Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit

Jochen Strohmeyer

doi:10.3790/978-3-428-50971-3

Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit

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Strohmeyer, J. (2003). Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50971-3

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Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit

Strohmeyer, Jochen

Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 5

(2003)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50971-3
978-3-428-10971-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50971-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 337
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Anders als viele rechtsstaatlich und demokratisch verfaßte Staaten verharrt Deutschland noch immer auf einer nur beschränkten Aktenöffentlichkeit (§ 29 VwVfG), obwohl das Grundgesetz dem einfachen Gesetzgeber durchaus den Spielraum eröffnet, auch ein grundsätzlich allgemeines Akteneinsichtsrecht einzuführen. Aufgrund der Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union und der damit verbundenen Pflicht zur Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie (90/313/EWG) erlangt die Debatte eine neue Dynamik, die auch durch den Ruf der friedlichen Revolution des Jahres 1989 nach mehr Transparenz als Reaktion auf die undurchschaubare Entscheidungsfindung des politischen Systems der DDR gefördert wird.

Unter Auswertung der in der (auch internationalen) Praxis gesammelten Erfahrungen mit weitgehenden Informationszugangsrechten behandelt Jochen Strohmeyer deshalb als Vervollständigung bestehender Ansätze alle denkbaren Aspekte der Thematik und gelangt zu folgendem Ergebnis: Das beste gegenwärtig denkbare Regelungsmodell besteht in der Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts. Da die rot-grüne Bundesregierung entgegen ihrer Koalitionsvereinbarung seine Einführung versäumt hat, bleibt zu hoffen, daß sich die Politik demnächst eines anderen besinnt - die vielfältigen parteiübergreifenden Skandale während der Entstehungszeit der vorliegenden Arbeit machen die Notwendigkeit einer transparenteren politischen Praxis auch im geeinten Deutschland offenkundig. Der Erlaß der Informationsfreiheitsgesetze in Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen ist ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	15
Einleitung und Gang der Untersuchung	17
Teil 1: Europarechtliche Vorgaben und Problemstellungen	21
A. Die Zwecke des Umweltinformationszugangsrechts	21
I. Problemaufriß	21
II. Denkbare Interpretationen des Art. 1 der Richtlinie 90/313/EWG	27
1. Die Entstehungsgeschichte der Richtlinie	27
2. Die der Umweltinformationsrichtlinie zugrundeliegenden Konzeptionen der Gemeinschaftsorgane	28
a) Die Konzeption der Kommission	28
b) Die Konzeption des Europäischen Parlaments	33
c) Die Konzeption des Wirtschafts- und Sozialausschusses	40
d) Die Konzeption des Rates	42
e) Vergleich der Konzeptionen	48
3. Interpretationsansätze aus dem Gesamtkonzept gemeinschaftlichen Umweltinformationsrechts	50
a) Umweltpolitische Aktionsprogramme und sonstige Akte „sui generis“	52
b) Maßgebliches Umweltrecht bis 1990	58
aa) Grundsätze gemeinschaftlichen sekundären Umweltrechts	58
bb) Grundsätze höherrangigen, gemeinschaftlichen Umweltrechts	62
c) Maßgebliches Informationsrecht bis 1990	67
III. Ermittlung des normativen Sinns der Umweltinformationsrichtlinie mittels historisch-teleologischer Auslegung	71
1. Regelungsabsicht des historischen Gesetzgebers	72
2. Art. 250 (ex-Art. 189 a) EGV als Beschränkung des historischen Gesetzgebers	72
IV. Ermittlung der Zwecke des Umweltinformationszugangsrechts	73
1. Erreichbarkeit des Umweltschutzziels	74
2. Erreichbarkeit des Wettbewerbsziels	76
V. Ergebnisse zu A.	78
B. Vereinbarkeit des Umweltinformationszugangsrechts mit den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts	79
I. Formelle Rechtmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts	79
1. Ermächtigungsgrundlage und „Titandioxid-Rechtsprechung“	79
2. Wahrung von Subsidiaritätsvorgaben	80
3. Sonstige formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen	82
II. Materielle Rechtmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts	82
1. Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit sonstigen allgemeinen Rechtsgrundsätzen	82
2. Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit den Gemeinschaftsgrundrechten	85
a) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlichem Datenschutz	85
aa) Datenschutzrelevanter Regelungsgegenstand des Zugangsrechts	85
