Umweltschutz durch Rechtsverordnung

Anke Frankenberger

doi:10.3790/978-3-428-49174-2

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Frankenberger, A. (1998). Umweltschutz durch Rechtsverordnung. Eine rechtsvergleichende Untersuchung der Beteiligung an der Umweltschutz-Verordnungsgebung in Deutschland und Kanada. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49174-2

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Umweltschutz durch Rechtsverordnung

Eine rechtsvergleichende Untersuchung der Beteiligung an der Umweltschutz-Verordnungsgebung in Deutschland und Kanada

Frankenberger, Anke

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 80

(1998)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49174-2
978-3-428-09174-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49174-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 336
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Environment law

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Arbeit hat zum Ziel, die Normsetzung der Exekutive stärker in die Rechtsformenlehre zu integrieren. Dazu wird das Verfahren der Verordnungsgebung in Deutschland und Kanada auf dem Gebiet des Umweltschutzes untersucht. Ausgehend von kanadischen Verfahrensgestaltungen wird ein Vorschlag für verfahrensmäßige Neuordnung im deutschen Recht gemacht.

Der Erste Teil berichtet allgemein über Verordnungsgebung im Umweltschutz in Deutschland und Kanada. Die Begriffe der verschiedenen Rechtsnormen, der Mitwirkung und Beteiligung werden geklärt und die rechtlichen Anforderungen an die Verordnungsgebung dargestellt.

Im Zweiten Teil wird detailliert über Mitwirkung und Beteiligung an der Umweltschutz-Verordnungsgebung berichtet. Der kanadische Teil enthält zum besseren Verständnis einen Exkurs zur Verordnungsgebung in den USA. Wesentliches Kennzeichen von Beteiligungsverfahren in Kanada ist die $aStakeholder$z Beteiligung, eine Beteiligung von Interessengruppen mit fließenden Grenzen zur Popularbeteiligung. Es werden Verfahren des kanadischen Umweltministeriums (z. B. $aStrategic Options Process)$z und diverse institutionalisierte Beratungsgremien vorgestellt. In Deutschland besteht eine sehr ausdifferenzierte Mitwirkung der Exekutive an der Umweltschutz-Verordnungsgebung. Erst nach deren Ablauf setzt Expertenbeteiligung ein, bei der vor allem Ingenieursvereinigungen eine zentrale Rolle zukommt. Es werden die institutionalisierten Beratungsgremien und die mitwirkende Kontrolle von Rechtsverordnungen durch den Bundestag behandelt. Den Abschluß bilden Überlegungen über mögliche Ursachen der in Kanada und Deutschland vorgefundenen unterschiedlichen Strukturen der Beteiligung.

