Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts

Kim Möller

doi:10.3790/978-3-428-50229-5

Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts

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Möller, K. (2001). Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50229-5

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Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts

Möller, Kim

Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht, Vol. 30

(2001)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50229-5
978-3-428-10229-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50229-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 263
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Vergabe von Beihilfen in Form von staatlichen Bürgschaften als Instrument der Wirtschaftsförderung hat in den vergangenen Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Dies ist vor allem auf den Umstand zurückzuführen, daß die Vergabe einer Beihilfe in Form von einer Staatsbürgschaft zumindest im Zeitpunkt der Übernahme zu einer geringeren Belastung der öffentlichen Mittel führt und zudem weniger transparent ist. Die Europäische Kommission hat das Thema der Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften in den letzten Jahren aufgegriffen und hierzu im März 2000 eine Mitteilung veröffentlicht. Diese Mitteilung ist in der vorliegenden Arbeit berücksichtigt.

Kim Möller geht der Frage nach, wann Staatsbürgschaften Beihilfen sind. Dabei wird sowohl auf die Verwaltungspraxis der Kommission als auch auf die Vergabe von Beihilfen auf der Grundlage deutscher Bürgschaftsprogramme eingegangen. Weitere Schwerpunkte der Arbeit sind die Betrachtung der rechtlichen Folgen eines Verstoßes gegen das EG-Beihilfenrecht. Dabei steht vor allem die Frage der Einbeziehung Dritter im Fall der Rückabwicklung einer rechtswidrig gewährten Staatsbürgschaft, der zivilrechtlichen Nichtigkeit und eventueller Schadensersatzansprüche unter nationalem Recht im Vordergrund.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	3
Inhaltsverzeichnis	5
Abkürzungsverzeichnis	12
Die Problematik	15
§ 1 Die Übernahme von Bürgschaften durch den Staat	19
I. Der Begriff der Staatsbürgschaft	19
II. Die staatliche Bürgschaftsübernahme	20
1. Die Rechtsbeziehungen im Dreieck	22
a) Hauptschuldverhältnis	22
b) Bürgschaftsübernahme	23
aa) Rechtsgrundlagen	23
(1) Finanzverfassungsrecht	24
(2) Materielles Haushaltsrecht	24
bb) Rechtsform	25
(1) Einstufig öffentlich-rechtliche Theorie	26
(2) Zwei-Stufen-Theorie	27
(3) Lehre vom Verwaltungsprivatrecht	27
cc) Die praktische Ausgestaltung staatlicher Förderprogramme	28
(1) Bürgschaften des Bundes	28
(2) Landesbürgschaften	29
c) Grundverhältnis	31
2. Verknüpfungen der Rechtsbeziehungen	32
a) Grundverhältnis und Bürgschaftsverhältnis	32
b) Kreditverhältnis und Bürgschaftsverhältnis	32
III. Funktionsverwandte Formen staatlicher Haftungsübernahmen	33
1. Die Übernahme von Bürgschaften und Garantien im Rahmen der Ausfuhrförderung	33
2. Haftung des Staates als privater Unternehmensträger	35
3. Anstaltslast und Gewährträgerhaftung	36
4. Patronatserklärungen	38
5. Schlußfolgerung für den Gang der Untersuchung	40
§ 2 Die Vereinbarkeit von Staatsbürgschaften mit dem Europäischen Beihilfenrecht	41
I. Die Vereinbarkeit von Staatsbürgschaften mit dem Verbot mitgliedstaatlicher Beihilfen aus Art. 87 Abs. 1 EG	41
1. Der Begriff der Beihilfen	42
