Die Änderung von Verkehrsflughäfen

Heike Delbanco

doi:10.3790/978-3-428-49479-8

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Delbanco, H. (1998). Die Änderung von Verkehrsflughäfen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49479-8

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Die Änderung von Verkehrsflughäfen

Delbanco, Heike

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 42

(1998)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49479-8
978-3-428-09479-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49479-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 260
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Änderung von Flughäfen bereitet Schwierigkeiten. Mitursächlich hierfür sind die unklaren rechtlichen Vorgaben. Diese sind geprägt durch ein Zusammenspiel von unternehmerischen (Genehmigung) und planerischen (Planfeststellung) Elementen, deren Verknüpfung dem Gesetzgeber nie recht gelungen ist.

Die Autorin arbeitet in der vorliegenden Untersuchung die Struktur der Zulassungsentscheidung heraus und zeigt auf, wie sich die Elemente der Entscheidung rechtlich widerspruchsfrei und praktisch sinnvoll aufeinander beziehen lassen. Im ersten Teil wird dargestellt, inwieweit das Verhältnis von Unternehmergenehmigung und Planfeststellung ungeklärt ist. Im zweiten Teil beleuchtet die Autorin die historischen Ursachen für die Zweigleisigkeit der Zulassung. Der dritte Teil behandelt die rechtlichen Fragen bei der Neuanlage eines Flughafens. Nach einer Untersuchung des Anwendungsbereichs von Genehmigung und Planfeststellung werden Rechtsprechung und Literatur zum Verhältnis der beiden Zulassungsformen kritisch gewürdigt. Darauf gründet das Ergebnis des dritten Teils, daß die Entscheidung auf einer Teilung der Sachentscheidungskompetenzen beruht: Die Genehmigung trifft die gefahrenabwehrenden, die Planfeststellung hingegen die Planungsentscheidungen. Unabhängig von der Reihenfolge der Entscheidungen ist also ein gestuftes Verfahren durchzuführen. Eine echte Verfahrensstufung liegt aber nur vor, wenn die Genehmigung der Planfeststellung nachfolgt. Delbanco widmet sich im vierten Teil der Frage, ob erstmalige Anlegung und Änderung eines Flughafens rechtlich gleich zu behandeln sind. Nach einer Abgrenzung von Änderungsgenehmigung, -planfeststellung und deren Surrogaten kommt sie zu dem Ergebnis, daß das Stufenmodell der Neuanlage auf die Änderung nicht übertragbar ist. An seine Stelle tritt vielmehr die Notwendigkeit einer sachlichen Differenzierung, die zu einer alternativen Anwendung von Änderungsgenehmigung und -planfeststellung führt. Zuletzt werden Kriterien für die rechtliche Zuordnung einer Änderungsmaßnahme entwickelt.

