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Strohmeyer, J. (2003). Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50971-3
Strohmeyer, Jochen. Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50971-3
Strohmeyer, J (2003): Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50971-3
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Das europäische Umweltinformationszugangsrecht als Vorbild eines nationalen Rechts der Aktenöffentlichkeit
Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 5
(2003)
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Abstract
Anders als viele rechtsstaatlich und demokratisch verfaßte Staaten verharrt Deutschland noch immer auf einer nur beschränkten Aktenöffentlichkeit (§ 29 VwVfG), obwohl das Grundgesetz dem einfachen Gesetzgeber durchaus den Spielraum eröffnet, auch ein grundsätzlich allgemeines Akteneinsichtsrecht einzuführen. Aufgrund der Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union und der damit verbundenen Pflicht zur Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie (90/313/EWG) erlangt die Debatte eine neue Dynamik, die auch durch den Ruf der friedlichen Revolution des Jahres 1989 nach mehr Transparenz als Reaktion auf die undurchschaubare Entscheidungsfindung des politischen Systems der DDR gefördert wird.Unter Auswertung der in der (auch internationalen) Praxis gesammelten Erfahrungen mit weitgehenden Informationszugangsrechten behandelt Jochen Strohmeyer deshalb als Vervollständigung bestehender Ansätze alle denkbaren Aspekte der Thematik und gelangt zu folgendem Ergebnis: Das beste gegenwärtig denkbare Regelungsmodell besteht in der Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts. Da die rot-grüne Bundesregierung entgegen ihrer Koalitionsvereinbarung seine Einführung versäumt hat, bleibt zu hoffen, daß sich die Politik demnächst eines anderen besinnt - die vielfältigen parteiübergreifenden Skandale während der Entstehungszeit der vorliegenden Arbeit machen die Notwendigkeit einer transparenteren politischen Praxis auch im geeinten Deutschland offenkundig. Der Erlaß der Informationsfreiheitsgesetze in Brandenburg, Berlin, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen ist ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 15 | ||
| Einleitung und Gang der Untersuchung | 17 | ||
| Teil 1: Europarechtliche Vorgaben und Problemstellungen | 21 | ||
| A. Die Zwecke des Umweltinformationszugangsrechts | 21 | ||
| I. Problemaufriß | 21 | ||
| II. Denkbare Interpretationen des Art. 1 der Richtlinie 90/313/EWG | 27 | ||
| 1. Die Entstehungsgeschichte der Richtlinie | 27 | ||
| 2. Die der Umweltinformationsrichtlinie zugrundeliegenden Konzeptionen der Gemeinschaftsorgane | 28 | ||
| a) Die Konzeption der Kommission | 28 | ||
| b) Die Konzeption des Europäischen Parlaments | 33 | ||
| c) Die Konzeption des Wirtschafts- und Sozialausschusses | 40 | ||
| d) Die Konzeption des Rates | 42 | ||
| e) Vergleich der Konzeptionen | 48 | ||
| 3. Interpretationsansätze aus dem Gesamtkonzept gemeinschaftlichen Umweltinformationsrechts | 50 | ||
| a) Umweltpolitische Aktionsprogramme und sonstige Akte „sui generis“ | 52 | ||
| b) Maßgebliches Umweltrecht bis 1990 | 58 | ||
| aa) Grundsätze gemeinschaftlichen sekundären Umweltrechts | 58 | ||
| bb) Grundsätze höherrangigen, gemeinschaftlichen Umweltrechts | 62 | ||
| c) Maßgebliches Informationsrecht bis 1990 | 67 | ||
| III. Ermittlung des normativen Sinns der Umweltinformationsrichtlinie mittels historisch-teleologischer Auslegung | 71 | ||
