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Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß im Wandel der Staatsfunktionen

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Blümel, W., Pitschas, R. (Eds.) (1997). Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß im Wandel der Staatsfunktionen. Vorträge und Diskussionsbeiträge der Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1994 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48713-4
Blümel, Willi and Pitschas, Rainer. Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß im Wandel der Staatsfunktionen: Vorträge und Diskussionsbeiträge der Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1994 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Duncker & Humblot, 1997. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48713-4
Blümel, W, Pitschas, R (eds.) (1997): Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß im Wandel der Staatsfunktionen: Vorträge und Diskussionsbeiträge der Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1994 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-48713-4

Format

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß im Wandel der Staatsfunktionen

Vorträge und Diskussionsbeiträge der Verwaltungswissenschaftlichen Arbeitstagung 1994 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Editors: Blümel, Willi | Pitschas, Rainer

Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Vol. 121

(1997)

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Abstract

Der funktionale Zusammenhang von Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß ist kein unbekanntes Thema in der rechts- und verwaltungswissenschaftlichen Diskussion. Gleichwohl lohnt sich die erneute Beschäftigung damit in einer Zeit, in der aus mancherlei Gründen die Modernisierung von Staat und Verwaltung aktuell geworden ist. Denn die strukturelle Modernisierungspolitik und -gesetzgebung intendiert einen Wandel der Staatsfunktionen, in den sich auch die Rechtsprechung eingebettet sieht. Dabei geht es einerseits und im Verhältnis zur Verwaltung wie zum Bürger darum, den Verwaltungsrechtsschutz zu »beschleunigen« und die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu »entlasten«. Auf der anderen Seite und komplementär zur diesbezüglichen Reform des Verwaltungsprozeßrechts steht der Versuch, das für das Verwaltungshandeln und -verfahren zur Effizienzverbesserung entwickelte »Neue Steuerungsmodell« auf den gerichtlichen Entscheidungsprozeß und die Gerichtsorganisation zu übertragen.

