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Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht

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Schulz, A. (2000). Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht. Dargestellt am Beispiel des Goethe-Instituts unter besonderer Berücksichtigung des Staatsorganisationsrechts, der Grundrechte und der Staatenimmunität. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49902-1
Schulz, Andrea. Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht: Dargestellt am Beispiel des Goethe-Instituts unter besonderer Berücksichtigung des Staatsorganisationsrechts, der Grundrechte und der Staatenimmunität. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49902-1
Schulz, A (2000): Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht: Dargestellt am Beispiel des Goethe-Instituts unter besonderer Berücksichtigung des Staatsorganisationsrechts, der Grundrechte und der Staatenimmunität, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49902-1

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Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht

Dargestellt am Beispiel des Goethe-Instituts unter besonderer Berücksichtigung des Staatsorganisationsrechts, der Grundrechte und der Staatenimmunität

Schulz, Andrea

Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht, Vol. 23

(2000)

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Abstract

Die Autorin befaßt sich mit der Rechtsstellung des Goethe-Instituts e. V. im Verfassungs- und Völkerrecht. Der Verein steht dabei stellvertretend für privatrechtlich organisierte Verwaltungsträger schlechthin. Ziel ist die Einordnung als »Staatsorgan« oder »Privater«. Dies wird exemplarisch unter anderem dargestellt an den Fragen der Grundrechtsträgerschaft und der Staatenimmunität.

Das Institut ist durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Bundesrepublik verbunden, die auch Vereinsmitglied ist. Der Vertrag überträgt dem Institut die Wahrnehmung von Sprach- und Kulturveranstaltungen für Deutschland, zumeist im Ausland. Damit werden bestimmte staatliche, jedoch nicht hoheitliche Aufgaben formell privatisiert.

Ausgehend von einer rechtstatsächlichen Darstellung der Strukturen und Inhalte deutscher auswärtiger Kulturverwaltung seit Ende des 19. Jahrhunderts werden die Einhaltung staatsorganisationsrechtlicher Vorgaben, die Einordnung des Instituts als institutioneller Grundrechtsträger und seine fehlende Grundrechtsbindung entwickelt. Der Grundrechtsschutz gastierender Künstler wird mittels der in Rahmenvertrag und Satzung verankerten Sonderrechte des Bundes durch einen entsprechenden Einwirkungsanspruch der Betroffenen gegen den Staat gewährleistet.

Im zweiten Teil der Arbeit beleuchtet Andrea Schulz den Status des Vereins im Völkerrecht und in der Staatenpraxis. Im Anschluß an die systematische Darstellung der Vorrechte und Befreiungen, die dem Goethe-Institut in Kulturabkommen eingeräumt wurden, wird untersucht, ob der Verein nach völkerrechtlichen Übereinkünften, allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts oder nationalem Recht an der Staatenimmunität Deutschlands vor ausländischen Zivilgerichten teilhat. Dies ist in der Regel zu verneinen.

