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Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts

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Möller, K. (2001). Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50229-5
Möller, Kim. Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts. Duncker & Humblot, 2001. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50229-5
Möller, K (2001): Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50229-5

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Staatsbürgschaften im Lichte des EG-Beihilfenrechts

Möller, Kim

Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht, Vol. 30

(2001)

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Abstract

Die Vergabe von Beihilfen in Form von staatlichen Bürgschaften als Instrument der Wirtschaftsförderung hat in den vergangenen Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Dies ist vor allem auf den Umstand zurückzuführen, daß die Vergabe einer Beihilfe in Form von einer Staatsbürgschaft zumindest im Zeitpunkt der Übernahme zu einer geringeren Belastung der öffentlichen Mittel führt und zudem weniger transparent ist. Die Europäische Kommission hat das Thema der Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften in den letzten Jahren aufgegriffen und hierzu im März 2000 eine Mitteilung veröffentlicht. Diese Mitteilung ist in der vorliegenden Arbeit berücksichtigt.

Kim Möller geht der Frage nach, wann Staatsbürgschaften Beihilfen sind. Dabei wird sowohl auf die Verwaltungspraxis der Kommission als auch auf die Vergabe von Beihilfen auf der Grundlage deutscher Bürgschaftsprogramme eingegangen. Weitere Schwerpunkte der Arbeit sind die Betrachtung der rechtlichen Folgen eines Verstoßes gegen das EG-Beihilfenrecht. Dabei steht vor allem die Frage der Einbeziehung Dritter im Fall der Rückabwicklung einer rechtswidrig gewährten Staatsbürgschaft, der zivilrechtlichen Nichtigkeit und eventueller Schadensersatzansprüche unter nationalem Recht im Vordergrund.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 3
Inhaltsverzeichnis 5
Abkürzungsverzeichnis 12
Die Problematik 15
§ 1 Die Übernahme von Bürgschaften durch den Staat 19
I. Der Begriff der Staatsbürgschaft 19
II. Die staatliche Bürgschaftsübernahme 20
1. Die Rechtsbeziehungen im Dreieck 22
a) Hauptschuldverhältnis 22
b) Bürgschaftsübernahme 23
aa) Rechtsgrundlagen 23
(1) Finanzverfassungsrecht 24
(2) Materielles Haushaltsrecht 24
bb) Rechtsform 25
(1) Einstufig öffentlich-rechtliche Theorie 26
(2) Zwei-Stufen-Theorie 27
(3) Lehre vom Verwaltungsprivatrecht 27
cc) Die praktische Ausgestaltung staatlicher Förderprogramme 28
(1) Bürgschaften des Bundes 28
(2) Landesbürgschaften 29
c) Grundverhältnis 31
2. Verknüpfungen der Rechtsbeziehungen 32
a) Grundverhältnis und Bürgschaftsverhältnis 32
b) Kreditverhältnis und Bürgschaftsverhältnis 32
III. Funktionsverwandte Formen staatlicher Haftungsübernahmen 33
1. Die Übernahme von Bürgschaften und Garantien im Rahmen der Ausfuhrförderung 33
2. Haftung des Staates als privater Unternehmensträger 35
3. Anstaltslast und Gewährträgerhaftung 36
4. Patronatserklärungen 38
5. Schlußfolgerung für den Gang der Untersuchung 40
§ 2 Die Vereinbarkeit von Staatsbürgschaften mit dem Europäischen Beihilfenrecht 41
I. Die Vereinbarkeit von Staatsbürgschaften mit dem Verbot mitgliedstaatlicher Beihilfen aus Art. 87 Abs. 1 EG 41
1. Der Begriff der Beihilfen 42