Die im folgenden abgedruckten Tagungsbeiträge untersuchen jeweils, wie im Wandel der Staatsfunktionen das Gegenseitigkeitsverhältnis von Bürger, Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit prozessual sowie in der Aufbau- und Ablauforganisation neu zu bestimmen ist. Dazu galt es, eingschlägigen Hinweisen aus dem Polizei-, Wirtschaftsverwaltungs-, Umwelt- und Sozialrecht unter Berücksichtigung der Verwaltungspraxis nachzugehen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 5
Vorwort der Herausgeber 7
Begrüßung und Einführung durch den Geschäftsführenden Direktor des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Universitätsprofessor Dr. Willi Blümel 9
I. Begrüßung 9
II. Zielsetzung der Arbeitstagung 12
Rainer Pitschas: Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit im staatlichen Modernisierungsprozeß 27
I. Staatliche Modernisierung durch Rationalisierung der Staatsfunktionen 27
1. Strukturelle Modernisierungspolitik 27
2. Externalisierende Rationalisierungsstrategien 30
a) Staatsentlastung durch Deregulierung 31
b) Verantwortungsdistanzierung des Staates 32
c) Kooperative Risikosteuerung 33
3. Internalisierende Rationalisierungsansätze im Wandel der Staatsfunktionen 35
a) Gegenseitige Verschiebungen im Verhältnis der Staatsfunktionen 35
b) Binnenrationalisierung des öffentlichen Sektors 36
c) Folgerungen für den Verwaltungsprozeß 37
4. Insbesondere: Die Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit als komplexe Modernisierungsaufgabe 38
5. Methodisches Instrumentarium 40
II. Der moderne Staat als rationale Verfahrensordnung und funktionale Organstruktur 41
1. Netzwerk der Staatsfunktionen 41
2. Wechselbezug von Funktion, Kompetenz und Organstruktur 42
3. Prozedurale Struktur- und Funktionsgerechtigkeit des staatlichen Entscheidungshandelns 44
4. Kontrolle als Strukturelement des staatlichen Funktionensystems 45
5. Verwaltungskontrolle und Verwaltungsgerichtsbarkeit 46
III. Die Verwaltungsrechtsprechung im Modernisierungsprozeß der Staatsfunktionen 47
1. Latente Modernisierung der Staatsfunktionen: Prozeßbeobachtungen 47
2. Veränderungen im Verhältnis der Staatsfunktionen zueinander 49
3. Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit 50
4. Die Reform funktionengegliederter Verfahrenszuweisung als Diskussionsprozeß 51
IV. Re-Strukturierungsbedarfe der Verwaltungsgerichtsbarkeit: Externalisierende Strategien 52
1. Der überkommene Rechtsschutzauftrag 52
2. Rechtsschutzauftrag und Verwaltungskontrolle in Gesamthand 54
3. Ein Neues Funktionsmodell der Verwaltungsrechtsprechung 56
4. Parallelität zum europäischen Verwaltungsprozeß 57
5. Zukünftige Gestaltung des Verwaltungsprozeßrechts 58
a) Rechtsänderung als Steuerungspotential 58
b) Das Sechste Gesetz zur Änderung der VwGO 58
V. Interne Rationalisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 60
1. Managementdenken in der Verwaltungsgerichtsbarkeit 60
2. Vier Thesen zur „inneren“ Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit 62
VI. Verfassungsrechtliche Grenzen einer „Ökonomisierung“ des Verwaltungsrechtsschutzes 64
1. Funktionsgerechte Organstruktur der Verwaltungsrechtsprechung 64
a) „Rechtsprechung“ als eigenständige Staatsfunktion 65
b) Gestaltung und „Qualität“ der Rechtsprechung 65
2. Rechtsprechungsverantwortung für effizienten Rechtsschutz 69
a) Effizienzbindung 69
b) Rechtsprechungsspezifische Grenzen 70
VII. Zusammenfassung und Thesen 71
Horst Sendler: Funktionsverschiebungen im Verhältnis von Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß 73
I. Übergeordnetes 73
1. Kaum Neues auf dem Meinungsmarkt 73
a) Unzählige Bemühungen zum Thema ohne sonderlichen Erfolg 73
b) Bekümmernd festgefahrene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (1. Senat) 75
c) Gegenpositionen 76
d) Keine Änderung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu erwarten 77
2. Erratisches 77
II. Kleinere Brötchen in den Niederungen des einfachen Rechts 78
1. Auslegung des einfachen Rechts 78
2. Funktionsverschiebungen durch ausdrückliche Eröffnung von Beurteilungsspielräumen zugunsten des Verwaltungsverfahrens 79
b) Zurückhaltende Vorsicht des Gesetzgebers 79
3. Gegenläufige Tendenzen in der Rechtsprechung: Funktionsverschiebungen in Richtung Verwaltungsverfahren 80
a) Begrenzte Korrekturen ... 81