Die Arbeit wurde mit dem "Promotionspreis 1997" der Eberhard-Karls-Universität Tübingen ausgezeichnet.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	11
Erster Teil: Problemstellung	23
A. Ausgangslage	23
I. Bestandsaufnahme	23
1. Bedeutung des Luftverkehrs	23
a) Anfänge	23
b) Luftfahrt als neuer Sport	24
c) Entwicklung zum Transportmittel	24
2. Zunahme des Luftverkehrs nach dem Zweiten Weltkrieg	26
3. Bedeutung der Nutzung von Flughäfen	27
4. Zunahme der Beanspruchung der Verkehrsflughäfen	28
5. Lösungen: Neubau oder Änderung	29
6. Hemmnisse	30
II. Rechtliche Situation	31
1. Begriff und Arten	31
a) Begriff	31
b) Unterscheidungen	31
2. Überblick über die luftrechtlichen Regelungen zur Neuanlage und Änderung eines Flugplatzes	33
a) Neuanlegung eines Landeplatzes	33
b) Änderung eines Landeplatzes	34
c) Neuanlegung eines Flughafens	34
d) Änderung eines Flughafens	34
3. Die luftrechtliche Zulassungsentscheidung als Unternehmergenehmigung mit planungsrechtlichem Einschlag	36
a) Begriffsklärung	36
b) Anwendung auf die luftrechtliche Zulassungsentscheidung	39
4. Problembereiche	40
B. Aufgabenstellung	41
I. Ziel der Arbeit	41
II. Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes	41
C. Gang der Darstellung	42
Zweiter Teil: Die Entwicklung des Flughafenzulassungsrechts	43
A. Ursprünge	43
I. Technische Entwicklung	43
II. Rechtliche Entwicklung	43
1. Erste Regelungsversuche	43
2. Die Entwicklung nach dem Ersten Weltkrieg	45
a) Verordnung von 1918	45
b) Luftverkehrsgesetz von 1922	46
aa) Recht auf freie Benutzung des Luftraums	46
bb) Flugplatzzwang	47
cc) Genehmigungspflicht für Flughäfen	48
c) Die Entwicklung in den dreißiger Jahren	51
aa) Verschärfung des Flugplatzzwangs	51
bb) Modifizierung des Flughafenzulassungsrechts	52
III. Rechtliche Bewertung der luftrechtlichen Genehmigung nach § 7 Luft-VG a.F.	54
1. Gegenstand der Genehmigung	54
2. Wesen der Genehmigung	54
a) Meinungsbild	54
b) Stellungnahme	55
aa) Kontrollerlaubnis	55
bb) Konzession	56
cc) Schlußfolgerung	56
IV. Zwischenergebnis	58
B. Die Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland seit den fünfziger Jahren	58
I. Technische Entwicklung	58
II. Rechtliche Folgerungen	59
1. Überblick über die Neuregelungen	59
2. Die Neuregelungen im Detail	60
a) Änderung und Erweiterung der Genehmigungstatbestände	60
b) Einführung der Planfeststellung	62
c) Regelungen für die Änderung eines Flughafens	63
d) Schlußfolgerung	63
C. Die jüngste Entwicklung des Flughafenplanungsrechts	66
I. Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz	66
II. Planungsvereinfachungsgesetz	67
D. Zusammenfassung	68
Dritter Teil: Neuanlage eines Flughafens	70
A. Überblick	70
B. Genehmigung nach § 6 LuftVG	70
I. Genehmigungserfordernis	70
1. Genehmigungsvorbehalt	70
2. Gegenstand der Genehmigung	71
a) Anlegung des Flugplatzes im Sinne des § 6 LuftVG	71
aa) Anlagen und Einrichtungen eines Flughafens	71
(1) Flugbetriebsflächen	71
(2) Flugbetriebliche Einrichtungen	71
(3) Hochbauten	72
(4) Ver- und Entsorgungseinrichtungen	72
(5) Sonstige Infrastruktur	72
bb) Auffassung in der Literatur	72
cc) Auffassung der Rechtsprechung	73
dd) Stellungnahme	74
ee) Eigener Ansatz	76
(1) Reichweite des Anlagenbegriffs im Atom- und Immissionsschutzrecht	76
(2) Reichweite des Anlagenbegriffs im Fachplanungsrecht	77
(3) Übertragung auf § 6 LuftVG	77
(a) Anlagenumfang eines genehmigungspflichtigen Landeplatzes	78
(b) Anlagenumfang eines genehmigungs- und planfeststellungspflichtigen Flughafens	79