a) Wortlaut des EG-Vertrages 42
b) Begriffsbestimmung durch den EuGH 42
c) Definition der „staatlichen Beihilfe“ durch die Kommission 43
2. Die Gewährung eines Vorteils durch die Übernahme einer Staatsbürgschaft 44
a) Die Ermittlung der Begünstigungswirkung 44
aa) Auslegung des Begriffs der Begünstigung 44
(1) Auslegung nach dem Wortlaut 44
(2) Systematische/teleologische Auslegung 45
bb) Die Unentgeltlichkeit bzw. fehlende Gegenleistung einer staatlichen Maßnahme 45
cc) Freiwilligkeit 46
dd) Die marktorientierten Ansätze 46
(1) Marktrelative Günstigkeit 47
(2) „Market economy investor test“ 48
(3) Hypothetischer Markt 51
ee) Der Selbsttragungsgrundsatz 52
ff) Stellungnahme und Ergebnis 52
b) Die Begünstigungswirkung einer Staatsbürgschaft für den Darlehensnehmer 54
aa) Standpunkt der Kommission 55
(1) Schreiben vom April 1989 55
(2) Mitteilung der Kommission zu öffentlichen Unternehmen – 1993 55
(3) Entwurf einer Mitteilung – 1994 56
(4) Mitteilung zu Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften – 2000 57
(a) Einzelbürgschaften 58
(b) Bürgschaftsregelungen 59
(5) Entscheidungen der Kommission 60
(a) Glunz AG 60
(b) Bremer Vulkan AG u. HIBEG 61
(c) JAKO Jadekost GmbH & Co KG 63
(d) Entscheidung über die Bürgschaftregelungen einiger deutscher Bundesländer 63
(e) Mitteilung der Kommission betreffend die Beihilfenregelung „Regeling bijzondere financiering“ 66
bb) Rechtsprechung des Gerichtshofes 66
cc) Stellungnahme 67
(1) Die Bedingungen im einzelnen 67
(a) Einzelbürgschaften 67
(aa) Unternehmen in finanziellen Schwierigkeiten 67
(bb) Art der Bürgschaft 69
(cc) Anderweitige Erreichbarkeit eines Darlehens 70
(dd) Handelsübliche Gegenleistung 71
(ee) Umfang und Übernahmezeitraum der Bürgschaft 71
(ff) Verwendungszweck 73
(gg) Überwachungsmechanismus 73
(b) Das Kriterium der Kostendeckung staatlicher Bürgschaftsregelungen 74
(aa) Der Selbsttragungsgrundsatz bei Exportkreditversicherungen 75
(bb) Schlußfolgerung für die Bürgschaftsregelungen 75
(2) Ergebnis und Stellungnahme 76
c) Die Begünstigung eines darlehensgewährenden Kreditinstitutes durch die Übernahme einer staatlichen Bürgschaft 77
aa) Rechtsauffassung der Kommission 78
(1) Stellungnahmen bis zur endgültigen Fassung einer Mitteilung 78
(2) Mitteilung vom März 2000 80
bb) Literatur 81
cc) Stellungnahme 83
(1) Erweiterung des Geschäftsvolumens 84
(2) Nachträgliche Sicherung eines Darlehens 84
(3) Qualität der staatlichen Sicherheit bei einer 100%igen Bürgschaftsübernahme 86
dd) Ergebnis 87
3. Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Bürgschaften 88
a) Belastung der öffentlichen Mittel 90
aa) Inanspruchnahme der Bürgschaft 90
bb) Ausbleibende Inanspruchnahme der Bürgschaft 91
b) Staatlich zurechenbare Bürgschaften 92
aa) Die Übernahme von Staatsbürgschaften durch Gebietskörperschaften 93
bb) Die mittelbare Finanzierung durch den Staat 93
(1) Öffentliche Unternehmen 94
(2) Die Übernahme von Bürgschaften durch private Unternehmen 97
4. Empfänger der Beihilfen 98
a) Das Bestimmtheitserfordernis 99
aa) Das Merkmal der Selektivität 100
(1) „Generelle Verzerrungen“ 100
(2) Kriterien für die Bestimmung der betroffenen Unternehmen bzw. Produktionszweige 101
(a) Das Kriterium des Zwecks staatlichen Handelns 102
(b) Das Wirkungskriterium 102
bb) Zusammenfassung und Stellungnahme 103
b) Das Bestimmtheitserfordernis und allgemeine Bürgschaftsprogramme 104