a) Wortlaut des EG-Vertrages	42
b) Begriffsbestimmung durch den EuGH	42
c) Definition der „staatlichen Beihilfe“ durch die Kommission	43
2. Die Gewährung eines Vorteils durch die Übernahme einer Staatsbürgschaft	44
a) Die Ermittlung der Begünstigungswirkung	44
aa) Auslegung des Begriffs der Begünstigung	44
(1) Auslegung nach dem Wortlaut	44
(2) Systematische/teleologische Auslegung	45
bb) Die Unentgeltlichkeit bzw. fehlende Gegenleistung einer staatlichen Maßnahme	45
cc) Freiwilligkeit	46
dd) Die marktorientierten Ansätze	46
(1) Marktrelative Günstigkeit	47
(2) „Market economy investor test“	48
(3) Hypothetischer Markt	51
ee) Der Selbsttragungsgrundsatz	52
ff) Stellungnahme und Ergebnis	52
b) Die Begünstigungswirkung einer Staatsbürgschaft für den Darlehensnehmer	54
aa) Standpunkt der Kommission	55
(1) Schreiben vom April 1989	55
(2) Mitteilung der Kommission zu öffentlichen Unternehmen – 1993	55
(3) Entwurf einer Mitteilung – 1994	56
(4) Mitteilung zu Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften – 2000	57
(a) Einzelbürgschaften	58
(b) Bürgschaftsregelungen	59
(5) Entscheidungen der Kommission	60
(a) Glunz AG	60
(b) Bremer Vulkan AG u. HIBEG	61
(c) JAKO Jadekost GmbH & Co KG	63
(d) Entscheidung über die Bürgschaftregelungen einiger deutscher Bundesländer	63
(e) Mitteilung der Kommission betreffend die Beihilfenregelung „Regeling bijzondere financiering“	66
bb) Rechtsprechung des Gerichtshofes	66
cc) Stellungnahme	67
(1) Die Bedingungen im einzelnen	67
(a) Einzelbürgschaften	67
(aa) Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten	67
(bb) Art der Bürgschaft	69
(cc) Anderweitige Erreichbarkeit eines Darlehens	70
(dd) Handelsübliche Gegenleistung	71
(ee) Umfang und Übernahmezeitraum der Bürgschaft	71
(ff) Verwendungszweck	73
(gg) Überwachungsmechanismus	73
(b) Das Kriterium der Kostendeckung staatlicher Bürgschaftsregelungen	74
(aa) Der Selbsttragungsgrundsatz bei Exportkreditversicherungen	75
(bb) Schlußfolgerung für die Bürgschaftsregelungen	75
(2) Ergebnis und Stellungnahme	76
c) Die Begünstigung eines darlehensgewährenden Kreditinstitutes durch die Übernahme einer staatlichen Bürgschaft	77
aa) Rechtsauffassung der Kommission	78
(1) Stellungnahmen bis zur endgültigen Fassung einer Mitteilung	78
(2) Mitteilung vom März 2000	80
bb) Literatur	81
cc) Stellungnahme	83
(1) Erweiterung des Geschäftsvolumens	84
(2) Nachträgliche Sicherung eines Darlehens	84
(3) Qualität der staatlichen Sicherheit bei einer 100%igen Bürgschaftsübernahme	86
dd) Ergebnis	87
3. Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Bürgschaften	88
a) Belastung der öffentlichen Mittel	90
aa) Inanspruchnahme der Bürgschaft	90
bb) Ausbleibende Inanspruchnahme der Bürgschaft	91
b) Staatlich zurechenbare Bürgschaften	92
aa) Die Übernahme von Staatsbürgschaften durch Gebietskörperschaften	93
bb) Die mittelbare Finanzierung durch den Staat	93
(1) Öffentliche Unternehmen	94
(2) Die Übernahme von Bürgschaften durch private Unternehmen	97
4. Empfänger der Beihilfen	98
a) Das Bestimmtheitserfordernis	99
aa) Das Merkmal der Selektivität	100
(1) „Generelle Verzerrungen“	100
(2) Kriterien für die Bestimmung der betroffenen Unternehmen bzw. Produktionszweige	101
(a) Das Kriterium des Zwecks staatlichen Handelns	102
(b) Das Wirkungskriterium	102
bb) Zusammenfassung und Stellungnahme	103
b) Das Bestimmtheitserfordernis und allgemeine Bürgschaftsprogramme	104
aa) Die bezweckte Wettbewerbsverfälschung	105