b) Der Betrieb des Flugplatzes im Sinne des § 6 LuftVG	80
aa) Der Betrieb des Flughafens	80
(1) Vorhalten und Unterhalten der Flughafenanlage	80
(2) Betrieb der Luftfahrzeuge	81
bb) Betriebliche Regelungen in der Genehmigung nach § 6 LuftVG	81
(1) Notwendiger Anlagenbezug der Betriebsregelungen	81
(2) Weitere Begrenzung der Regelungskompetenz	82
(3) Kapazitätsbeschränkungen aus Gründen des Lärmschutzes	83
II. Genehmigungsvoraussetzungen	84
1. Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung und des Städtebaus	85
2. Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege	86
3. Schutz vor Fluglärm	88
4. Eignung des Geländes	89
5. Unangemessene Beeinträchtigung öffentlicher Interessen	89
6. Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung	89
7. Zuverlässigkeit des Flughafenunternehmers	90
III. Entscheidungsform	91
IV. Zuständigkeit und Verfahren	92
C. Planfeststellung nach § 8 LuftVG	94
I. Planfeststellungserfordernis	94
1. Planfeststellungsvorbehalt	94
2. Gegenstand der Planfeststellung	94
a) Die „Anlegung des Flughafens“ im Sinne des § 8 LuftVG	94
aa) Auffassung in Rechtsprechung und Literatur	94
bb) Stellungnahme	96
cc) Einzelfragen	99
(1) Hochbauten in der Planfeststellung	99
(2) Festsetzung von Flächen	104
(a) Unbebaute Flächen innerhalb des Flughafengeländes	104
(b) Für Gewerbe vorgesehene Flächen	105
(c) Erweiterungsflächen	106
b) Der Betrieb des Flughafens als Gegenstand der Planfeststellung	106
aa) Grundsätzliches	107
bb) Unterschiedliche Intensität der Auswirkungen des Flugbetriebs	107
cc) Pflicht zur Bewältigung der Auswirkungen des Flugbetriebs	108
dd) Zulässigkeit betrieblicher Anordnungen in der Planfeststellung	109
ee) Rechtsgrundlagen für betriebliche Regelungen	110
II. Genehmigungsvoraussetzungen	114
III. Entscheidung	115
1. Überblick	115
2. Planerische Gestaltungsfreiheit	116
3. Schranken der planerischen Gestaltungsfreiheit	117
a) Planrechtfertigung	118
b) Planungsleitsätze	119
c) Abwägungsgebot	120
aa) Grundsätzliches	120
bb) Einzelaspekte des Abwägungsgebots	121
4. Träger der planerischen Gestaltungsfreiheit	124
a) Anspruch auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens	125
b) Bindung der Behörde an die vorgelegte Planung	127
aa) Formelle Gründe	127
bb) Handhabung in der Praxis	128
cc) Konfliktfall	129
dd) Materiell-rechtliche Erwägungen	129
(1) Das materiell-rechtliche Entscheidungsprogramm der luftrechtlichen Planfeststellung	130
(2) Die Planfeststellung als Raumnutzungsentscheidung	132
(3) Planerische Gestaltungsfreiheit aufgrund der enteignungsrechtlichen Vorwirkung	135
(4) Schlußfolgerung	136
c) Feststellungsgebot	137
D. Plangenehmigung nach § 8 Abs. 2 LuftVG	138
I. Überblick	138
II. Anwendungsbereich	139
E. Zuständigkeit und Verfahren	139
F. Verhältnis von Genehmigung und Planfeststellung bei der Anlegung von Flughäfen	140
I. Rechtslage in den alten Bundesländern bis zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes 1993	141
1. Inhaltliches Verhältnis	141
a) Auffassung der Rechtsprechung	141
b) Auffassungen in der Literatur	144
c) Stellungnahme	146
aa) Allgemeine Überlegungen zum Regelungsgehalt der luftrechtlichen Genehmigung	146
bb) Regelungsgehalt der Anlagengenehmigung	151
cc) Regelungsgehalt der Betriebsgenehmigung	152
dd) Bindungswirkung der luftrechtlichen Genehmigung	153
(1) Allgemeine Überlegungen zur Bindungswirkung von Verwaltungsakten	154
(2) Anwendung der Grundsätze auf die luftrechtliche Genehmigung	154
2. Zwischenergebnis	157
