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Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Stimmenverteilung im Bundesrat
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 743
(1998)
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Abstract
Der Autor befaßt sich zunächst mit den materiellrechtlichen Direktiven an den nach Art. 51 Abs. 2 GG für die Stimmenverteilung im Bundesrat maßgeblichen Einwohnerbegriff. Hierbei zeigt sich, daß auch beim Einwohnerbegriff nach Art. 51 Abs. 2 GG das Grundgesetz auf einfachrechtliche Konkretisierung angelegt ist. Allerdings ist dabei nicht - wie verschiedentlich gefordert - aus dem Grundgesetz eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit ableitbar, den Begriff des Einwohners nur auf die Deutschen im Sinne von Art. 116 GG zu verengen. In Übereinstimmung mit diesem Ergebnis berücksichtigt die Staatspraxis bei der Ermittlung der Einwohnerzahlen die in Deutschland wohnenden Ausländer.Hinsichtlich des Verfahrens zur Ermittlung der Einwohnerzahlen werden ebenfalls die verfassungsrechtlichen Anforderungen und deren Berücksichtigung in der Praxis untersucht. Hieran schließen sich Fragen nach dem Verfahren innerhalb des Bundesrates an, wenn die Stimmenzahl eines Landes an eine festgestellte Veränderung der Einwohnerzahlen angepaßt werden muß. Hierbei fällt auf, daß das Verfahren nicht normiert ist und aus diesem Umstand eine Vielzahl von Unsicherheitsfaktoren folgen. Am Schluß behandelt Deecke die Frage, ob die in § 27 der Geschäftsordnung des Bundesrates enthaltene Regelung zu den Einwohnerzahlen i. S .v. Art. 51 Abs. 2 GG im Lichte der Wesentlichkeitstheorie ausreicht. Er kommt zu dem Schluß, daß dies zumindest für Teilbereiche zu verneinen ist.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 13 | ||
| Erster Teil: Einführung und Problemaufriß | 17 | ||
| § 1 Die Stimmenverteilung im Bundesrat als aktuelles Politikum | 17 | ||
| I. Der hessische „Einwohner-Sprung" | 18 | ||
| II. Bedeutung der Stimmenverteilung | 21 | ||
| 1. Ausübung der Mitwirkungsrechte | 21 | ||
| 2. Einfluß auf Struktur des Bundesrates und Beschlußfassung | 24 | ||
| § 2 Die Stimmenverteilung im Bundesrat als Rechtsproblem | 27 | ||
| I. Die Staffelung der Stimmen in Art. 51 Abs. 2 GG | 27 | ||
| 1. Die Entwicklung bis zur deutschen Wiedervereinigung | 27 | ||
| 2. Veränderungen im Zuge der Wiederherstellung der deutschen Einheit | 30 | ||
| 3. Aktuelle Stimmenverteilung | 33 | ||
| 4. Veränderungsnotwendigkeit bei Länderneugliederung | 34 | ||
| II. Problemstellung | 36 | ||
| Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Beurteilung der Praxis der Stimmenverteilung | 38 | ||
| § 3 Der maßgebliche Einwohnerbegriff | 38 | ||
| I. Aussagen des Grundgesetzes | 38 | ||
| 1. Methodologische Vorüberlegungen | 38 | ||
| 2. Grammatische Auslegung | 41 | ||
| a) Allgemeiner Sprachgebrauch | 41 | ||
| b) Rechtsterminologie | 43 | ||
| aa) Definitionen in Rechtslexika | 43 | ||
| bb) Der Einwohnerbegriff im öffentlichen Recht | 44 | ||
| (1) Kommunalrecht | 44 | ||
| (a) Kommunalgesetzliche Regelungen | 44 | ||