Im Dritten Teil werden zunächst theoretisch die Notwendigkeit, Zulässigkeit und Gebotenheit einer Neuregelung des Verfahrens der Umweltschutz-Verordnungsgebung erörtert, bevor ein dementsprechender rechtspolitischer Vorschlag gemacht wird. Den Abschluß der Arbeit bildet ein an die Vorschriften des Professoren-Entwurfs zum Umweltgesetzbuch angelehnter Verfahrensvorschlag.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	17
Einleitung	21
A. Thema der Arbeit	21
I. Rechtsverordnungen	23
II. Umweltrecht	25
III. Rechtsvergleich mit Kanada	27
IV. Beteiligung	30
B. Gang der Untersuchung	32
Erster Teil: Charakteristika der Umweltschutz-Verordnungsgebung in Deutschland und in Kanada	34
A. Umweltschutz-Verordnungen	34
I. Zuständigkeit für Umweltschutz im föderalen Staat	35
1. Gesetzgebender Bund – vollziehende Länder in Deutschland	35
2. Parallelität von Gesetzgebung und Vollzug in Kanada	37
II. Regelungsgegenstände und Regelungsintensität	39
1. Deutschland	39
2. Kanada	41
III. Exemplarische Darstellungen	43
1. Das Bundesimmissionsschutzgesetz	44
2. Das Abfallgesetz und das Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz	45
3. Das Chemikaliengesetz	47
4. Canadian Environmental Protection Act	48
IV. Reformansätze	51
1. Spezifisch umweltrechtliche Reformen in Deutschland	51
a) Entwurf eines Umweltgesetzbuches	51
b) Neuordnung der Verfahren zur Umweltstandardsetzung	53
2. Vielfältige Reformen in Kanada	54
a) Überarbeitung von CEPA	54
b) Entwürfe des Regulatory Efficiency Act und des Regulation Act	56
B. Begriffe und Abgrenzungen	57
I. Normenhierarchie und Normenkonkretisierung	58
1. Gesetze und Statutes	59
2. Verordnungen und Regulations bzw. Statutory Instruments	62
3. Verwaltungsvorschriften und Quasi-Legislation	65
4. Private Normen und Standards	66
II. Funktion und Bedeutung der Verordnungsgebung	70
1. Erklärung der Zwitterstellung(en)	70
2. Entlastung von Gesetz und Gesetzgeber	73
3. Nutzung privater Vorarbeiten	75
4. Zeitliche Verzögerung und Symbolik	77
III. Mitwirkung und Beteiligung	78
1. Von der „Zusammenarbeit in den Ministerien“ über die „Anhörung der beteiligten Kreise“ bis zur mitwirkenden Kontrolle des Parlaments in Deutschland	79
2. Von Information bis Joint Decision-Making in Kanada	81
IV. Funktion und Bedeutung von Mitwirkung und Beteiligung	84
1. Koordination und Information	84
2. Akzeptanzsteigerung, Kontrolle und Partizipation	85
C. Rechtliche Anforderungen an die Verordnungsgebung	88
I. Inhaltliche Begrenzungen und Anforderungen	88
1. Art. 80 GG, Parlamentsvorbehalt und Wesentlichkeitslehre in Deutschland	88
2. Enabling Provision und Ultra Vires Doktrin in Kanada	91
II. Verfahrensrechtliche Anforderungen	92
1. Ermächtigungsadressaten	92
2. Vorbereitungsphase	93
a) Bestimmungen der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien und Regierungsbeschlüsse in Deutschland	94
b) Zusammenspiel von Gesetzen und Selbstverpflichtungen der Regierung in Kanada	96
(1) Code of Regulatory Fairness und Federal Regulatory Plan	97
(2) Gesetzliche Vorschriften des Statutory Instruments Act	98
3. Begründungspflicht	100
a) Begründung gemäß der GGO II und „Blaue Prüffragen“ in Deutschland	101
b) Erstellung einer Kosten-Nutzen-Analyse (Regulatory Impact Analysis Statement) und eines Communication Plans in Kanada	103
4. Entscheidungsverfahren	105
a) Bundesregierung und Bundesrat in Deutschland	105
b) Governor in Council in Kanada	108
5. Ausfertigung, Verkündung und Inkrafttreten	109
Zweiter Teil: Mitwirkung und Beteiligung an der Umweltschutz-Verordnungsgebung	111
A. Kanada	111
I. Hintergrund der Entwicklung von Beteiligungsformen an umweltrechtlichen Entscheidungen	111
1. Allgemeine Entwicklung	111
2. Niagara Process und Green Plan	113
II. Exkurs: Rezeption von Einflüssen: die Umweltschutz-Verordnungsgebung in den USA	115
1. Grundlagen	116
a) Administrative Procedure Act	117
b) Executive Orders	120
c) Umweltgesetze	122
2. Von Mitwirkung und Beteiligung zum Negotiated Rulemaking	122
3. Rezeption in Kanada	124
a) Wissenschaftliche Rezeption	125
b) Gemeinsame Institutionen	126
4. Ergebnis	128
III. Exekutivmitwirkung	129
1. Intra-ministeriell	130
2. Inter-ministeriell	132
3. Provinzen	134
a) Canadian Council of Ministers of the Environment	135
(1) Zusammensetzung und Arbeitsweise	135
(2) Aufgaben und Einfluß auf die Verordnungsgebung	136
b) Federal Provincial Advisory Committee	138
c) Intergovernmental Agreements	139
IV. Stakeholder Beteiligung	140
1. Begriff des und Arten von Stakeholders	141
a) Begriff	141
b) Wirtschaftsverbände	142
c) Gewerkschaften und Umweltschutzgruppen	143
d) Ureinwohner	144
2. Verfahren der Stakeholder-Beteiligung	145
3. Strategic Options Process	147
a) Grundsätze der Chemikalienkontrolle	147
b) Verlauf des Strategic Options Process	148
c) Ziele des Strategic Options Process	150
4. Andere Reformbestrebungen (Experimente mit Formen des Negotiated Rulemaking)	151
5. Beteiligung institutionalisierter Beratungsgremien	152
a) Canadian Environmental Advisory Council	153