3. Zeitliche Abfolge von Genehmigung und Planfeststellung	157
II. Rechtslage nach dem Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz	158
1. Inhaltliches Verhältnis	158
a) Regelungsgehalt der Genehmigung	158
b) Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 10 VwPlBG	159
c) Systematik	159
aa) Teilungsmodell	160
bb) Einheitsmodell	161
cc) Begrenztes Einheitsmodell	162
(1) Materielle Regelungsdichte der Planfeststellung	163
(2) Vorbehalt	163
d) Bewertung der Varianten	164
e) Zwischenergebnis	165
2. Zeitliche Abfolge	165
III. Rechtslage nach der Änderung des LuftVG durch das Planungsvereinfachungsgesetz	165
1. Inhaltliches Verhältnis	165
a) Zeitlich vorgehende Genehmigung	167
b) Zeitlich vorgehende Planfeststellung	168
c) Parallele Verfahren	168
d) Geteilte Genehmigung	168
2. Zeitliche Abfolge	169
IV. Zwischenergebnis	169
G. Schlußfolgerungen	170
I. Reichweite des Anlagenbegriffs nach § 6 LuftVG	170
II. Entscheidung nach § 6 LuftVG	170
H. Rechtsschutz	170
I. Zeitlich vorrangige Genehmigung	171
II. Zeitlich nachfolgende Genehmigung	171
Vierter Teil: Die Änderung von Verkehrsflughäfen	172
A. Überblick	172
B. Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG	172
I. Genehmigungserfordernis	173
1. Genehmigungsvorbehalt	173
2. Gegenstand der Änderung	173
3. Änderung von Anlage oder Betrieb	174
a) Begriff	174
aa) Wortlaut	174
bb) Systematik	175
b) Formen	176
c) Ermittlung der Änderung	177
d) Änderung der Anlage	177
e) Änderung des Betriebs	178
aa) Erweiterung des Betriebs	178
bb) Verringerung des Betriebs	178
(1) Genehmigungserfordernis	179
(2) Einschränkung auf Initiative des Unternehmers	179
(3) Einschränkung auf Initiative der Behörde	179
cc) (Qualitative) Änderung des Betriebs	180
4. Die Wesentlichkeit der Änderungen	181
a) Wortlaut	181
b) Sinn und Zweck des Genehmigungserfordernisses für Flughafenänderungen	181
c) Der Begriff der wesentlichen Änderung in der Rechtsprechung zum Gewerbe- und Immissionsschutzrecht	182
d) Übertragung der Auslegung auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG	183
e) Präzisierung der Rechtsprechung zu § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG	184
aa) Quantitative und qualitative Veränderungen des Unternehmens	184
bb) Auswirkungen auf rechtlich geschützte nachbarliche Interessen	185
cc) Auswirkungen auf öffentliche Belange	185
5. Zusammenfassung	186
II. Genehmigungsvoraussetzungen	186
1. Die Voraussetzungen des § 6 LuftVG	186
2. Weitere Genehmigungsvoraussetzungen	186
III. Entscheidung	187
1. Auffassung in Rechtsprechung und Literatur	187
2. Die Begründung in Rechtsprechung und Literatur für die Beurteilung der luftrechtlichen Änderungsgenehmigung als Planungsentscheidung	189
a) Prinzipielle Gefährdung und Belästigung einer weiteren Umgebung	189
b) Der Verweis auf die Belange der Raumordnung, Landesplanung und des Städtebaus	190
3. Eigener Ansatz	191
a) Terminologie	191
b) Normstruktur	191
c) Die unterschiedlichen Arten der Abwägung	192
C. Die Änderungsplanfeststellung nach § 8 LuftVG	193
I. Planfeststellungserfordernis	193
1. Planfeststellungsvorbehalt	193
2. Gegenstand der Änderungsplanfeststellung	194
a) Bestehender Flughafen im Sinne des § 8 LuftVG	194
b) Betriebliche Regelungen	194
3. Die „Änderung“ im Sinne des § 8 Abs. 1 LuftVG	195
a) Begriff der Änderung	195
b) Änderung eines bestehenden Flughafens	195
aa) Denkbare Auslegungsmöglichkeiten	195
bb) Auffassung der Rechtsprechung	196
cc) Auffassung der Literatur	197
dd) Stellungnahme	198
II. Genehmigungsvoraussetzungen	199
