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Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit

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Strohmeyer, J. (2003). Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50971-3
Strohmeyer, Jochen. Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50971-3
Strohmeyer, J (2003): Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50971-3

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Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit

Strohmeyer, Jochen

Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 5

(2003)

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Abstract

Anders als viele rechtsstaatlich und demokratisch verfaßte Staaten verharrt Deutschland noch immer auf einer nur beschränkten Aktenöffentlichkeit (§ 29 VwVfG), obwohl das Grundgesetz dem einfachen Gesetzgeber durchaus den Spielraum eröffnet, auch ein grundsätzlich allgemeines Akteneinsichtsrecht einzuführen. Aufgrund der Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union und der damit verbundenen Pflicht zur Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie (90/313/EWG) erlangt die Debatte eine neue Dynamik, die auch durch den Ruf der friedlichen Revolution des Jahres 1989 nach mehr Transparenz als Reaktion auf die undurchschaubare Entscheidungsfindung des politischen Systems der DDR gefördert wird.

Unter Auswertung der in der (auch internationalen) Praxis gesammelten Erfahrungen mit weitgehenden Informationszugangsrechten behandelt Jochen Strohmeyer deshalb als Vervollständigung bestehender Ansätze alle denkbaren Aspekte der Thematik und gelangt zu folgendem Ergebnis: Das beste gegenwärtig denkbare Regelungsmodell besteht in der Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts. Da die rot-grüne Bundesregierung entgegen ihrer Koalitionsvereinbarung seine Einführung versäumt hat, bleibt zu hoffen, daß sich die Politik demnächst eines anderen besinnt - die vielfältigen parteiübergreifenden Skandale während der Entstehungszeit der vorliegenden Arbeit machen die Notwendigkeit einer transparenteren politischen Praxis auch im geeinten Deutschland offenkundig. Der Erlaß der Informationsfreiheitsgesetze in Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen ist ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 15
Einleitung und Gang der Untersuchung 17
Teil 1: Europarechtliche Vorgaben und Problemstellungen 21
A. Die Zwecke des Umweltinformationszugangsrechts 21
I. Problemaufriß 21
II. Denkbare Interpretationen des Art. 1 der Richtlinie 90/313/EWG 27
1. Die Entstehungsgeschichte der Richtlinie 27
2. Die der Umweltinformationsrichtlinie zugrundeliegenden Konzeptionen der Gemeinschaftsorgane 28
a) Die Konzeption der Kommission 28
b) Die Konzeption des Europäischen Parlaments 33
c) Die Konzeption des Wirtschafts- und Sozialausschusses 40
d) Die Konzeption des Rates 42
e) Vergleich der Konzeptionen 48
3. Interpretationsansätze aus dem Gesamtkonzept gemeinschaftlichen Umweltinformationsrechts 50
a) Umweltpolitische Aktionsprogramme und sonstige Akte „sui generis“ 52
b) Maßgebliches Umweltrecht bis 1990 58
aa) Grundsätze gemeinschaftlichen sekundären Umweltrechts 58
bb) Grundsätze höherrangigen, gemeinschaftlichen Umweltrechts 62
c) Maßgebliches Informationsrecht bis 1990 67
III. Ermittlung des normativen Sinns der Umweltinformationsrichtlinie mittels historisch-teleologischer Auslegung 71
1. Regelungsabsicht des historischen Gesetzgebers 72
2. Art. 250 (ex-Art. 189 a) EGV als Beschränkung des historischen Gesetzgebers 72
IV. Ermittlung der Zwecke des Umweltinformationszugangsrechts 73
1. Erreichbarkeit des Umweltschutzziels 74
2. Erreichbarkeit des Wettbewerbsziels 76
V. Ergebnisse zu A. 78
B. Vereinbarkeit des Umweltinformationszugangsrechts mit den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts 79
I. Formelle Rechtmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts 79
1. Ermächtigungsgrundlage und „Titandioxid-Rechtsprechung“ 79
2. Wahrung von Subsidiaritätsvorgaben 80
3. Sonstige formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen 82
II. Materielle Rechtmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts 82
1. Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit sonstigen allgemeinen Rechtsgrundsätzen 82
2. Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit den Gemeinschaftsgrundrechten 85
a) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlichem Datenschutz 85
aa) Datenschutzrelevanter Regelungsgegenstand des Zugangsrechts 85