| 1. Regelungsabsicht des historischen Gesetzgebers | 72 | ||
| 2. Art. 250 (ex-Art. 189 a) EGV als Beschränkung des historischen Gesetzgebers | 72 | ||
| IV. Ermittlung der Zwecke des Umweltinformationszugangsrechts | 73 | ||
| 1. Erreichbarkeit des Umweltschutzziels | 74 | ||
| 2. Erreichbarkeit des Wettbewerbsziels | 76 | ||
| V. Ergebnisse zu A. | 78 | ||
| B. Vereinbarkeit des Umweltinformationszugangsrechts mit den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts | 79 | ||
| I. Formelle Rechtmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts | 79 | ||
| 1. Ermächtigungsgrundlage und „Titandioxid-Rechtsprechung“ | 79 | ||
| 2. Wahrung von Subsidiaritätsvorgaben | 80 | ||
| 3. Sonstige formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen | 82 | ||
| II. Materielle Rechtmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts | 82 | ||
| 1. Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit sonstigen allgemeinen Rechtsgrundsätzen | 82 | ||
| 2. Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit den Gemeinschaftsgrundrechten | 85 | ||
| a) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlichem Datenschutz | 85 | ||
| aa) Datenschutzrelevanter Regelungsgegenstand des Zugangsrechts | 85 | ||
| (1) Gruppe 1 – aufgrund spezieller Fachgesetze bereits offenbarte Daten | 86 | ||
| (2) Gruppe 2 – bisher nicht offenbarte, von den Behörden im Zusammenhang mit Genehmigungsverfahren oder Überwachungstätigkeiten erlangte Daten | 87 | ||
| (3) Gruppe 3 – Daten über Amtswalter, Sachverständige und Gutachter | 87 | ||
| (4) Gruppe 4 – Daten sonstiger Beteiligter an Verwaltungs- und Ordnungswidrigkeitenverfahren | 87 | ||
| (5) Gruppe 5 – Namen von Betroffenen von Umwelteinwirkungen | 88 | ||
| bb) Eingriff in gemeinschaftsgrundrechtliche Schutzpositionen | 88 | ||
| cc) Einschränkbarkeit von gemeinschaftsgrundrechtlichen Schutzpositionen | 89 | ||
| dd) Schranken-Schranken – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit | 90 | ||
| (1) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 1 | 90 | ||
| (2) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 2 | 91 | ||
| (3) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 3 | 92 | ||
| (4) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 4 | 92 | ||
| (a) Geeignetheit | 93 | ||
| (b) Erforderlichkeit | 93 | ||
| (c) Angemessenheit | 93 | ||
| (d) Gewährleistung von Datenschutz durch Art. 3 Abs. 2, 5. Spiegelstrich der Richtlinie | 94 | ||
| (e) Primärrechtskonforme Auslegung des Art. 3 Abs. 2, 5. Spiegelstrich der Richtlinie | 95 | ||
| (5) Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der Betroffenen der Gruppe 5 | 105 | ||
| ee) Ergebnis zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlichem Datenschutz | 106 | ||
| b) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit gemeinschaftsgrundrechtlich geschützten Eigentumsrechten, Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen | 106 | ||
| aa) Eingriff in gemeinschaftsgrundrechtliche Schutzpositionen | 107 | ||
| bb) Ergebnis zu b) | 108 | ||
| c) Vereinbarkeit des Zugangsrechts mit sonstigen Gemeinschaftsgrundrechten | 108 | ||
| 3. Ergebnis zu B. | 108 | ||
| Teil 2: Die systematische Stellung des Zugangsrechts im deutschen Umwelt- und Informationsrecht und seine empirischen Wirkungszusammenhänge | 110 | ||
| A. Vergleich des Anwendungsbereichs deutscher Informationsansprüche | 111 | ||
| I. § 4 UIG | 111 | ||
| 1. Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 S. 1 UIG | 112 | ||