III. Entscheidung	199
D. Absehen von der Planfeststellung	200
I. Bestandsaufnahme	200
II. Die Plangenehmigung nach § 8 Abs. 2 LuftVG	201
1. Überblick	201
2. Anwendungsbereich	202
3. Anwendungsvoraussetzungen	202
a) Keine Beeinträchtigung der Rechte anderer oder ihr Einverständnis (§ 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LuftVG)	202
aa) Rechte	202
(1) Eigentum (Art. 14 GG)	203
(2) Recht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 GG)	204
(3) Verfahrensrechte	205
(4) Rechte der anerkannten Naturschutzverbände	205
(5) Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG)	207
bb) Beeinträchtigung der Rechte	208
(1) Unmittelbare Beeinträchtigung	209
(2) Mittelbare Beeinträchtigung	210
(a) Eingriff in Grundrechte	211
(b) Fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle	212
(c) Auswirkungen des Vorhabens unterhalb der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle	214
cc) Vereinbarungen mit den vom Plan Betroffenen	215
b) Benehmen mit den Trägern öffentlicher Belange	215
aa) Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt ist	215
bb) Benehmen	216
4. Rechtswirkungen der Plangenehmigung	216
5. Rechtsfolge	218
III. Unterbleiben von Planfeststellung und Plangenehmigung	219
1. Überblick	219
2. Anwendungsbereich	220
3. Anwendungsvoraussetzungen	220
a) Unmittelbarkeit der Auswirkungen	220
b) § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 LuftVG	222
c) § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LuftVG	222
aa) Rechte anderer	222
bb) „Einfluß“ auf Rechte anderer	223
cc) Vereinbarungen mit den von der Änderung Betroffenen	224
4. Rechtsnatur des Unterbleibens von Planfeststellung und Plangenehmigung	224
a) Rechtsnatur der Plangenehmigung alten Zuschnitts	224
b) Unterbleiben von Planfeststellung und Plangenehmigung nach dem Planungsvereinfachungsgesetz	226
5. Zwischenergebnis	228
E. Verhältnis der Zulassungsformen	228
I. Verhältnis von Genehmigung und Planfeststellung bei der Änderung eines Flughafens	228
1. Rechtslage in den alten Bundesländern bis zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes 1993	229
a) Auffassung der Rechtsprechung	229
b) Auffassung in der Literatur	230
c) Stellungnahme	231
2. Rechtslage nach dem Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz	231
3. Rechtslage nach der Änderung des LuftVG 1993 durch das Planungsvereinfachungsgesetz	232
4. Denkbare Varianten	232
5. Bewertung der Varianten	233
6. Kriterien für die sachliche Differenzierung	234
7. Änderungsgenehmigung trotz Planfeststellung oder Plangenehmigung?	235
8. Zwischenergebnis	236
II. Verhältnis von § 8 Abs. 3 LuftVG und dem Erfordernis der Baugenehmigung	236
F. Schlußfolgerungen	237
I. Reichweite des Anlagenbegriffs bei § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG	237
II. Wesentliche Änderung im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG	237
1. Wesentliche Änderung der Anlage	237
2. Wesentliche Änderung des Betriebs	238
III. Ungeschriebene Genehmigungsvoraussetzungen	238
IV. Entscheidung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG	238
1. Änderung der Anlage	238
2. Änderung des Betriebs	238
V. Änderung eines bestehenden Flughafens im Sinne des § 8 LuftVG	239
VI. Genehmigungsvoraussetzungen für die Planfeststellung	240
VII. Entscheidung nach § 8 Abs. 1 LuftVG	240
Fünfter Teil: Schlußbetrachtungen	241
A. Zusammenfassung	241
B. Ergebnis und Ausblick	243
Literaturverzeichnis	244
Stichwortverzeichnis	254

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