.Dem KrW-/AbfG liegt ein einheitlicher Verwertungsbegriff zugrunde. Im Rahmen dieses einheitlichen Verwertungsbegriffs sind stoffliche und energetische Verwertung voneinander zu unterscheiden. Für das Vorliegen einer stofflichen Verwertung genügt es, daß irgendein konkreter Nutzen aus den stofflichen Eigenschaften des Abfalls gezogen wird. Dabei muß der Hauptzweck der Maßnahme nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise in einer Verwertung liegen. Dafür genügt es, daß die Verwertungsprodukte am Güteraustausch teilnehmen, das Regenerat wenigstens, bezogen auf einen noch zu schaffenden Markt, künftig marktfähig ist. Durch die Verwertung muß kein Gewinn erzielt werden. Eine Verwertung ist auch nicht ausgeschlossen, wenn die mit ihr verbundenen Kosten außer Verhältnis zu denen stehen, die für eine Beseitigung zu tragen sind. Das Schadstoffpotential des Abfalls stellt dabei eine Auslegungshilfe im Rahmen der »wirtschaftlichen Betrachtungsweise« dar. Für das Vorliegen einer energetischen Verwertung kommt es darauf an, daß die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Nr. 2 b, § 4 Abs. 4 Satz 1 und einzelne Tatbestandsmerkmale des § 6 Abs. 2 KrW-/AbfG vorliegen. Der Hauptzweck der Maßnahme muß in der Nutzung des Energiegehalts des Abfalls zur Energiegewinnung liegen. Ferner müssen dadurch Brennstoffe ersetzt werden.Stoffliche und energetische Verwertung sind grundsätzlich gleichrangig. Solange eine einschlägige Rechtsverordnung fehlt, ist der Vorrang der umweltverträglicheren Nutzungsart im Wege der Einzelfallentscheidung durchzusetzen. Die Verwertung hat gegenüber der Beseitigung grundsätzlich Vorrang.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
| Einleitung | 19 | ||
| Erster Teil: Historischer Hintergrund | 20 | ||
| A. AbfG 1972 | 20 | ||
| B. Das Abfallwirtschaftsprogramm ’75 | 22 | ||
| C. Das BImSchG | 22 | ||
| D. Das AbfG 1986 | 23 | ||
| E. Die VerpackV | 24 | ||
| F. SRU 1990 | 25 | ||
| Zweiter Teil: Die Abfallvermeidung | 26 | ||
| A. Die abfallwirtschaftsrechtliche Abfallvermeidung | 26 | ||
| I. Der Vorrang der abfallwirtschaftsrechtlichen Abfallvermeidung | 28 | ||
| 1. Der Streit über den Vorrang der Abfallvermeidung im nationalen Gesetzgebungsverfahren | 28 | ||
| 2. Die Umsetzung der Rahmenrichtlinie 91/156/EWG | 30 | ||
| II. Der abfallwirtschaftsrechtliche Vermeidungsbegriff des KrW-/AbfG | 35 | ||
| 1. Abfallvermeidung im Produktionsbereich | 36 | ||
| a) Der Anlagenbezug des Abfallwirtschaftsrechts | 36 | ||
| b) Die Abgrenzung von Vermeidung und Verwertung | 37 | ||
| aa) Der Prozeßbezug des abfallwirtschaftsrechtlichen Vermeidungsbegriffs | 38 | ||
| bb) Der Bezug des abfallwirtschaftsrechtlichen Vermeidungsbegriffs auf geschlossene technische Systeme | 39 | ||
| cc) Die Stoffbezogenheit des abfallwirtschaftsrechtlichen Vermeidungsbegriffs | 42 | ||
| 2. Abfallvermeidung im Produkt- und Konsumbereich | 43 | ||
| B. Das Verhältnis von abfallwirtschafts- und immissionsschutzrechtlicher Vermeidung unter Berücksichtigung der “anlageninternen Verwertung” | 43 | ||
| I. Die Kongruenz der Abfallbegriffe und ihre Konsequenzen | 44 | ||
| 1. Die Übernahme des abfallwirtschaftsrechtlichen Abfallbegriffs in das Immissionsschutzrecht | 44 | ||