(1) Gruppe 1 – aufgrund spezieller Fachgesetze bereits offenbarte Daten 86
(2) Gruppe 2 – bisher nicht offenbarte, von den Behörden im Zusammenhang mit Genehmigungsverfahren oder Überwachungstätigkeiten erlangte Daten 87
(3) Gruppe 3 – Daten über Amtswalter, Sachverständige und Gutachter 87
(4) Gruppe 4 – Daten sonstiger Beteiligter an Verwaltungs- und Ordnungswidrigkeitenverfahren 87
(5) Gruppe 5 – Namen von Betroffenen von Umwelteinwirkungen 88
bb) Eingriff in gemeinschaftsgrundrechtliche Schutzpositionen 88
cc) Einschränkbarkeit von gemeinschaftsgrundrechtlichen Schutzpositionen 89
dd) Schranken-Schranken – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 90
(1) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 1 90
(2) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 2 91
(3) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 3 92
(4) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 4 92
(a) Geeignetheit 93
(b) Erforderlichkeit 93
(c) Angemessenheit 93
(d) Gewährleistung von Datenschutz durch Art. 3 Abs. 2, 5. Spiegelstrich der Richtlinie 94
(e) Primärrechtskonforme Auslegung des Art. 3 Abs. 2, 5. Spiegelstrich der Richtlinie 95
(5) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 5 105
ee) Ergebnis zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlichem Datenschutz 106
b) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlich geschützten Eigentumsrechten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen 106
aa) Eingriff in gemeinschaftsgrundrechtliche Schutzpositionen 107
bb) Ergebnis zu b) 108
c) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit sonstigen Gemeinschaftsgrundrechten 108
3. Ergebnis zu B. 108
Teil 2: Die systematische Stellung des Zugangsrechts im deutschen Umwelt- und Informationsrecht und seine empirischen Wirkungszusammenhänge 110
A. Vergleich des Anwendungsbereichs deutscher Informationsansprüche 111
I. § 4 UIG 111
1. Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 S. 1 UIG 112
2. Ausnahmen von § 4 Abs. 1 S. 1 UIG 115
II. Vorschriften der beschränkten Aktenöffentlichkeit 122
1. Einfach-gesetzliche bundesrechtliche Vorschriften, insbesondere § 29 VwVfG 122
a) Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG 123
b) Ausnahmen von § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG 125
c) Verhältnis des § 29 VwVfG zu §4 UIG 126
2. Landesrechtliche einfach-gesetzliche Vorschriften 133
3. Bundesverfassungsrechtliche Vorschriften 134
a) Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1, S. 1, 2. Hs. GG 134
b) Sonstige grundgesetzliche Vorschriften 134
III. Vorschriften des Planungsrechts 136
1. Planfeststellungsverfahren §§ 72ff., 72 Abs. 1, Hs. 2, 29, 73 Abs. 3 S. 1 VwVfG 136
2. Einsichtsrechte in atom- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren 140
3. Einsichtsrechte in sonstigen Genehmigungsverfahren 141
4. Einsichtsrechte im Planungsrecht im Verhältnis zu § 4 UIG 146
IV. Zugangsrechte zu behördlichen Umweltkatastern und -verzeichnissen 146
1. Informationszugangsrechte zu den Wasserbüchern 146
2. Informationszugangsrechte zu sonstigen Umweltkatastern 147
3. Sonstige umweltrechtliche Kataster ohne Informationszugangsrechte des Bürgers 148
V. Sonstige spezielle Zugangsrechte des Umweltrechts 149
1. §§ 116f. S.-H., §§ 119f. M.-V. WG und § 67 BbgNatSchG 149
2. § 9 UmweltHG 151
3. § 29 BNatSchG 152
VI. Allgemeine Zugangsrechte für den gesamten Bereich des Umweltrechts 154
1. Vorschriften der Verfassungen Sachsens (Art. 34), Sachsen-Anhalts (Art. 6 Abs. 2) und Thüringens (Art. 33) 154
2. Art. 39 Abs. 7 S. 2 der Verfassung Brandenburgs 155
3. Art. 6 Abs. 3 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns 156
4. Exkurs: Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen und § 4 Abs. 3 UIG 156
VII. Allgemeine Zugangsrechte ohne Bezug zum Umweltrecht 160
1. Brandenburg 161
2. Berlin 163
3. Schleswig-Holstein 164
VIII. Ergebnis des Vergleichs der untersuchten Informationsansprüche 165
B. Die Entstehungsgeschichte und der Sinn der Informationsansprüche des deutschen Rechts 167
I. Die historische Entwicklung vor Inkrafttreten des Grundgesetzes 167
II. Beschränkte Aktenöffentlichkeit nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und die Entstehung der Verwaltungsverfahrensgesetze 169
III. Die Entstehung und der Sinn informationsrechtlicher Vorschriften im Planungsrecht 170
IV. Die Entstehung und der Sinn des § 29 BNatSchG 182
V. Der Sinn der zwischen der Umweltinformationsrichtlinie und dem UIG in Kraft getretenen informationsrechtlichen Vorschriften 184
1. Spezielle landesrechtliche, einfach-gesetzliche Umweltinformationszugangsrechte 184