(1) Gruppe 1 – aufgrund spezieller Fachgesetze bereits offenbarte Daten	86
(2) Gruppe 2 – bisher nicht offenbarte, von den Behörden im Zusammenhang mit Genehmigungsverfahren oder Überwachungstätigkeiten erlangte Daten	87
(3) Gruppe 3 – Daten über Amtswalter, Sachverständige und Gutachter	87
(4) Gruppe 4 – Daten sonstiger Beteiligter an Verwaltungs- und Ordnungswidrigkeitenverfahren	87
(5) Gruppe 5 – Namen von Betroffenen von Umwelteinwirkungen	88
bb) Eingriff in gemeinschaftsgrundrechtliche Schutzpositionen	88
cc) Einschränkbarkeit von gemeinschaftsgrundrechtlichen Schutzpositionen	89
dd) Schranken-Schranken – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit	90
(1) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 1	90
(2) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 2	91
(3) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 3	92
(4) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 4	92
(a) Geeignetheit	93
(b) Erforderlichkeit	93
(c) Angemessenheit	93
(d) Gewährleistung von Datenschutz durch Art. 3 Abs. 2, 5. Spiegelstrich der Richtlinie	94
(e) Primärrechtskonforme Auslegung des Art. 3 Abs. 2, 5. Spiegelstrich der Richtlinie	95
(5) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 5	105
ee) Ergebnis zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlichem Datenschutz	106
b) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlich geschützten Eigentumsrechten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen	106
aa) Eingriff in gemeinschaftsgrundrechtliche Schutzpositionen	107
bb) Ergebnis zu b)	108
c) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit sonstigen Gemeinschaftsgrundrechten	108
3. Ergebnis zu B.	108
Teil 2: Die systematische Stellung des Zugangsrechts im deutschen Umwelt- und Informationsrecht und seine empirischen Wirkungszusammenhänge	110
A. Vergleich des Anwendungsbereichs deutscher Informationsansprüche	111
I. § 4 UIG	111
1. Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 S. 1 UIG	112
2. Ausnahmen von § 4 Abs. 1 S. 1 UIG	115
II. Vorschriften der beschränkten Aktenöffentlichkeit	122
1. Einfach-gesetzliche bundesrechtliche Vorschriften, insbesondere § 29 VwVfG	122
a) Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG	123
b) Ausnahmen von § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG	125
c) Verhältnis des § 29 VwVfG zu §4 UIG	126
2. Landesrechtliche einfach-gesetzliche Vorschriften	133
3. Bundesverfassungsrechtliche Vorschriften	134
a) Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1, S. 1, 2. Hs. GG	134
b) Sonstige grundgesetzliche Vorschriften	134
III. Vorschriften des Planungsrechts	136
1. Planfeststellungsverfahren §§ 72ff., 72 Abs. 1, Hs. 2, 29, 73 Abs. 3 S. 1 VwVfG	136
2. Einsichtsrechte in atom- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren	140
3. Einsichtsrechte in sonstigen Genehmigungsverfahren	141
4. Einsichtsrechte im Planungsrecht im Verhältnis zu § 4 UIG	146
IV. Zugangsrechte zu behördlichen Umweltkatastern und -verzeichnissen	146
1. Informationszugangsrechte zu den Wasserbüchern	146
2. Informationszugangsrechte zu sonstigen Umweltkatastern	147
3. Sonstige umweltrechtliche Kataster ohne Informationszugangsrechte des Bürgers	148
V. Sonstige spezielle Zugangsrechte des Umweltrechts	149
1. §§ 116f. S.-H., §§ 119f. M.-V. WG und § 67 BbgNatSchG	149
2. § 9 UmweltHG	151
3. § 29 BNatSchG	152
VI. Allgemeine Zugangsrechte für den gesamten Bereich des Umweltrechts	154
1. Vorschriften der Verfassungen Sachsens (Art. 34), Sachsen-Anhalts (Art. 6 Abs. 2) und Thüringens (Art. 33)	154
2. Art. 39 Abs. 7 S. 2 der Verfassung Brandenburgs	155
3. Art. 6 Abs. 3 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns	156
4. Exkurs: Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen und § 4 Abs. 3 UIG	156
VII. Allgemeine Zugangsrechte ohne Bezug zum Umweltrecht	160
1. Brandenburg	161
2. Berlin	163
3. Schleswig-Holstein	164
VIII. Ergebnis des Vergleichs der untersuchten Informationsansprüche	165
B. Die Entstehungsgeschichte und der Sinn der Informationsansprüche des deutschen Rechts	167
I. Die historische Entwicklung vor Inkrafttreten des Grundgesetzes	167
II. Beschränkte Aktenöffentlichkeit nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und die Entstehung der Verwaltungsverfahrensgesetze	169
III. Die Entstehung und der Sinn informationsrechtlicher Vorschriften im Planungsrecht	170
IV. Die Entstehung und der Sinn des § 29 BNatSchG	182
V. Der Sinn der zwischen der Umweltinformationsrichtlinie und dem UIG in Kraft getretenen informationsrechtlichen Vorschriften	184
1. Spezielle landesrechtliche, einfach-gesetzliche Umweltinformationszugangsrechte	184