| 2. Die Konsequenzen aus der Übernahme des abfallwirtschaftsrechtlichen Abfallbegriffs | 47 | ||
| a) Der Reststoffbegriff des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG a.F | 47 | ||
| b) Die Unterschiede zum abfallwirtschaftsrechtlichen Abfallbegriff | 50 | ||
| aa) Keine Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG durch das Erfordernis der tatsächlichen Sachherrschaft | 50 | ||
| bb) Die Erweiterung des Anwendungsbereichs des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG | 51 | ||
| II. Die Kongruenz abfallwirtschaftsrechtlicher und immissionsschutzrechtlicher Vermeidung | 53 | ||
| 1. Meinungsstand zum Vermeidungsbegriff des § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG a. F | 53 | ||
| a) Die prozeßorientierte Sichtweise | 54 | ||
| b) Die anlagenorientierte Sichtweise | 55 | ||
| 2. Der Vermeidungsbegriff in § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG in der Fassung des Gesetzes zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen | 56 | ||
| a) Meinungsstand | 57 | ||
| aa) Die Beibehaltung des bisherigen Vermeidungsbegriffs | 57 | ||
| bb) Die Einschränkung des Vermeidungsbegriffs durch die Anerkennung der anlageninternen Verwertung | 58 | ||
| cc) Die Einführung eines prozeßorientierten Vermeidungsbegriffs | 58 | ||
| b) Vergleichende Betrachtung der Konsequenzen dieser Ansichten | 59 | ||
| aa) Die Auswirkungen auf die Reichweite der Vermeidungs- und Verwertungspflichten im Hinblick auf das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren | 59 | ||
| aaa) Die Auswirkungen auf den Prüfungsumfang | 59 | ||
| bbb) Die Auswirkungen auf die Vorrangregelungen | 63 | ||
| bb) Die Auswirkungen auf die behördliche Überwachung | 64 | ||
| cc) Die Auswirkungen auf nachträgliche Anordnungen | 66 | ||
| c) Die Angleichung des immissionsschutzrechtlichen Vermeidungsbegriffs an den abfallwirtschaftsrechtlichen Vermeidungsbegriff | 67 | ||
| d) Die Vereinbarkeit der fehlenden Angleichung mit EG-Recht | 73 | ||
| 3. Der Umfang der Spezialität des Immissionsschutzrechts | 74 | ||
| a) Die Spezialitätsklausel des Abfallwirtschaftsrechts | 74 | ||
| b) Die Unberührtheitsklausel des Abfallwirtschaftsrechts | 76 | ||
| c) Exkurs: Stoffbezogene Anforderungen an die anlageninterne Verwertung | 78 | ||
| C. Abfallwirtschaftsrechtliche Vermeidung und Produktverantwortung | 81 | ||
| I. Die rechtliche Bedeutung der Produktverantwortung ohne verordnungsmäßige Konkretisierung | 81 | ||
| 1. Adressat | 82 | ||
| 2. Pflicht | 83 | ||
| a) Das Rechtsgebot des § 22 Krw-/AbfG | 83 | ||
| b) Der Verordnungsvorbehalt des § 22 Abs. 4 Krw-/AbfG | 84 | ||
| 3. Rechtscharakter des § 22 Abs. 1, Abs. 2 KrW-/AbfG | 85 | ||
| II. Die verfassungsrechtliche Problematik der Änderungsvorbehaltsverordnung | 87 | ||
| 1. Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes | 87 | ||
| 2. Verletzung des Rechtsstaatsprinzips | 88 | ||
| D. Die Regelungen über den Vorrang der Vermeidung vor der Verwertung | 91 | ||
| I. Die Vorrangregelungen des Abfallwirtschaftsrechts | 91 | ||
| II. Die Vorrangregelungen des Immissionsschutzrechts | 92 | ||
| Dritter Teil: Die Abfallverwertung | 94 | ||
| A. Der Rechtsbegriff der Verwertung | 94 | ||