bb) Die „potentiell selektive“ staatliche Regelung	105
cc) Die Bestimmbarkeit der Antragsberechtigten	106
c) Die selektive Begünstigung von Subventionsmittlern	107
5. (Drohende) Verfälschung des Wettbewerbs	109
a) Das Verhältnis des Merkmals der Selektivität zur (drohenden) Wettbewerbsverfälschung	112
b) Wirkung und Zweck staatlicher Maßnahmen	112
c) Die wettbewerbsverfälschende Wirkung staatlicher Bürgschaften	112
aa) Zugunsten bestimmter Unternehmen übernommene Staatsbürgschaften	113
(1) Die Wirkung einer Bürgschaftsübernahme auf den Wettbewerb	113
(2) Die Wirkung einer Staatsbürgschaft im Fall ihrer Inanspruchnahme	115
bb) Die (drohende) Wettbewerbsverfälschung unter Subventionsmittlern	116
d) Spürbarkeit der wettbewerbsverfälschenden Wirkung	117
6. Beeinträchtigung des Handelsverkehrs	118
7. Haftungsübernahmen zugunsten öffentlicher Unternehmen und Art. 86 Abs. 2 EG	120
8. Ausnahmeregelungen für Bürgschaften gemäß Art. 87 Abs. 2 u. 3 EG	120
II. Die Notifikation von Einzelbürgschaften und Bürgschaftsprogrammen	123
1. Notifikation von Einzelbeihilfen	124
a) Legalausnahme des Art. 87 Abs. 2 EG als Ausnahme von der Pflicht zur Notifikation gemäß Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG?	124
b) Umfassende Pflicht zur Notifikation im Rahmen des Art. 87 Abs. 3 EG	127
2. Die eingeschränkte Pflicht zur Notifikation allgemeiner Beihilfenprogramme	127
a) Feststellung eines anzeigepflichtigen Beihilfenprogramms durch die Kommission	129
aa) Grenzen der abstrakten Bestimmbarkeit anzeigepflichtiger Beihilfenprogramme	130
bb) Mindestvoraussetzungen eines Beihilfenprogramms nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes	130
b) Die deutschen Bürgschaftsrichtlinien als allgemeine Beihilfenregelungen?	132
3. Die Auswirkungen von Leitlinien und Mitteilungen der Kommission auf die Pflicht zur Notifikation von Staatsbürgschaften	133
III. Die Rechtsfolgen formell bzw. materiell rechtswidrig geleisteter Staatsbürgschaften auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts	134
1. Rückforderung formell rechtswidriger Beihilfen?	135
a) Nichtigkeit oder „schwebende Unwirksamkeit“ bei Verstoß gegen das Durchführungsverbot aus Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG	136
aa) Keine Heilung formell rechtswidrig geleisteter Beihilfen	136
(1) Funktion des Durchführungsverbotes aus Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG innerhalb des Beihilfenrechts	137
(2) Auswirkungen des „effet utile“ auf die Auslegung des Durchführungsverbotes gemäß Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG	139
(3) Die Rückforderung lediglich formell rechtswidriger Beihilfen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit	140
bb) Zusammenfassung	142
cc) Schlußfolgerung	143
(1) Nichtigkeit als Rechtsfolge gemeinschaftsrechtlicher Verbote	143
(a) Ausdrückliche Regelungen des Primärrechts	143
(b) Rechtsfolgenregelung des sekundären Gemeinschaftsrechts	144
(c) Fehlen ausdrücklicher Rechtsfolgenregelungen	144
(2) Die Nichtigkeitsfolge staatlicher Durchführungsmaßnahmen bei einem Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG	146
dd) Die Kompetenzverteilung zwischen der Kommission und den nationalen Gerichten bei der Begründung einer Pflicht zur Rückabwicklung auf der Grundlage formeller Rechtswidrigkeit	147
(1) Pflicht der nationalen Gerichte zur Rückforderung einer formell rechtswidrigen Beihilfe	148