2. Umweltinformationszugangsrechte in den Verfassungen der fünf neuen Länder 186
a) Art. 6 Abs. 3 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns 187
b) Art. 39 Abs. 7 S. 2 Bbg Verf, Art. 34 SächsVerf, Art. 6 Abs. 2 S.-A. Verf und Art. 33 ThürVerf 191
3. Bewertung des Zeitraums zwischen der Verabschiedung der Umweltinformationsrichtlinie und dem Inkrafttreten des UIG 192
VI. Die Entstehung und der Sinn allgemeiner Informationsfreiheitsgesetze 193
VII. Diskussion über die systematische Stellung des Umweltinformationszugangsrechts des § 4 Abs. 1 S. 1 UIG 194
C. Konkrete Erfahrungen mit dem Umweltinformationszugangsrecht und mit Modellen weitergehender Aktenöffentlichkeiten in anderen Staaten und internationalen Organisationen 198
I. Methodische Problemstellungen 198
II. Konkrete Erfahrungen in Deutschland mit § 4 Abs. 1 S. 1 UIG 200
1. Präventivkontrolle 200
2. Nachträgliche Kontrolle 204
3. Ergebnis der konkreten Erfahrungen mit § 4 Abs. 1 S. 1 UIG 209
III. Spezielle konkrete Erfahrungen mit Aktenöffentlichkeiten in ausgewählten Staaten und internationalen Organisationen 210
1. Kommerzielle Nutzung der Informationszugangsrechte 212
a) Die Nutzung des FOIA und die FOI Services Companies 212
b) Zugangsrechtsbedingte Services Companies in anderen Staaten 216
c) Bewertung der kommerziellen Nutzung von Informationszugangsrechten 226
2. Das Argument der Überlastung und der Kosten 228
3. Der Einwand sich kaum verändernder Ergebnisse 233
4. Das Problem des möglicherweise abnehmenden Informationsflusses 235
5. Zusammenfassung der internationalen Erfahrungen und mögliche Rückschlüsse auf Umweltinformationszugangsrechte 238
Teil 3: Bewertung des Umweltinformationszugangsrechts und seine mögliche Funktion als Vorbild von Modellen weitergehender Aktenöffentlichkeit in Deutschland 240
A. Die Verfassungsmäßigkeit und die politische Zweckmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts 241
I. Die Verfassungsmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts 241
1. Die abwägungsrelevanten Belange 242
2. Gefährdungen des Schutzes personenbezogener Daten, der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und des Staatswohls 244
a) Etwaige Grundrechtsverletzungen 244
aa) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG 244
bb) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Eingriffe 246
b) Unzulässige Staatswohlbeeinträchtigungen 251
c) Ergebnis zur Verfassungsmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts 252
II. Die Zweckmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts 252
1. Berücksichtigungsbedürftige Belange 252
2. Die erreichten Umweltschutzziele im Verhältnis zu ihren Kosten 253
B. Zweckmäßigkeit einer denkbaren Lockerung des Grundsatzes der beschränkten Aktenöffentlichkeit 262
I. Argumente für ein allgemeines Akteneinsichtsrecht 264
1. Die Zulässigkeit demokratie- und rechtsstaatsfördernder Zielsetzungen von Akteneinsichtsrechten 264
2. Die tatsächlichen Zusammenhänge zwischen Informationszugangsrechten und demokratischen, rechtsstaatlichen und sonstigen Aspekten 269
3. Gewichtung der Argumente 274
a) Die Bedeutung der Präventivkontrolle 275
b) Das Gewicht der Erweiterung der Kommunikationsfreiheiten 278
c) Gewichtung demokratischer und rechtsstaatlicher Aspekte 279
4. Gesamtgewichtung der für die Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts sprechenden Argumente 284
II. Argumente gegen ein allgemeines Akteneinsichtsrecht 286
1. Grund- und sonstige verfassungsrechtliche Aspekte 286
a) Strafrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte 287
b) Steuerrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte 290
c) Sozialrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte 291
d) Zwischenergebnis hinsichtlich der Bereiche Straf-, Steuer- und Sozialrecht 292
e) Sonstige grundrechtlich sensible Bereiche 293
f) Vorgaben für Akteneinsichtsrechte aus Gründen des Staatswohls 294
g) Ergebnis zu grund- und sonstigen verfassungsrechtlichen Vorgaben 295
2. Zweckmäßigkeitserwägungen 295
III. Abwägung und wertende Betrachtung 301
IV. Zusammenfassung der Ergebnisse als konkrete Eckdaten für die gebotene Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts 308
C. Anwendung der gefundenen Ergebnisse auf die neuen Informationsfreiheitsgesetze der Länder 310
I. Das Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz Brandenburgs 311
II. Die allgemeinen Akteneinsichtsrechte Berlins und Schleswig-Holsteins 312
D. Schlußbetrachtung 315
Literaturverzeichnis 319
Sachwortverzeichnis 332