Im Ergebnis hat Deutschland durch die bis an die Grenzen der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten geführte Ausgliederung der auswärtigen Kulturpolitik aus dem Staatsapparat nicht nur kulturelles Potential, sondern auch ein hochwirksames politisches Instrument gewonnen und gleichzeitig der Instrumentalisierung im Sinn einer »Staatskultur« entgegenwirkt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 5
Abkürzungsverzeichnis 13
Definition der Fragestellung und Ausblick auf den Gang der Untersuchung 23
Erster Teil: Rechtstatsachen 25
A. Einführung 25
B. Historischer Überblick 28
C. Die heutige Situation und ihre zeitgeschichtliche Entwicklung 38
I. Die innerstaatlichen Rechtsgrundlagen: Aufgaben des Goethe-Instituts, innere Organisation und staatliche Kontrolle 38
1. Aufgaben des Vereins und innere Organisation 38
2. Staatliche Aufsichts- und Kontrollbefugnisse 40
a) Die Satzung 40
b) Der Rahmenvertrag 41
II. Wesentliche Veränderungen seit 1949 43
1. Innere Organisationsstruktur des Goethe-Instituts 43
a) Organe 43
b) Mitglieder 44
2. Aufgaben und Staatseinfluß 45
3. Strukturen und Inhalte deutscher auswärtiger Kulturpolitik seit 1949 – Der Wandel des Kulturbegriffs und sein Einfluß auf die Rechtsgestalt auswärtiger Kulturverwaltung 52
a) 1955–1969: Vertrauensbildung und Wiederaufbau 54
aa) Die Frühzeit der Bundesrepublik: Auswärtige Kulturpolitik als Mittel der Sympathiewerbung 54
bb) Politisierung und Expansion 57
b) 1969 bis zur Mitte der 80er Jahre: Bestandsaufnahme und Reformdiskussion – Auswärtige Kulturpolitik als „dritte Bühne“ einer kooperativen Außenpolitik 59
c) Deutsche auswärtige Kulturpolitik 1986–1995: Neues Selbstbild, neue Möglichkeiten – Deutsche Einheit und Zerfall des Ostblocks 71
aa) Strukturwandel in den Ostbeziehungen 71
bb) Inhaltliche Veränderungen der auswärtigen Kulturpolitik seit 1986 77
(1) Sprache statt Kultur 77
(2) Die gesamtdeutsche Selbstdarstellung seit 1986 79
d) Erste Konturen einer vierten Phase der deutschen auswärtigen Kulturpolitik 81
aa) Allgemeiner Überblick 81
bb) Die Strukturen der auswärtigen Kulturpolitik in der öffentlichen Debatte 87
cc) Die Inhalte der auswärtigen Kulturpolitik in der öffentlichen Debatte 103
dd) Ausblick 114
Zweiter Teil: Der rechtliche Rahmen für die Tätigkeit des Goethe-Instituts 118
A. Staats- und verfassungsrechtliche Fragen 118
I. Staatsorganisationsrechtliche Grundlagen der auswärtigen Kulturpolitik und -verwaltung 118
1. Verbandskompetenz des Bundes für den Vertragsschluß mit dem Goethe-Institut 118
a) Die Auslandsinstitute 118
b) Die Münchener Zentrale und die Inlandsinstitute 129
aa) Die Zentralverwaltung des Goethe-Instituts 130
bb) Die Inlandsinstitute 133
2. Organisationskompetenz des Bundes: Zulässigkeit der Aufgabendelegation auf die Mittlerorganisation Goethe-Institut 138
a) Vorfragen 138
aa) Inhalt der Übertragung 138
(1) Öffentliche Aufgaben 139
(2) Staatliche Aufgaben 140
(3) Hoheitliche Aufgaben 143
(4) Entbehrlichkeit der Beleihungstheorien 147
(a) Rechtsstellungs- oder Befugnistheorie 148
(b) Aufgabentheorie 150
bb) Empfänger der Übertragung 151
cc) Form der Übertragung 161
b) Staats- und verfassungsrechtliche Schranken der Aufgabenübertragung 164
aa) Die Hauptnormen des Staatsorganisationsrechts (Artikel 83 ff., insbesondere Artikel 86 S. 1, 87 Abs. 1 S. 1 GG) 164
bb) Finanzverfassung und Haushaltsrecht (Artikel 109 Abs. 3, 110 Abs. 1, 114 GG in Verbindung mit § 14 HGrG, §§ 23, 44 BHO) 177
cc) Das Beamtenprivileg des Artikels 33 Abs. 4 GG 180
dd) Der Gesetzesvorbehalt 183
c) Die Trägergesellschaften 190
II. Grundrechte als Grenze staatlicher Kontrolle 193
1. Besondere Vorfälle 193
2. Zusammenfassung 219
3. Zulässigkeit der Eingriffe in bezug auf die Grundrechte 221
a) Strukturelle Auslandsgeltung der Grundrechte 222
b) Die einzelnen Grundrechtsträger 230
aa) Das Goethe-Institut 230
(1) Grundrechtsschutz des Vereins 230
(a) Artikel 19 Abs. 3 GG 230