| (b) Literatur zum Kommunalrecht | 45 | ||
| (2) Melderecht | 46 | ||
| cc) Der Wohnsitz im Zivilrecht | 47 | ||
| c) Zwischenergebnis | 47 | ||
| 3. Systematische Auslegung | 48 | ||
| a) Stellung der Vorschrift im Grundgesetz | 48 | ||
| b) Regelungszusammenhang | 49 | ||
| aa) Die Verwendung des Einwohnerbegriffs in anderen Vorschriften des Grundgesetzes | 49 | ||
| (1) Der Einwohnerbegriff in Art. 29 GG | 49 | ||
| (2) Der Einwohnerbegriff in Art. 106 und 107 GG | 51 | ||
| (3) Zwischenergebnis | 52 | ||
| bb) Abgrenzung zu verwandten Begriffen im Grundgesetz | 53 | ||
| (1) Die Deutschen | 53 | ||
| (2) Die Deutschen in den Ländern | 55 | ||
| (3) Das deutsche Volk | 55 | ||
| (4) Das Volk | 56 | ||
| (a) Das Volk, bestehend aus den Deutschen | 56 | ||
| (b) Das Volk als Aktivbürgerschaft | 58 | ||
| (c) Lösung des Volksbegriffs von den Deutschen | 59 | ||
| (d) Der Volksbegriff in Art. 21 Abs. 1 GG | 61 | ||
| (5) Wahlberechtigte zum Bundestag | 63 | ||
| (6) Wahlberechtigte der Länder | 63 | ||
| (7) Zwischenergebnis | 64 | ||
| cc) Sonstige Direktiven des Grundgesetzes | 65 | ||
| (1) Direktiven des Grundsatzes der Volkssouveränität | 65 | ||
| (a) Demokratische Legitimation des Bundesrates | 66 | ||
| (aa) Funktionelle und institutionelle Legitimation | 67 | ||
| (bb) Sachlich-inhaltliche Legitimation | 68 | ||
| (cc) Organisatorisch-personelle Legitimation | 69 | ||
| (dd) Das Legitimationsniveau | 70 | ||
| (b) Die „Überlagerung" durch das Bundesstaatsprinzip | 71 | ||
| (aa) Die Bundesratslösung | 71 | ||
| (bb) Die repräsentierte Einheit | 72 | ||
| (cc) Die Stimmenstaffelung | 76 | ||
| (dd) Die Eigenarten des Stimmrechts im Bundesrat | 78 | ||
| (ee) Nichtberücksichtigung von Ausländern bei der Besetzung anderer oberster Bundesorgane | 79 | ||
| (c) Zwischenergebnis | 82 | ||
| (2) Direktiven des Bundesstaatsprinzips | 83 | ||
| (3) Direktiven des Grundsatzes der Bundestreue | 83 | ||
| c) Zwischenergebnis | 84 | ||
| 4. Historische Auslegung | 85 | ||
| a) Verfassungsgeschichtliche Vorläufer | 85 | ||
| b) Der Einwohnerbegriff im Parlamentarischen Rat | 88 | ||
| 5. Teleologische Auslegung | 90 | ||
| 6. Auslegungsergebnis | 91 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Beurteilung der derzeitigen Praxis | 92 | ||
| 1. Der Einwohnerbegriff in der Volkszählung | 92 | ||
| a) Der Wohnbevölkerungsbegriff | 93 | ||
| b) Bevölkerung am Ort der alleinigen Wohnung bzw. der Hauptwohnung | 93 | ||
| aa) Ursachen und Inhalt der veränderten Anknüpfung | 94 | ||
| bb) Der statistisch als Einwohner erfaßte Personenkreis | 96 | ||
| c) Verfassungsrechtliche Bewertung | 97 | ||
| 2. Der Einwohnerbegriff in der Bevölkerungsfortschreibung | 98 | ||
| 3. Verfassungsmäßigkeit der derzeitigen Praxis | 99 | ||
| § 4 Das maßgebliche Verfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahl | 100 | ||
| I. Aussagen des Grundgesetzes | 100 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Beurteilung der derzeitigen Praxis | 102 | ||
| 1. Volkszählung | 102 | ||
| 2. Bevölkerungsfortschreibung | 104 | ||
| 3. Verhältnis von Volkszählung und Bevölkerungsfortschreibung | 107 | ||