aa) Die bezweckte Wettbewerbsverfälschung 105
bb) Die „potentiell selektive“ staatliche Regelung 105
cc) Die Bestimmbarkeit der Antragsberechtigten 106
c) Die selektive Begünstigung von Subventionsmittlern 107
5. (Drohende) Verfälschung des Wettbewerbs 109
a) Das Verhältnis des Merkmals der Selektivität zur (drohenden) Wettbewerbsverfälschung 112
b) Wirkung und Zweck staatlicher Maßnahmen 112
c) Die wettbewerbsverfälschende Wirkung staatlicher Bürgschaften 112
aa) Zugunsten bestimmter Unternehmen übernommene Staatsbürgschaften 113
(1) Die Wirkung einer Bürgschaftsübernahme auf den Wettbewerb 113
(2) Die Wirkung einer Staatsbürgschaft im Fall ihrer Inanspruchnahme 115
bb) Die (drohende) Wettbewerbsverfälschung unter Subventionsmittlern 116
d) Spürbarkeit der wettbewerbsverfälschenden Wirkung 117
6. Beeinträchtigung des Handelsverkehrs 118
7. Haftungsübernahmen zugunsten öffentlicher Unternehmen und Art. 86 Abs. 2 EG 120
8. Ausnahmeregelungen für Bürgschaften gemäß Art. 87 Abs. 2 u. 3 EG 120
II. Die Notifikation von Einzelbürgschaften und Bürgschaftsprogrammen 123
1. Notifikation von Einzelbeihilfen 124
a) Legalausnahme des Art. 87 Abs. 2 EG als Ausnahme von der Pflicht zur Notifikation gemäß Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG? 124
b) Umfassende Pflicht zur Notifikation im Rahmen des Art. 87 Abs. 3 EG 127
2. Die eingeschränkte Pflicht zur Notifikation allgemeiner Beihilfenprogramme 127
a) Feststellung eines anzeigepflichtigen Beihilfenprogramms durch die Kommission 129
aa) Grenzen der abstrakten Bestimmbarkeit anzeigepflichtiger Beihilfenprogramme 130
bb) Mindestvoraussetzungen eines Beihilfenprogramms nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes 130
b) Die deutschen Bürgschaftsrichtlinien als allgemeine Beihilfenregelungen? 132
3. Die Auswirkungen von Leitlinien und Mitteilungen der Kommission auf die Pflicht zur Notifikation von Staatsbürgschaften 133
III. Die Rechtsfolgen formell bzw. materiell rechtswidrig geleisteter Staatsbürgschaften auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts 134
1. Rückforderung formell rechtswidriger Beihilfen? 135
a) Nichtigkeit oder „schwebende Unwirksamkeit“ bei Verstoß gegen das Durchführungsverbot aus Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG 136
aa) Keine Heilung formell rechtswidrig geleisteter Beihilfen 136
(1) Funktion des Durchführungsverbotes aus Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG innerhalb des Beihilfenrechts 137
(2) Auswirkungen des „effet utile“ auf die Auslegung des Durchführungsverbotes gemäß Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG 139
(3) Die Rückforderung lediglich formell rechtswidriger Beihilfen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit 140
bb) Zusammenfassung 142
cc) Schlußfolgerung 143
(1) Nichtigkeit als Rechtsfolge gemeinschaftsrechtlicher Verbote 143
(a) Ausdrückliche Regelungen des Primärrechts 143
(b) Rechtsfolgenregelung des sekundären Gemeinschaftsrechts 144
(c) Fehlen ausdrücklicher Rechtsfolgenregelungen 144
(2) Die Nichtigkeitsfolge staatlicher Durchführungsmaßnahmen bei einem Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG 146
dd) Die Kompetenzverteilung zwischen der Kommission und den nationalen Gerichten bei der Begründung einer Pflicht zur Rückabwicklung auf der Grundlage formeller Rechtswidrigkeit 147
(1) Pflicht der nationalen Gerichte zur Rückforderung einer formell rechtswidrigen Beihilfe 148