(b) Grundrechtsverzicht durch Rahmenvertrag und Satzung? 243
(c) Die einzelnen Grundrechte 248
(aa) Kunst- und Wissenschaftsfreiheit (Artikel 5 Abs. 3 GG) 248
(bb) Meinungsäußerungs-, Presse- und Filmfreiheit (Artikel 5 Abs. 1 GG) 256
(cc) Berufsfreiheit (Artikel 12 Abs. 1 GG) 263
(dd) Freiheit des Eigentums (Artikel 14 Abs. 1 GG) 265
(ee) Allgemeine Handlungsfreiheit (Artikel 2 Abs. 1 GG) 267
(ff) Allgemeiner Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG) 267
(gg) Vereinigungsfreiheit (Artikel 9 Abs. 1 GG) 268
(d) Zulässigkeit eines Grundrechtsverzichts 273
(2) Grundrechtsbindung des Goethe-Instituts 276
bb) Grundrechtsschutz der GI-Mitarbeiter und der Mitarbeiter der Trägergesellschaften 288
(1) Beschränkung der strukturellen Grundrechtsgeltung im Ausland auf deutsche Mitarbeiter? 288
(2) Die einzelnen Grundrechte 296
(a) Freiheit von Kunst und Wissenschaft (Artikel 5 Abs. 3 GG) 297
(b) Meinungsäußerungsfreiheit (Artikel 5 Abs. 1 Satz 1 GG) 300
(c) Berufsfreiheit (Artikel 12 Abs. 1 GG) 303
(3) Auswirkungen der dem Bund vom Goethe-Institut in Rahmenvertrag und Satzung eingeräumten Sonderrechte auf den Grundrechtsschutz des Personals 304
cc) Das Verhältnis der Trägergesellschaften zu Verein und Staat 311
(1) Grundrechtsträgerschaft im allgemeinen nach Artikel 19 Abs. 3 GG 311
(2) Grundrechtsträgerschaft in bezug auf Artikel 9 Abs. 1 GG 313
dd) Das Verhältnis der Kulturschaffenden zu Verein und Staat 315
(1) Grundrechte als Leistungs- und Teilhaberechte 315
(2) Grundrechte als Abwehrrechte 321
c) Grundrechtskonkurrenzen 324
d) Ergebnis der Schutzbereichsbetrachtung und Ausblick auf die Schrankensystematik 326
B. Probleme im Bereich des internationalen Rechts 349
I. Einführung 349
II. Völkerrechtlicher Status, insbesondere Vorrechte und Befreiungen (Privileges and Immunities) des Goethe-Instituts und seiner Mitarbeiter im Ausland 351
1. Statusregelungen in Kulturvereinbarungen 351
a) Darstellung der getroffenen Statusregelungen im einzelnen 351
aa) Die vertragslose Gründungsphase in der Nachkriegszeit (1949–1969) 351
bb) Unter Geltung des ersten Vertrages zwischen Goethe-Institut und Bundesrepublik getroffene Statusregelungen (1969–1976) 354
cc) Statusregelungen unter Geltung des heutigen Rahmenvertrages (seit 1976) 357
b) Systematischer Überblick über den Inhalt der vereinbarten Statusregelungen 374
aa) Regelungen hinsichtlich des Instituts 376
bb) Regelungen hinsichtlich der Mitarbeiter 378
2. Der Status des Goethe-Instituts nach sonstigen völkerrechtlichen Vereinbarungen, nationalen Kodifikationen sowie nach allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts, dargestellt am Beispiel der Immunität von der Gerichtsbarkeit des Empfangsstaats 381
a) Völkerrechtliche Vereinbarungen 381
aa) Die Wiener Übereinkommen über diplomatische und konsularische Beziehungen 382
bb) Das Europäische Übereinkommen über Staatenimmunität 385
b) Staatenimmunität des Goethe-Instituts nach nationalen Kodifikationen 401
aa) Singapur, Pakistan, Südafrika, Australien und die britische Kronkolonie Hongkong (bis 1997) 402
bb) Vereinigte Staaten von Amerika und Kanada 411
c) Staatenimmunität des Goethe-Instituts nach allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts 431
aa) Zurechnung zum Staat 436
(1) Selbständige Rechtspersönlichkeit als Abgrenzungskriterium 438
(2) Staatliche Kontrolle als Abgrenzungskriterium 441
(3) Handlung oder Aufgabenkreis als Abgrenzungskriterium 443
(4) Besonderer Rechtsstatus des Goethe-Instituts in Lateinamerika 447
(5) Zwischenergebnis 448
bb) Reichweite der Staatenimmunität 450
(1) Absolute Immunität 450
(2) Relative oder restriktive Immunität 458
(a) Abgrenzungsmethode 461
(aa) Acta iure imperii – acta iure gestionis 461
(bb) Positiv- und Negativkataloge 465
(b) Für die Abgrenzung maßgebliches Recht 467
(aa) Lex fori 468
(bb) Lex causae 470
(cc) Völkerrecht 471
(dd) Zwischenergebnis 471
(c) Abgrenzungskriterien im einzelnen 472