(2) Befugnis der Kommission zur Rückforderung formell rechtswidriger Beihilfen	148
b) Rechtsfolgen für die Frage der Rückforderung formell rechtswidriger Staatsbürgschaften	151
2. Rückforderung materiell rechtswidriger Beihilfen	152
a) Die unmittelbare Wirkung gemeinschaftsrechtlicher Entscheidungen	153
b) Die unmittelbare Wirkung der Entscheidung gemäß Art. 88 Abs. 2 EG zu Lasten des Beihilfenempfängers	154
3. Rückforderung von Staatsbürgschaften auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts	155
a) Ziele und Grenzen der Rückforderungspflicht	158
aa) Wiederherstellung der ursprünglichen Lage	158
bb) Schutz des berechtigten Vertrauens	158
cc) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit	159
b) Erforderlicher „Umfang“ der Rückforderung einer Staatsbürgschaft	160
aa) Entscheidungspraxis und Rechtsauffassung der Kommission	161
bb) In der Literatur vertretene Ansichten	163
cc) Eigene Ansicht	165
(1) Rückabwicklung der staatlichen Bürgschaft im Fall gleichzeitiger Begünstigung des Subventionsmittlers	166
(a) Rückforderung vor Inanspruchnahme des Staates aus der Bürgschaft	166
(b) Rückforderung der Beihilfe nach Leistung auf die Bürgschaft	167
(2) Nichtigkeit des Bürgschaftsversprechens im Fall fehlender Begünstigung des Subventionsmittlers	167
(a) Zeitpunkt der Rückforderungsentscheidung	168
(b) Wirkung des bestehenden Bürgschaftsversprechens gegenüber der Bank für das Unternehmen nach widerrufener Bürgschaftszusage	169
(aa) Ausfallbürgschaft	169
(bb) Selbstschuldnerische Bürgschaft auf erstes Anfordern	170
4. Ermittlung des Subventionswertes bei Staatsbürgschaften	171
a) Ansatz der Kommission	171
b) Stellungnahme und eigene Ansicht	172
aa) „Cost approach“	172
bb) „Benefit to borrower approach“	173
cc) „Price approach“	174
dd) Berechnungsmethoden	175
§ 3 Die Rückabwicklung von Staatsbürgschaften	178
I. Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf das nationale Recht	179
1. Unmöglichkeit der Rückforderung	179
2. Diskriminierungsverbot	180
II. Die Rückabwicklung einer staatlichen Bürgschaft nach deutschem Verwaltungsrecht	182
1. Die Rückforderung einer formell rechtswidrig geleisteten Bürgschaftszusage	182
a) Art. 88 Abs. 3 Satz 1 u. 3 EG als inhaltsgleiche Regelung i. S. d. § 1 VwVfG	183
b) Anwendung der Nichtigkeitsregel aus § 44 VwVfG	184
c) Die Anwendung des § 48 VwVfG in Fällen formeller Rechtswidrigkeit	185
aa) Vertrauensschutz als „außergewöhnlicher Umstand“	185
(1) „Außergewöhnlicher Umstand“	185
(2) Grundsatz des Vertrauensschutzes	186
(3) Vertrauensschutzbegründende Umstände	186
(a) Verhaltensweisen des Subventionsträgers	187
(aa) Im Zeitpunkt der Vergabe	187
(bb) Bei der Rückforderung	188
(cc) Stellungnahme	189
(b) Verhaltensweisen der Kommission	190
(c) Unklarheiten des Gemeinschaftsrechts	191
(aa) Beihilfenbegriff	191
(bb) Bürgschaftsprogramme	191
(4) Warnmitteilungen und Zerstörung des Vertrauensschutzes	193
bb) Vertrauensschutz der subventionsmittelnden Kreditinstitute	194
(1) In der Literatur vertretene Ansichten	194
(2) Die Rechtssache „Bremer Vulkan“	195
(a) Entscheidung der Kommission	195
(b) Generalanwalt Cosmas	195
(c) Gerichtshof	196
(3) Stellungnahme	196
2. Die Rückabwicklung im Fall des isoliert materiellen Verstoßes	198
a) Rechtsfolgen des isoliert materiellen Verstoßes im nationalen Verwaltungsverfahrensrecht	199
b) Vertrauensschutz im Fall des isoliert materiellen Verstoßes	199
III. Die Rückforderung einer Staatsbürgschaft nach zivilrechtlichen Grundsätzen	200