| 2. Ausnahmen von § 4 Abs. 1 S. 1 UIG | 115 | ||
| II. Vorschriften der beschränkten Aktenöffentlichkeit | 122 | ||
| 1. Einfach-gesetzliche bundesrechtliche Vorschriften, insbesondere § 29 VwVfG | 122 | ||
| a) Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG | 123 | ||
| b) Ausnahmen von § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG | 125 | ||
| c) Verhältnis des § 29 VwVfG zu §4 UIG | 126 | ||
| 2. Landesrechtliche einfach-gesetzliche Vorschriften | 133 | ||
| 3. Bundesverfassungsrechtliche Vorschriften | 134 | ||
| a) Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1, S. 1, 2. Hs. GG | 134 | ||
| b) Sonstige grundgesetzliche Vorschriften | 134 | ||
| III. Vorschriften des Planungsrechts | 136 | ||
| 1. Planfeststellungsverfahren §§ 72ff., 72 Abs. 1, Hs. 2, 29, 73 Abs. 3 S. 1 VwVfG | 136 | ||
| 2. Einsichtsrechte in atom- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren | 140 | ||
| 3. Einsichtsrechte in sonstigen Genehmigungsverfahren | 141 | ||
| 4. Einsichtsrechte im Planungsrecht im Verhältnis zu § 4 UIG | 146 | ||
| IV. Zugangsrechte zu behördlichen Umweltkatastern und -verzeichnissen | 146 | ||
| 1. Informationszugangsrechte zu den Wasserbüchern | 146 | ||
| 2. Informationszugangsrechte zu sonstigen Umweltkatastern | 147 | ||
| 3. Sonstige umweltrechtliche Kataster ohne Informationszugangsrechte des Bürgers | 148 | ||
| V. Sonstige spezielle Zugangsrechte des Umweltrechts | 149 | ||
| 1. §§ 116f. S.-H., §§ 119f. M.-V. WG und § 67 BbgNatSchG | 149 | ||
| 2. § 9 UmweltHG | 151 | ||
| 3. § 29 BNatSchG | 152 | ||
| VI. Allgemeine Zugangsrechte für den gesamten Bereich des Umweltrechts | 154 | ||
| 1. Vorschriften der Verfassungen Sachsens (Art. 34), Sachsen-Anhalts (Art. 6 Abs. 2) und Thüringens (Art. 33) | 154 | ||
| 2. Art. 39 Abs. 7 S. 2 der Verfassung Brandenburgs | 155 | ||
| 3. Art. 6 Abs. 3 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns | 156 | ||
| 4. Exkurs: Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen und § 4 Abs. 3 UIG | 156 | ||
| VII. Allgemeine Zugangsrechte ohne Bezug zum Umweltrecht | 160 | ||
| 1. Brandenburg | 161 | ||
| 2. Berlin | 163 | ||
| 3. Schleswig-Holstein | 164 | ||
| VIII. Ergebnis des Vergleichs der untersuchten Informationsansprüche | 165 | ||
| B. Die Entstehungsgeschichte und der Sinn der Informationsansprüche des deutschen Rechts | 167 | ||
| I. Die historische Entwicklung vor Inkrafttreten des Grundgesetzes | 167 | ||
| II. Beschränkte Aktenöffentlichkeit nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und die Entstehung der Verwaltungsverfahrensgesetze | 169 | ||
| III. Die Entstehung und der Sinn informationsrechtlicher Vorschriften im Planungsrecht | 170 | ||
| IV. Die Entstehung und der Sinn des § 29 BNatSchG | 182 | ||
| V. Der Sinn der zwischen der Umweltinformationsrichtlinie und dem UIG in Kraft getretenen informationsrechtlichen Vorschriften | 184 | ||
| 1. Spezielle landesrechtliche, einfach-gesetzliche Umweltinformationszugangsrechte | 184 | ||
| 2. Umweltinformationszugangsrechte in den Verfassungen der fünf neuen Länder | 186 | ||
| a) Art. 6 Abs. 3 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns | 187 | ||
| b) Art. 39 Abs. 7 S. 2 Bbg Verf, Art. 34 SächsVerf, Art. 6 Abs. 2 S.-A. Verf und Art. 33 ThürVerf | 191 | ||
| 3. Bewertung des Zeitraums zwischen der Verabschiedung der Umweltinformationsrichtlinie und dem Inkrafttreten des UIG | 192 | ||
| VI. Die Entstehung und der Sinn allgemeiner Informationsfreiheitsgesetze | 193 | ||