(2) Befugnis der Kommission zur Rückforderung formell rechtswidriger Beihilfen 148
b) Rechtsfolgen für die Frage der Rückforderung formell rechtswidriger Staatsbürgschaften 151
2. Rückforderung materiell rechtswidriger Beihilfen 152
a) Die unmittelbare Wirkung gemeinschaftsrechtlicher Entscheidungen 153
b) Die unmittelbare Wirkung der Entscheidung gemäß Art. 88 Abs. 2 EG zu Lasten des Beihilfenempfängers 154
3. Rückforderung von Staatsbürgschaften auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts 155
a) Ziele und Grenzen der Rückforderungspflicht 158
aa) Wiederherstellung der ursprünglichen Lage 158
bb) Schutz des berechtigten Vertrauens 158
cc) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 159
b) Erforderlicher „Umfang“ der Rückforderung einer Staatsbürgschaft 160
aa) Entscheidungspraxis und Rechtsauffassung der Kommission 161
bb) In der Literatur vertretene Ansichten 163
cc) Eigene Ansicht 165
(1) Rückabwicklung der staatlichen Bürgschaft im Fall gleichzeitiger Begünstigung des Subventionsmittlers 166
(a) Rückforderung vor Inanspruchnahme des Staates aus der Bürgschaft 166
(b) Rückforderung der Beihilfe nach Leistung auf die Bürgschaft 167
(2) Nichtigkeit des Bürgschaftsversprechens im Fall fehlender Begünstigung des Subventionsmittlers 167
(a) Zeitpunkt der Rückforderungsentscheidung 168
(b) Wirkung des bestehenden Bürgschaftsversprechens gegenüber der Bank für das Unternehmen nach widerrufener Bürgschaftszusage 169
(aa) Ausfallbürgschaft 169
(bb) Selbstschuldnerische Bürgschaft auf erstes Anfordern 170
4. Ermittlung des Subventionswertes bei Staatsbürgschaften 171
a) Ansatz der Kommission 171
b) Stellungnahme und eigene Ansicht 172
aa) „Cost approach“ 172
bb) „Benefit to borrower approach“ 173
cc) „Price approach“ 174
dd) Berechnungsmethoden 175
§ 3 Die Rückabwicklung von Staatsbürgschaften 178
I. Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts auf das nationale Recht 179
1. Unmöglichkeit der Rückforderung 179
2. Diskriminierungsverbot 180
II. Die Rückabwicklung einer staatlichen Bürgschaft nach deutschem Verwaltungsrecht 182
1. Die Rückforderung einer formell rechtswidrig geleisteten Bürgschaftszusage 182
a) Art. 88 Abs. 3 Satz 1 u. 3 EG als inhaltsgleiche Regelung i. S. d. § 1 VwVfG 183
b) Anwendung der Nichtigkeitsregel aus § 44 VwVfG 184
c) Die Anwendung des § 48 VwVfG in Fällen formeller Rechtswidrigkeit 185
aa) Vertrauensschutz als „außergewöhnlicher Umstand“ 185
(1) „Außergewöhnlicher Umstand“ 185
(2) Grundsatz des Vertrauensschutzes 186
(3) Vertrauensschutzbegründende Umstände 186
(a) Verhaltensweisen des Subventionsträgers 187
(aa) Im Zeitpunkt der Vergabe 187
(bb) Bei der Rückforderung 188
(cc) Stellungnahme 189
(b) Verhaltensweisen der Kommission 190
(c) Unklarheiten des Gemeinschaftsrechts 191
(aa) Beihilfenbegriff 191
(bb) Bürgschaftsprogramme 191
(4) Warnmitteilungen und Zerstörung des Vertrauensschutzes 193
bb) Vertrauensschutz der subventionsmittelnden Kreditinstitute 194
(1) In der Literatur vertretene Ansichten 194
(2) Die Rechtssache „Bremer Vulkan“ 195
(a) Entscheidung der Kommission 195
(b) Generalanwalt Cosmas 195
(c) Gerichtshof 196
(3) Stellungnahme 196
2. Die Rückabwicklung im Fall des isoliert materiellen Verstoßes 198
a) Rechtsfolgen des isoliert materiellen Verstoßes im nationalen Verwaltungsverfahrensrecht 199
b) Vertrauensschutz im Fall des isoliert materiellen Verstoßes 199