aa) ... bei Planfeststellungen und Teilgenehmigungen 81
bb) ... im Prüfungsrecht und anderswo 82
b) Bestätigung solcher Tendenzen durch den Gesetzgeber? 82
4. „Entbürokratisierung“, Deregulierung und Funktionsverschiebungen in Richtung Verwaltungsprozeß 83
a) Reduzierung des Widerspruchsverfahrens 84
aa) Bayerische Erfahrungen 84
bb) Planungsvereinfachungsgesetz 85
cc) Weitere Bestrebungen zur Reduzierung des Widerspruchsverfahrens 86
b) Deregulierungsbestrebungen im Baurecht und damit verbundene Funktionsverschiebungen 88
aa) Wegfall von Genehmigungs- und Anzeigepflichten für Bebauungspläne? 88
bb) Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln Dritter 90
cc) Partieller Wegfall der Baugenehmigung 92
5. Satyrspiel zum Schluß 95
III. Fazit: Kein Anlaß zur Begeisterung 96
Heribert Bickel/Christian Koch: Diskussion zu den Referaten von Rainer Pitschas und Horst Sendler 97
I. Gesamthänderische Gestaltungs- und Verfahrensverantwortung 97
II. Erwartungen an die Funktionen des Vorverfahrens 98
III. Anforderungen an eine innere Rationalisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 100
IV. Aspekte objektiver Kontrolle 101
Ulrich Dautert: Polizeihandeln im Rechtsstaat. Wieviel verwaltungsgerichtliche Kontrolle erfordern und vertragen polizeiliche Gefahrenabwehr und -vorsorge? 103
I. Problemaufriß 103
1. Gebot wirksamen Rechtsschutzes – Konsequenzen für die Kontrolldichte 103
2. Definitionen und Zuordnungsprobleme 104
3. Eingriffsdiskussion 106
II. Dogmatik 107
1. Gefahr – Gefahrenerforschung – Prognose – Beurteilungsspielraum 107
2. Ermessen 109
III. Fallgruppen/Problemkreise 109
1. Demonstrationsgeschehen 109
2. Novellierte Polizeigesetze 111
3. Neue Bundesländer 112
IV. Ergebnis 112
Heinz Honnacker: Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle polizeilicher Gefahrenabwehr 113
I. Problemstellung 113
II. Verwaltungsrechtsweg und Polizeimaßnahmen 115
III. 119
IV. Verwaltungsrechtsschutz bei der polizeilichen Gefahrenabwehr als tragendes Rechtsstaatsprinzip 122
Klaus Grupp/Thomas Ammelburger: Diskussion zu den Referaten von Ulrich Dautert und Heinz Honnacker 127
I. Die besondere Sensibilität des Polizeirechts 127
II. Probleme der richterlichen Kontrolle polizeilichen Handelns 127
III. Möglichkeiten der Zusammenarbeit zwischen Justiz und Polizei 128
Rolf Stober: Handlungs- und Verfahrensspielräume der Wirtschaftsverwaltung im deregulierten Rechtsstaat 131
I. Die Wirtschaftsverwaltung zwischen Staatsfunktionen und Privatwirtschaft 131
1. Zur Problematik der Thematik und der Materie Wirtschaftsverwaltungsrecht 131
2. Zur Problematik der Deregulierung im Wirtschaftsverwaltungsrecht 133
a) Deregulierung und Regulierung 133
b) Deregulierung und Wirtschaftsverwaltung 133
3. Zur Problematik der Befunderhebung 136
II. Wirtschaftsverwaltungsrechtliche Deregulierungstypen 138
1. Gezielte verwaltungsrelevante Deregulierungen 139
2. Deregulierungsfolgenbedingte Deregulierungen 141
3. Ungezielte verwaltungsautonomiefördernde Deregulierungen 141
4. Angemaßte Deregulierungen 141
III. Handlungs- und Verfahrensspielräume aufgrund von Nichtregelungen und Regelungen 142
1. Subventionsrecht 142
2. Gewerbliche Betätigung und verwaltungsinterne Spielräume 143
3. Wahlfreiheiten der Verwaltung 144
4. Verwaltungsautonomie bei öffentlich-rechtlichen Handlungsformen 144
5. Beurteilungs- und Ermessensspielräume 147
IV. Zur Problematik von Funktionsverschiebungen zugunsten der Wirtschaftsverwaltung 148
1. Wirtschaftsverwaltung und Wirtschaftsgesetzgebung 149
a) Gesetzesvorrang im Wirtschaftsverwaltungsrecht 149
aa) Verwaltungsautonomie ist nicht Privatautonomie 149
bb) Verwaltungsmißbrauch und neue Verwaltungsbindungen 151
cc) Verwaltung als eigenständige Funktion 152
dd) Betroffenen- und Öffentlichkeitsmitwirkung 153
b) Wirtschaftsverwaltung und Gesetzesvorbehalt 154
aa) Wirtschaftliche Selbstverwaltung 155
bb) Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand 155
cc) Übergangs- und Notwirtschaftsverwaltungsrecht 156
dd) Subventionsrecht 156
ee) Wirtschaftsverwaltungshandeln 158
(1) Vorläufige Wirtschaftsverwaltungsakte 158
(2) Zulässigkeit kooperativen und informalen Wirtschaftsverwaltungshandelns 159
(3) Inhalt und Grenzen kooperativer und informaler Handlungen 160
ff) Wirtschaftsverwaltungsrelevantes Verwaltungsverfahren und Wirtschaftsinteressen 165