| I. Die Bedeutung des Anhangs II B des KrW-/AbfG für den Rechtsbegriff der Verwertung | 94 | ||
| 1. Abschließender Charakter des Anhangs II B aufgrund der Umsetzung des ebenfalls abschließenden Anhangs II B der Richtlinie des Rates 91/156/EWG | 95 | ||
| 2. Abschließender Charakter des Anhangs II B des Krw-/AbfG | 96 | ||
| II. Die stoffliche Verwertung | 98 | ||
| 1. Die Gewinnung von Stoffen | 98 | ||
| 2. Die Nutzung stofflicher Eigenschaften der Abfälle | 99 | ||
| a) Ähnliche Regelungen in verwandten Regelungsbereichen | 99 | ||
| b) Die Definition des Krw-/AbfG | 101 | ||
| 3. Die Bestimmung des Hauptzwecks | 103 | ||
| a) Die zwecksetzende Person | 104 | ||
| aa) Die Rechtsprechung zu § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG a. F | 104 | ||
| bb) Das Krw-/AbfG | 105 | ||
| aaa) Die Verwertungspflicht | 106 | ||
| (1) Der Begriff der Überlassungspflicht | 107 | ||
| (2) Die Ausnahmen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Krw-/AbfG von der Grundpflicht des § 5 Abs. 2 Satz 1 Krw-/AbfG | 107 | ||
| (a) Abfälle aus privaten Haushaltungen | 107 | ||
| (b) Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen | 109 | ||
| bbb) Die Pflicht zur eigenen Durchführung der Verwertung | 110 | ||
| b) Die Abgrenzung von Haupt- und Nebenzweck | 112 | ||
| aa) Die zu berücksichtigenden Gesichtspunkte | 113 | ||
| aaa) Die Nutzung | 113 | ||
| bbb) Die wirtschaftliche Betrachtungsweise | 114 | ||
| (1) Der Gewinn, die Kosten und das Entgelt | 115 | ||
| (a) Die Kosten | 115 | ||
| (aa) Der Kostenbegriff | 115 | ||
| (bb) Die Problematik der den Erlös übersteigenden Kosten | 117 | ||
| (b) Das Entgelt | 119 | ||
| (aa) Das Entgelt als Erlös | 120 | ||
| (bb) Das Entgelt als Kostenfaktor | 120 | ||
| (2) Der Markt | 121 | ||
| (3) Der Massenanteil | 123 | ||
| (4) Zwischenergebnis zur wirtschaftlichen Betrachtungsweise | 123 | ||
| ccc) Die Verunreinigungen | 124 | ||
| ddd) Die Beseitigung des Schadstoffpotentials | 126 | ||
| eee) Die Ordnungsmäßigkeit und Schadlosigkeit der Verwerwertung | 128 | ||
| fff) Die Einordnung in die Verfahrensbeschreibung der Anhänge | 129 | ||
| bb) Beurteilungsmaßstäbe | 129 | ||
| aaa) Die subjektive Zwecksetzung der Verwerter | 129 | ||
| bbb) Die Beurteilung nach dem äußeren Erscheinungsbild der Maßnahme | 130 | ||
| ccc) Die Erfüllung einer Rechtspflicht | 130 | ||
| III. Die energetische Verwertung | 133 | ||
| 1. Das Verhältnis von § 4 Abs. 1 Nr. 2 b) Krw-/AbfG zu § 4 Abs. 4 Krw-/AbfG | 134 | ||
| 2. Der Einsatz als Ersatzbrennstoff | 137 | ||
| a) Parallelen zur 17. BImSchV | 138 | ||
| b) Unmittelbare und gezielte Energiegewinnung | 141 | ||
| 3. Die Bestimmung des Hauptzwecks | 142 | ||
| a) Verunreinigungen, anfallende Abfälle und entstehende Emissionen | 143 | ||
| b) “Relatives” Vermischungsverbot | 144 | ||
| c) Die Bedeutung technischer Optimierung als objektiver Beurteilungsmaßstab | 146 | ||
| 4. Die Bedeutung des § 6 Abs. 2 Krw-/AbfG für die Beurteilung des Hauptzwecks im Rahmen der Prüfung nach § 4 Abs. 4 Krw-/AbfG | 146 | ||
| a) Regelung des Vorrangverhältnisses | 147 | ||
| b) Auslegungsregel | 148 | ||
| c) Fiktion | 149 | ||
| d) Die Regelungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 Krw-/AbfG als tatbestandliche Ergänzung des § 4 Abs. 4 Krw-/AbfG | 150 | ||