| 4. Problematik der Einwohnerstatistiken der DDR | 108 | ||
| 5. Ergänzende und alternative statistische Methoden | 109 | ||
| 6. Verfassungsmäßigkeit der derzeitigen Praxis | 110 | ||
| § 5 Das maßgebliche Verfahren zur Anpassung der Stimmenzahlen im Bundesrat | 110 | ||
| I. Aussagen des Grundgesetzes | 112 | ||
| 1. Maßgeblicher Zeitpunkt der Anpassung | 112 | ||
| a) Notwendigkeit einer zeitlichen Fixierung | 112 | ||
| b) Potentielle Zeitpunkte | 112 | ||
| 2. Veröffentlichung | 115 | ||
| a) Aussagen des Grundgesetzes | 115 | ||
| b) Sonstige Veröffentlichungsvorschriften im Verfassungsrecht | 117 | ||
| 3. Insbesondere: „Mäandrierende" Einwohnerzahlen | 119 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 119 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Beurteilung der derzeitigen Praxis | 120 | ||
| 1. Veränderung der Einwohnerzahlen | 121 | ||
| 2. Neugliederung des Bundesgebietes | 122 | ||
| 3. Veränderte Zusammensetzung im Anschluß an die Wiedervereinigung und die Neuregelung von Art. 51 Abs. 2 GG | 123 | ||
| 4. Verfassungsrechtliche Würdigung | 124 | ||
| § 6 Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung | 126 | ||
| I. Aussagen des Grundgesetzes | 127 | ||
| 1. Institutionell-organisatorischer Gesetzesvorbehalt | 127 | ||
| 2. Wesentlichkeitstheorie | 127 | ||
| a) Grundrechtsrelevanz | 128 | ||
| b) Grundrechtsunabhängiges Wesentlichkeitskriterium | 128 | ||
| 3. Geschäftsordnungsautonomie des Bundesrates | 130 | ||
| a) Rechtsnatur und Verbindlichkeit der Geschäftsordnung | 131 | ||
| b) Verhältnis der Geschäftsordnung zu anderen Rechtsquellen | 132 | ||
| c) Reichweite des Selbstorganisationsrechtes | 132 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Beurteilung der derzeitigen Rechtsform | 134 | ||
| 1. Der Einwohnerbegriff | 134 | ||
| a) Wesentlichkeit der Materie | 134 | ||
| b) Geschäftsordnungsautonomie | 135 | ||
| c) Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz | 136 | ||
| 2. Verfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahlen | 138 | ||
| a) Wesentlichkeit der Materie | 138 | ||
| b) Geschäftsordnungsautonomie | 139 | ||
| 3. Das Anpassungsverfahren im Bundesrat | 140 | ||
| 4. Verfassungswidrigkeit der derzeitigen Rechtsform | 141 | ||
| § 7 Vorschläge zur Lösung des Problems | 141 | ||
| I. Vermeidung der Nichtigkeitsfolge | 142 | ||
| 1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei Regelungsdefiziten | 142 | ||
| 2. Die Konstellation bei den Regelungen des § 27 GOBR | 144 | ||
| a) Notwendigkeit der Ermittlung der Einwohnerzahlen | 144 | ||
| b) Erforderlichkeit einer Übergangsfrist | 144 | ||
| II. Gesetzentwurf und Entwurf zur Ergänzung der Geschäftsordnung des Bundesrates | 145 | ||
| Dritter Teil: Schluß | 146 | ||
| § 8 Zusammenfassung und Ausblick | 146 | ||
| I. Zusammenfassung in Thesen | 146 | ||
| II. Ausblick | 148 | ||
| Literaturverzeichnis | 151 | ||
| Anhang | 163 | ||
| Anhang I | 163 | ||
| Anhang II | 164 | ||
| Anhang III | 165 | ||
| Anhang IV | 166 | ||
| Anhang V | 167 | ||
| Sachwortregister | 168 |