2. Wirtschaftsverwaltung und Rechtsprechung 168
a) Zur Einschränkung der Kontrollfunktion der Gerichte 168
b) Zur judikativen Einschränkung der Autonomie der Wirtschaftsverwaltung 172
3. Wirtschaftsverwaltung und Gemeinschaftsrecht 173
Rainer Pitschas/Sabine Brieger: Diskussion zu dem Referat von Rolf Stober 175
Jürgen Fluck: Praktische Aspekte des Verwaltungsverfahrens aus der Sicht eines Großunternehmens 181
I. Einleitung 181
II. Schwerpunkt der Verwaltungsverfahren im Anlagenzulassungsrecht 181
III. Immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren 182
IV. Vorläufige und gestufte Entscheidungen als Mittel der Parallelisierung 183
V. Gentechnikrechtliche Anmeldeverfahren 187
VI. Kooperation mit den Behörden 187
VII. Die handelnden Personen 190
VIII. Interne und externe Sachverständige 191
IX. Genehmigungsverfahren und Öko-Audit 194
X. Widerspruchsverfahren und Verwaltungsprozeß 195
Udo Di Fabio: Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß im künftigen Umweltrecht 199
I. 199
II. 199
III. 205
IV. 212
Willi Blümel/Martin Pfeil: Diskussion zu den Referaten von Jürgen Fluck und Udo Di Fabio 213
I. Die Rolle des EuGH 213
II. Öko-Audit 214
III. Intensität des staatlichen Steuerungsanspruches 216
IV. Kodifizierung des Umweltrechts 217
Maximilian Wallerath: Bedürfen künftig marktförmiges und wettbewerbsorientiertes Handeln und Verfahren der Sozialverwaltung und -versicherung neuer Formen und gerichtsfreier Spielräume? 219
I. Zwischen Skylla der „Verrechtlichung“ und Charybdis rechtlicher Vernachlässigung sozialer Dienst- und Sachleistungen 219
II. Die traditionelle Selbstbeschränkung des Verwaltungsverfahrens auf „Entscheidungsverfahren“ 220
III. Die unterschiedliche Marktnähe der verschiedenen sozialrechtlichen Subsysteme 221
IV. Ausgewählte Referenzgebiete 222
1. Die gesetzliche Krankenversicherung 222
2. Die Sozialhilfe 225
V. Problemebenen und Konfliktpotentiale 227
1. Strukturentscheidungen statt gängiger verfahrensrechtlicher Lösungen 227
2. Die unterschiedlichen Konkretisierungsstufen sozialpolitischer Zielverwirklichung 228
VI. Die Makroebene – Systementscheidungen 228
1. Staatliche und private Vorsorge 229
2. Die Eröffnung der Marktteilnahme durch Geldleistungen 230
3. Das Naturalleistungsprinzip 230
4. Die maßgeblichen rechtlichen Direktiven 231
VII. Die Integration gesellschaftlicher Kräfte in den Leistungserstellungsprozeß 233
1. Derzeitige Ausgestaltung der Rahmenbedingungen für eine Kooperation zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer 233
2. Steuerungsformen, Steuerungsinstrumente 234
3. Der notwendige Ausgleich zwischen Effektivitäts- und Solidarzielen 235
VIII. Die rechtliche Ordnung des konkreten Erfüllungsprozesses 238
1. Das Rechtsverhältnis zwischen Sozialleistungsträger und Leistungsberechtigtem 239
2. Die rechtlichen Beziehungen zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer 241
3. Das Verhältnis zwischen Leistungserbringer und Leistungsempfänger 243
IX. Der Umfang gerichtlicher Überprüfung 244
1. Die Respektierung freiheitlichen Gestaltens durch begrenzte normative Vorordnung 244
2. Die Steuerung mit Hilfe offener Normstruktur 247
Dieter C. Umbach: Ausbau oder Rückschnitt sozialgerichtlicher Kontrolle im deregulierten sozialen Rechtsstaat? 249
I. Sozialgerichtliche Vorbemerkungen 249
II. Begrifflichkeiten 252
1. Deregulierung 252
2. Deregulierung im Arbeitsrecht 254
3. Deregulierung im juristischen Sinne 255
III. Deregulierung im Sozialrecht 256
1. Arbeitsförderungsrecht und Arbeitsvermittlung 256
2. Recht der gesetzlichen Krankenversicherung 257
a) Gesundheitswesen als Markt? 257
b) Gesetzliche Maßnahmen nach dem GSG 258
3. Keine Deregulierung im Sozialrecht? 260
IV. Deregulierung als Entbürokratisierung 261
1. Informelles Verwaltungshandeln 262
2. Gefährdungen 262
3. Erfordernis eines weitergehenden sozialgerichtlichen Rechtsschutzes 263
V. Zum Umfang sozialgerichtlichen Rechtsschutzes 264
VI. Effektivierung der Sozialgerichtsbarkeit oder des Gesetzgebers 265
VII. Schlußbetrachtung zu zwei Deregulierungsvarianten: verringerte Kontrolldichte und neue Subsidiarität 271
VIII. 274
Rainer Pitschas/Rosemarie Peters: Diskussion zu den Referaten von Maximilian Wallerath und Dieter C. Umbach 275
Verzeichnis der Referenten 179