2. Umweltinformationszugangsrechte in den Verfassungen der fünf neuen Länder	186
a) Art. 6 Abs. 3 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns	187
b) Art. 39 Abs. 7 S. 2 Bbg Verf, Art. 34 SächsVerf, Art. 6 Abs. 2 S.-A. Verf und Art. 33 ThürVerf	191
3. Bewertung des Zeitraums zwischen der Verabschiedung der Umweltinformationsrichtlinie und dem Inkrafttreten des UIG	192
VI. Die Entstehung und der Sinn allgemeiner Informationsfreiheitsgesetze	193
VII. Diskussion über die systematische Stellung des Umweltinformationszugangsrechts des § 4 Abs. 1 S. 1 UIG	194
C. Konkrete Erfahrungen mit dem Umweltinformationszugangsrecht und mit Modellen weitergehender Aktenöffentlichkeiten in anderen Staaten und internationalen Organisationen	198
I. Methodische Problemstellungen	198
II. Konkrete Erfahrungen in Deutschland mit § 4 Abs. 1 S. 1 UIG	200
1. Präventivkontrolle	200
2. Nachträgliche Kontrolle	204
3. Ergebnis der konkreten Erfahrungen mit § 4 Abs. 1 S. 1 UIG	209
III. Spezielle konkrete Erfahrungen mit Aktenöffentlichkeiten in ausgewählten Staaten und internationalen Organisationen	210
1. Kommerzielle Nutzung der Informationszugangsrechte	212
a) Die Nutzung des FOIA und die FOI Services Companies	212
b) Zugangsrechtsbedingte Services Companies in anderen Staaten	216
c) Bewertung der kommerziellen Nutzung von Informationszugangsrechten	226
2. Das Argument der Überlastung und der Kosten	228
3. Der Einwand sich kaum verändernder Ergebnisse	233
4. Das Problem des möglicherweise abnehmenden Informationsflusses	235
5. Zusammenfassung der internationalen Erfahrungen und mögliche Rückschlüsse auf Umweltinformationszugangsrechte	238
Teil 3: Bewertung des Umweltinformationszugangsrechts und seine mögliche Funktion als Vorbild von Modellen weitergehender Aktenöffentlichkeit in Deutschland	240
A. Die Verfassungsmäßigkeit und die politische Zweckmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts	241
I. Die Verfassungsmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts	241
1. Die abwägungsrelevanten Belange	242
2. Gefährdungen des Schutzes personenbezogener Daten, der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und des Staatswohls	244
a) Etwaige Grundrechtsverletzungen	244
aa) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG	244
bb) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Eingriffe	246
b) Unzulässige Staatswohlbeeinträchtigungen	251
c) Ergebnis zur Verfassungsmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts	252
II. Die Zweckmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts	252
1. Berücksichtigungsbedürftige Belange	252
2. Die erreichten Umweltschutzziele im Verhältnis zu ihren Kosten	253
B. Zweckmäßigkeit einer denkbaren Lockerung des Grundsatzes der beschränkten Aktenöffentlichkeit	262
I. Argumente für ein allgemeines Akteneinsichtsrecht	264
1. Die Zulässigkeit demokratie- und rechtsstaatsfördernder Zielsetzungen von Akteneinsichtsrechten	264
2. Die tatsächlichen Zusammenhänge zwischen Informationszugangsrechten und demokratischen, rechtsstaatlichen und sonstigen Aspekten	269
3. Gewichtung der Argumente	274
a) Die Bedeutung der Präventivkontrolle	275
b) Das Gewicht der Erweiterung der Kommunikationsfreiheiten	278
c) Gewichtung demokratischer und rechtsstaatlicher Aspekte	279
4. Gesamtgewichtung der für die Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts sprechenden Argumente	284
II. Argumente gegen ein allgemeines Akteneinsichtsrecht	286
1. Grund- und sonstige verfassungsrechtliche Aspekte	286
a) Strafrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte	287
b) Steuerrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte	290
c) Sozialrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte	291
d) Zwischenergebnis hinsichtlich der Bereiche Straf-, Steuer- und Sozialrecht	292
e) Sonstige grundrechtlich sensible Bereiche	293
f) Vorgaben für Akteneinsichtsrechte aus Gründen des Staatswohls	294
g) Ergebnis zu grund- und sonstigen verfassungsrechtlichen Vorgaben	295
2. Zweckmäßigkeitserwägungen	295
III. Abwägung und wertende Betrachtung	301
IV. Zusammenfassung der Ergebnisse als konkrete Eckdaten für die gebotene Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts	308
C. Anwendung der gefundenen Ergebnisse auf die neuen Informationsfreiheitsgesetze der Länder	310
I. Das Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz Brandenburgs	311
II. Die allgemeinen Akteneinsichtsrechte Berlins und Schleswig-Holsteins	312
D. Schlußbetrachtung	315
Literaturverzeichnis	319
Sachwortverzeichnis	332

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