1. Die Rückabwicklung eines unter Verstoß gegen das Durchführungsverbot geleisteten Bürgschaftsversprechens	201
a) Auswirkungen des Grundsatzes des effet utile auf die Wahl der Rechtsgrundlage im deutschen Zivilrecht	202
aa) Wegfall der Geschäftsgrundlage	202
bb) Vereinbarung eines „Schwebezustandes“ für neue Staatsbürgschaften	203
cc) Rückforderungsverpflichtung der Darlehensgeber	204
b) Art. 88 Abs. 3 EG als gesetzliches Verbot i. S. d. § 134 BGB?	204
aa) Funktion des § 134 BGB im Verhältnis zu Art. 88 Abs. 3 S. 1 u. 3 EG	204
(1) § 134 BGB als Auslegungsregel?	205
(2) Einfluß der einschränkenden Judikatur zu § 134 BGB auf die Einordnung des Art. 88 Abs. 3 EG als Verbotsgesetz	206
bb) Schlußfolgerung	207
c) Rechtsfolgen der zivilrechtlichen Nichtigkeit	207
aa) Bereicherungsrechtliche Rückabwicklung des nichtigen Darlehens	208
(1) Berufung auf den Wegfall der Bereicherung gemäß § 818 Abs. 3 BGB	208
(2) Zahlungsunfähigkeit der Beihilfenempfänger	209
(a) Rückforderung des Darlehens im Konkurs- bzw. Insolvenzverfahren	209
(b) Rückforderung des Darlehens im Vergleichsverfahren	210
bb) Sicherung des bereicherungsrechtlichen Anspruchs des Subventionsmittlers aus der Bürgschaft	213
cc) Rechtsfolgen im Fall der nichtigen Bürgschaft	213
d) Vertrauensschutz trotz zivilrechtlicher Nichtigkeit?	214
e) Bestätigung einer nichtigen Bürgschaft gemäß § 141 Abs. 1 BGB	214
2. Die Rechtswirkung isoliert materieller Verstöße auf das Bürgschaftsversprechen und den Darlehensvertrag	215
IV. Zusammenfassung	216
§ 4 Schadensersatzansprüche gegen den Mitgliedstaat	217
I. Vereinbarkeit nationaler Staatshaftungs- und Schadensersatzansprüche mit dem beihilfenrechtlichen Rückforderungsgebot	217
1. Schadensersatzansprüche eines fahrlässigen Beihilfenempfängers?	218
2. Schadensersatzansprüche der Subventionsmittler im Fall ihrer Einbeziehung in die Rückabwicklung	219
II. Wahl der Anspruchsgrundlage	220
1. Das Verhältnis zwischen Staatshaftungsansprüchen und zivilrechtlichen Schadensersatzansprüchen	221
2. Schadensersatzansprüche des Subventionsmittlers	222
a) Zivilrechtliche Haftung aus § 307 BGB	222
b) Staatshaftungsanspruch aus Art. 34 GG i. V. m. § 839 BGB	223
c) Schadensumfang	224
III. Schadensersatzansprüche des Konkurrenten bei einem Verstoß gegen das Durchführungsverbot aus Art. 88 Abs. 3 EG	225
1. Schadensersatzansprüche des Konkurrenten gegen den Mitgliedstaat	226
a) Voraussetzungen der Staatshaftung	226
b) Schadensersatz bei Verstoß gegen unmittelbar geltendes Gemeinschaftsrecht	227
c) Staatshaftung bei Verletzung des primärrechtlichen Durchführungsverbotes aus Art. 88 Abs. 3 EG	229
aa) Schutzzweck des Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG	229
bb) Hinreichend qualifizierter Verstoß	230
cc) Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes	230
dd) Schadensumfang	230
ee) Unterbrechung des Kausalzusammenhangs	231
ff) Ergebnis	232
2. Schadensersatzansprüche des Konkurrenten gegen den Beihilfenempfänger	232
a) Schadensersatzanspruch aus dem Gemeinschaftsrecht	232
b) Schadensersatzanspruch nach deutschem Recht	233
aa) Anspruchsgrundlage	234
bb) Verletzungshandlung	234
cc) Verschulden	236
c) Kollision gemeinschaftsrechtlicher Rückforderungsverpflichtung mit zivilrechtlichen Schadensersatzansprüchen des Konkurrenten	237
d) Haftungsumfang	237
Thesen	239
Literaturverzeichnis	244
Stichwortverzeichnis	255

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