III. Die Rückforderung einer Staatsbürgschaft nach zivilrechtlichen Grundsätzen 200
1. Die Rückabwicklung eines unter Verstoß gegen das Durchführungsverbot geleisteten Bürgschaftsversprechens 201
a) Auswirkungen des Grundsatzes des effet utile auf die Wahl der Rechtsgrundlage im deutschen Zivilrecht 202
aa) Wegfall der Geschäftsgrundlage 202
bb) Vereinbarung eines „Schwebezustandes“ für neue Staatsbürgschaften 203
cc) Rückforderungsverpflichtung der Darlehensgeber 204
b) Art. 88 Abs. 3 EG als gesetzliches Verbot i. S. d. § 134 BGB? 204
aa) Funktion des § 134 BGB im Verhältnis zu Art. 88 Abs. 3 S. 1 u. 3 EG 204
(1) § 134 BGB als Auslegungsregel? 205
(2) Einfluß der einschränkenden Judikatur zu § 134 BGB auf die Einordnung des Art. 88 Abs. 3 EG als Verbotsgesetz 206
bb) Schlußfolgerung 207
c) Rechtsfolgen der zivilrechtlichen Nichtigkeit 207
aa) Bereicherungsrechtliche Rückabwicklung des nichtigen Darlehens 208
(1) Berufung auf den Wegfall der Bereicherung gemäß § 818 Abs. 3 BGB 208
(2) Zahlungsunfähigkeit der Beihilfenempfänger 209
(a) Rückforderung des Darlehens im Konkurs- bzw. Insolvenzverfahren 209
(b) Rückforderung des Darlehens im Vergleichsverfahren 210
bb) Sicherung des bereicherungsrechtlichen Anspruchs des Subventionsmittlers aus der Bürgschaft 213
cc) Rechtsfolgen im Fall der nichtigen Bürgschaft 213
d) Vertrauensschutz trotz zivilrechtlicher Nichtigkeit? 214
e) Bestätigung einer nichtigen Bürgschaft gemäß § 141 Abs. 1 BGB 214
2. Die Rechtswirkung isoliert materieller Verstöße auf das Bürgschaftsversprechen und den Darlehensvertrag 215
IV. Zusammenfassung 216
§ 4 Schadensersatzansprüche gegen den Mitgliedstaat 217
I. Vereinbarkeit nationaler Staatshaftungs- und Schadensersatzansprüche mit dem beihilfenrechtlichen Rückforderungsgebot 217
1. Schadensersatzansprüche eines fahrlässigen Beihilfenempfängers? 218
2. Schadensersatzansprüche der Subventionsmittler im Fall ihrer Einbeziehung in die Rückabwicklung 219
II. Wahl der Anspruchsgrundlage 220
1. Das Verhältnis zwischen Staatshaftungsansprüchen und zivilrechtlichen Schadensersatzansprüchen 221
2. Schadensersatzansprüche des Subventionsmittlers 222
a) Zivilrechtliche Haftung aus § 307 BGB 222
b) Staatshaftungsanspruch aus Art. 34 GG i. V. m. § 839 BGB 223
c) Schadensumfang 224
III. Schadensersatzansprüche des Konkurrenten bei einem Verstoß gegen das Durchführungsverbot aus Art. 88 Abs. 3 EG 225
1. Schadensersatzansprüche des Konkurrenten gegen den Mitgliedstaat 226
a) Voraussetzungen der Staatshaftung 226
b) Schadensersatz bei Verstoß gegen unmittelbar geltendes Gemeinschaftsrecht 227
c) Staatshaftung bei Verletzung des primärrechtlichen Durchführungsverbotes aus Art. 88 Abs. 3 EG 229
aa) Schutzzweck des Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG 229
bb) Hinreichend qualifizierter Verstoß 230
cc) Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes 230
dd) Schadensumfang 230
ee) Unterbrechung des Kausalzusammenhangs 231
ff) Ergebnis 232
2. Schadensersatzansprüche des Konkurrenten gegen den Beihilfenempfänger 232
a) Schadensersatzanspruch aus dem Gemeinschaftsrecht 232
b) Schadensersatzanspruch nach deutschem Recht 233
aa) Anspruchsgrundlage 234
bb) Verletzungshandlung 234
cc) Verschulden 236
c) Kollision gemeinschaftsrechtlicher Rückforderungsverpflichtung mit zivilrechtlichen Schadensersatzansprüchen des Konkurrenten 237
d) Haftungsumfang 237
Thesen 239
Literaturverzeichnis 244
Stichwortverzeichnis 255