(1) Aufgaben und Arbeitsweise	153
(2) Einfluß auf die Verordnungsgebung	154
b) National Round Table on the Environment and the Economy	156
(1) Rechtsgrundlage und Arbeitsweise	157
(2) Einfluß auf die Verordnungsgebung	158
c) Boards of Review unter CEPA	159
6. Finanzierung von Beteiligung	160
V. Öffentlichkeitsbeteiligung	163
1. Gesetzliche Pflichten zur Vorveröffentlichung gemäß CEPA	164
2. Umweltschutz-Verordnungen im Federal Regulatory Plan und der Environmental Consultation Calendar	165
VI. Parlamentarische Kontrolle	167
1. Joint Committee for the Scrutiny of Regulations	168
2. Geschäftsordnungsmöglichkeiten (Disallowance Procedure)	170
VII. Erfahrungen mit Beteiligung in Kanada	171
1. Consultation Fatigue	172
2. Lösungsvorschläge	173
3. Fazit	175
B. Deutschland	176
I. Phasen der Umweltpolitik und Entwicklung von Beteiligungsformen	176
II. Exekutivmitwirkung	179
1. Intra-ministeriell	179
2. Inter-ministeriell	181
a) Geschäftsordnungsregeln	181
b) Koordinationsgremien	182
3. Bundesländer	184
a) Vorbereitende Mitwirkung	184
(1) Umweltministerkonferenz	185
(a) Rechtsgrundlage und Zusammensetzung	185
(b) Aufgaben und Arbeitsweise	186
(2) Bund-Länder-Arbeitsgruppen	187
b) Zustimmung des Bundesrates	189
c) Rechtsverordnungsinitiativen des Bundesrates	192
4. Kommunen	193
III. Expertenbeteiligung	194
1. Unterrichtung und Anhörung der beteiligten Kreise	194
a) Kategorien von anzuhörenden Gruppen	195
(1) Vertreter der Wissenschaft	195
(2) Beteiligte Wirtschaft	197
(3) Behörden und Träger öffentlicher Belange	198
(4) Betroffene, insbesondere Umweltschutzverbände	199
(5) Beim BMU geführte Verteilerliste	202
b) Anhörungsverfahren	203
(1) Verfahren nach § 67 i.V.m. § 24 GGO II	204
(2) Verfahren nach § 51 BImSchG	205
(3) Verfahren nach § 16 AbfG und § 60 KrW-/AbfG	208
(4) Verfahren nach § 17 Abs. 7 ChemG	210
c) Würdigung und Stellungnahme	212
2. Mitwirkung und Beteiligung von institutionalisierten Beratungsgremien	213
a) Umweltbundesamt	215
(1) Aufbau und Finanzmittel	216
(2) Aufgaben	216
(3) Arbeitsweise	217
(4) Mitwirkung an der Verordnungsgebung	217
b) Sachverständigenrat für Umweltfragen	219
(1) Zusammensetzung	219
(2) Aufgaben	220
(3) Arbeitsweise	220
(4) Einfluß auf die Verordnungsgebung	221
3. Finanzierung von Beteiligung	222
IV. Öffentlichkeitsbeteiligung	225
1. Auswertung der Zeitschrift „Umwelt“	226
2. Arbeitsgemeinschaft für Umweltfragen	228
a) Zusammensetzung	228
b) Aufgaben und Finanzierung	229
c) Einfluß auf die Verordnungsgebung	231
V. Mitwirkende Kontrolle des Bundestages	232
1. Mitwirkung gemäß den Vorschriften der GGO II	233
2. In Umweltgesetzen vorgesehene Mitwirkung	234
a) Zustimmungserfordernis	235
b) Aufhebungsbefugnis	235
c) Abänderungsbefugnis	236
3. Verfassungsrechtliche Bewertung	237
a) Gegen die Verfahren vorgebrachte Bedenken	237
b) Praktische Vorteile und Argumente für die Zulässigkeit	239
4. Verfassungspolitische Bewertung	241
VI. Erfahrungen mit Mitwirkung und Beteiligung in Deutschland	244
1. Beteiligung nur auf Einladung	244
2. Beteiligung nur von Experten	246
3. Vorbehalte gegen eine Verrechtlichung von Beteiligung	247
4. Fazit	249
C. Mögliche Erklärungen für die unterschiedlichen Strukturen der Mitwirkung und Beteiligung in Kanada und Deutschland	249
I. Geographie	250
II. Gesellschaft	252
III. Rechtliche Tradition und Verwaltungskultur	254
IV. Zuständigkeitsverteilung	257
Dritter Teil: Folgerungen und Ergebnisse für die Umweltschutz-Verordnungsgebung in Deutschland	261
A. Theoretische Erwägungen zu einer gesetzlichen Regelung des Verfahrens der Umweltschutz-Verordnungsgebung	261
I. Vorbemerkungen	261
II. Notwendigkeit einer Regelung	263
1. Rechtsvergleichende Betrachtung	263
2. Strukturell ähnliche Verfahren in Deutschland	264
3. Apokryphe Formen der Rechtsetzung	267
III. Zulässigkeitsfragen	269
1. Kernbereich der Exekutive	269
2. Dienende Funktion von Verfahren	271
3. Betroffenenlegitimation	273
IV. Verfassungsrechtliche Pflicht zu einer Regelung	274
1. Gebot der dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung (Sustainable Development)	275
2. Gebot der „Entstörung“ der Legitimationszusammenhänge	277
3. Rolle und Funktion des Staates	279
B. Rechtspolitische Vorschläge zur praktischen Verfahrensgestaltung	281
I. Der Verfahrensvorschlag im Überblick	282
II. Ankündigung	283
1. Form und Inhalt	284
2. Zeitpunkt	284
3. Publikationsorgan	285
III. Vermischung von Mitwirkung und Beteiligung	286
IV. Abwägung	289
1. Zusammenstellung	290
2. Gewichtung	290
V. Begründung	291
1. Verfassungsrechtliche Gebotenheit	291
2. Ausgestaltung	292
3. Auswirkungen	294
VI. Vorveröffentlichung	295
1. Sinn und Zweck	295
2. Zeitpunkt	296
a) Referentenentwurf	296
b) Nach Verbändeanhörung und vor Zustimmung des Bundesrats	297
c) Ergebnis	298
3. Publikationsorgan	298
VII. Regelungsform	299
1. Geschäftsordnung der Bundesministerien	299
2. Gesetzliche Regelung	300
VIII. Formulierungsvorschlag	301
Literaturverzeichnis	303
Sachregister	333

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