(aa) Zweck der Handlung 472
(bb) Rechtsvergleichende bzw. völkerrechtliche Typenbildung 476
(cc) Natur der Handlung 477
(3) Weitere Fallgruppen und prozessuale Besonderheiten 480
(a) Dingliche und Erbschaftsklagen 480
(b) Klagen aus deliktischen Ansprüchen 482
(c) Sonderregeln für im Gerichtsstaat zu erfüllende Verträge 483
(d) Gegenseitigkeit, Binnenbeziehung und Berücksichtigung von Amts wegen 484
(e) Verzicht 485
cc) Der Bereich mittelbarer oder unmittelbarer staatlicher Kulturbetätigung im Ausland in der Rechtsprechung zur Staatenimmunität 486
d) Zwischenergebnis 497
Dritter Teil: Ergebnisse 499
A. Aufgaben und Struktur des Vereins „Goethe-Institut“ 499
B. Staatsrechtliche Einordnung des Verhältnisses Staat – Goethe-Institut und verfassungsrechtlicher Status des Vereins 501
I. Verbandskompetenz des Bundes für die Vereinstätigkeit aus Artikel 87 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 32 Abs. 1 GG – Pflege der auswärtigen Beziehungen und Auswärtiger Dienst 501
II. Organ- und Organisationskompetenz der Exekutive – Wahrung des verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Bundeseinflusses – Kein Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt 501
III. Grundrechte als Grenze staatlicher Kontrollbefugnisse 503
1. Das Goethe-Institut als institutioneller Grundrechtsträger 504
2. Grundrechtsschutz auch bei Erfüllung von Staatsaufgaben 504
3. Auslandsgeltung der Grundrechte 506
4. Wirksamer Verzicht des Goethe-Instituts auf seinen Grundrechtsschutz bei Erfüllung von Staatsaufgaben 506
5. Keine Grundrechtsbindung des Goethe-Instituts – Grundrechtsschutz der Gäste durch Einwirkungsanspruch gegen den Staat 509
6. Kein Teilhabeanspruch potentieller Gäste auf Auftritte in Goethe-Instituten 512
7. Abwehrrechte bereits engagierter Gäste 512
8. Kein Grundrechtsschutz der Mitarbeiter für dienstliche Betätigung wegen Teilverzichts bei Eingehen des Beschäftigungsverhältnisses 513
9. Eignung auswärtiger Belange der Bundesrepublik Deutschland als immanente Grundrechtsschranke allenfalls in engen Grenzen 515
10. Gesetzesvorbehalt als Schranke der Schranken und vertragliche Selbstbindung der Gastierenden 517
11. Voraussetzungen eines möglichen zukünftigen Eingriffsgesetzes 518
12. Irrelevanz des Zensurverbots 519
13. Politische Inopportunität der gesetzlichen Begründung staatlicher Eingriffsbefugnisse im Bereich der durch Mittlerorganisationen wahrgenommenen auswärtigen Kulturpolitik 520
C. Völkerrechtliche Einordnung des Verhältnisses Staat – Goethe-Institut und völkerrechtlicher Status des Vereins 522
I. Statusregelungen bezüglich des Goethe-Instituts im Völkervertragsrecht 522
1. Kulturabkommen 522
a) Vier Zeitabschnitte: Vor 1969, 1969–1976, 1976–1986, seit 1986 522
b) Typenbildung der Statusregelungen – Drei Grundtypen unterschiedlicher Verbindlichkeit und Regelungsintensität 524
2. Völkervertragsrechtlich geregelter Status des Goethe-Instituts außerhalb von Kulturabkommen 527
a) Keine Immunität des Vereins nach den Wiener Übereinkommen über diplomatische bzw. konsularische Beziehungen 527
b) Europäisches Übereinkommen über Staatenimmunität – Grundsätzlich keine Einordnung des Goethe-Instituts als Staatsorgan und keine Immunität 528
II. Status des Goethe-Instituts nach nationalen Kodifikationen 532
1. Argentinien, Australien, Hongkong, Pakistan, Singapur, Südafrika – Grundsätzlich keine Einordnung als Staatsorgan und keine Immunität 532
2. USA und Kanada – Grundsätzlich keine Immunität trotz wahrscheinlicher Zurechnung als „agency or instrumentality“ des Staates 535
III. Status des Goethe-Instituts nach Völkergewohnheitsrecht – Grundsätzlich keine Immunität 539
D. Abschließende Würdigung 550
Anhang 553
A. Satzung des Goethe-Instituts e. V. 553
B. Rahmenvertrag Goethe-Institut – Bundesrepublik Deutschland vom 30.6.1976 562
C. Mitgliederliste des Goethe-Instituts (Stand: 1. September 1998) 571
Literaturverzeichnis 576
Stichwortverzeichnis 606