| aa) Heizwert | 150 | ||
| bb) Wärmenutzung | 151 | ||
| 5. Die einzelnen Tatbestandsmerkmale des § 6 Abs. 2 Krw-/AbfG | 153 | ||
| a) Der Heizwert des einzelnen Abfalls | 153 | ||
| b) Der Feuerungswirkungsgrad | 153 | ||
| c) Die Abwärmenutzungspflicht | 154 | ||
| B. Das Verhältnis von stofflicher und energetischer Verwertung | 156 | ||
| I. Die Problematik des Dualismus der Verwertungsarten | 156 | ||
| 1. Die Bedeutung der Problematik | 156 | ||
| 2. Einheitlicher Verwertungsbegriff | 157 | ||
| II. Die Vorrangregelungen | 160 | ||
| 1. Der Grundsatz der Gleichrangigkeit von stofflicher und energetischer Verwertung | 160 | ||
| 2. Der Vorrang der umweltverträglicheren Verwertungsart | 160 | ||
| a) Festlegung durch Rechtsverordnung | 160 | ||
| b) Entscheidung im Einzelfall | 161 | ||
| C. Das Verhältnis von Verwertung und Beseitigung | 163 | ||
| I. Die technische Möglichkeit der Verwertung | 164 | ||
| 1. Stand der Technik | 164 | ||
| 2. Subjektive oder objektive Interpretation | 166 | ||
| 3. Einbeziehung ökologischer Belange | 168 | ||
| II. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit | 168 | ||
| III. Die Umweltverträglichkeit | 171 | ||
| IV. Maßnahmen der Forschung und Entwicklung | 173 | ||
| D. Die Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der Verwertung | 174 | ||
| I. Das Gebot der ordnungsgemäßen Verwertung | 174 | ||
| 1. Die Bedeutung der ChemVerbotsVO | 175 | ||
| 2. Die Bedeutung der GefahrstoffVO | 177 | ||
| II. Das Gebot der schadlosen Verwertung | 177 | ||
| III. Das Gebot der hochwertigen Verwertung | 178 | ||
| 1. Die Bedeutung der Vorschrift | 178 | ||
| a) Rechtspflicht | 178 | ||
| b) Die Bedeutung | 179 | ||
| 2. Die Hochwertigkeit | 180 | ||
| a) Ökologische Hochwertigkeit | 180 | ||
| b) Wirtschaftliche Hochwertigkeit | 182 | ||
| c) Hochwertigkeit als Verbot des Downcyclings | 184 | ||
| aa) Der Inhalt des Downcyclings | 185 | ||
| bb) Das Verbot | 185 | ||
| Vierter Teil: Die Abfallbeseitigung | 188 | ||
| Fünfter Teil: Praktische Anwendungsfälle | 190 | ||
| A. Der Bergversatz und die Verfüllung von Tagebauten | 190 | ||
| I. Die Beurteilungsgrundlagen | 190 | ||
| 1. Bergversatz (OVG Saarlouis) | 191 | ||
| 2. Tagebau (OVG Koblenz, BVerwG) | 192 | ||
| II. Die rechtliche Beurteilung nach dem Krw-/AbfG | 193 | ||
| III. Insbesondere: Die Wertung des § 7 Abs. 2 Krw-/AbfG | 195 | ||
| B. Die hüttentechnische Verwendung von Altkunststoffen im Hochofen zur Roheisenherstellung | 195 | ||
| I. Die verfahrensbezogenen Beurteilungsgrundlagen | 196 | ||
| II. Die rechtliche Bewertung | 197 | ||
| 1. Verwertung oder Beseitigung | 197 | ||
| a) Das äußere Erscheinungsbild | 198 | ||
| b) Die naturwissenschaftlich-technische Sichtweise | 198 | ||
| c) Die objektivierte Zwecksetzung des Hochofenbetreibers | 199 | ||
| 2. Stoffliche oder energetische Verwertung | 200 | ||
| C. Klärschlamm | 201 | ||
| I. Beurteilungsgrundlagen | 201 | ||
| II. Die rechtliche Beurteilung | 202 | ||
| D. Bauschutt | 204 | ||
| E. Galvanikschlämme in der Klinkerherstellung | 206 | ||
| I. Beurteilungsgrundlagen | 206 | ||
| II. Die rechtliche Beurteilung | 207 | ||
| Sechster Teil: Zusammenfassung | 208 | ||
| Literaturverzeichnis | 212 | ||
| Sachverzeichnis | 221 |