| VII. Diskussion über die systematische Stellung des Umweltinformationszugangsrechts des § 4 Abs. 1 S. 1 UIG | 194 | ||
| C. Konkrete Erfahrungen mit dem Umweltinformationszugangsrecht und mit Modellen weitergehender Aktenöffentlichkeiten in anderen Staaten und internationalen Organisationen | 198 | ||
| I. Methodische Problemstellungen | 198 | ||
| II. Konkrete Erfahrungen in Deutschland mit § 4 Abs. 1 S. 1 UIG | 200 | ||
| 1. Präventivkontrolle | 200 | ||
| 2. Nachträgliche Kontrolle | 204 | ||
| 3. Ergebnis der konkreten Erfahrungen mit § 4 Abs. 1 S. 1 UIG | 209 | ||
| III. Spezielle konkrete Erfahrungen mit Aktenöffentlichkeiten in ausgewählten Staaten und internationalen Organisationen | 210 | ||
| 1. Kommerzielle Nutzung der Informationszugangsrechte | 212 | ||
| a) Die Nutzung des FOIA und die FOI Services Companies | 212 | ||
| b) Zugangsrechtsbedingte Services Companies in anderen Staaten | 216 | ||
| c) Bewertung der kommerziellen Nutzung von Informationszugangsrechten | 226 | ||
| 2. Das Argument der Überlastung und der Kosten | 228 | ||
| 3. Der Einwand sich kaum verändernder Ergebnisse | 233 | ||
| 4. Das Problem des möglicherweise abnehmenden Informationsflusses | 235 | ||
| 5. Zusammenfassung der internationalen Erfahrungen und mögliche Rückschlüsse auf Umweltinformationszugangsrechte | 238 | ||
| Teil 3: Bewertung des Umweltinformationszugangsrechts und seine mögliche Funktion als Vorbild von Modellen weitergehender Aktenöffentlichkeit in Deutschland | 240 | ||
| A. Die Verfassungsmäßigkeit und die politische Zweckmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts | 241 | ||
| I. Die Verfassungsmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts | 241 | ||
| 1. Die abwägungsrelevanten Belange | 242 | ||
| 2. Gefährdungen des Schutzes personenbezogener Daten, der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und des Staatswohls | 244 | ||
| a) Etwaige Grundrechtsverletzungen | 244 | ||
| aa) Eingriffe in Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG | 244 | ||
| bb) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Eingriffe | 246 | ||
| b) Unzulässige Staatswohlbeeinträchtigungen | 251 | ||
| c) Ergebnis zur Verfassungsmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts | 252 | ||
| II. Die Zweckmäßigkeit des Umweltinformationszugangsrechts | 252 | ||
| 1. Berücksichtigungsbedürftige Belange | 252 | ||
| 2. Die erreichten Umweltschutzziele im Verhältnis zu ihren Kosten | 253 | ||
| B. Zweckmäßigkeit einer denkbaren Lockerung des Grundsatzes der beschränkten Aktenöffentlichkeit | 262 | ||
| I. Argumente für ein allgemeines Akteneinsichtsrecht | 264 | ||
| 1. Die Zulässigkeit demokratie- und rechtsstaatsfördernder Zielsetzungen von Akteneinsichtsrechten | 264 | ||
| 2. Die tatsächlichen Zusammenhänge zwischen Informationszugangsrechten und demokratischen, rechtsstaatlichen und sonstigen Aspekten | 269 | ||
| 3. Gewichtung der Argumente | 274 | ||
| a) Die Bedeutung der Präventivkontrolle | 275 | ||
| b) Das Gewicht der Erweiterung der Kommunikationsfreiheiten | 278 | ||
| c) Gewichtung demokratischer und rechtsstaatlicher Aspekte | 279 | ||
| 4. Gesamtgewichtung der für die Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts sprechenden Argumente | 284 | ||
| II. Argumente gegen ein allgemeines Akteneinsichtsrecht | 286 | ||
| 1. Grund- und sonstige verfassungsrechtliche Aspekte | 286 | ||
| a) Strafrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte | 287 | ||
| b) Steuerrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte | 290 | ||
| c) Sozialrechtliche Vorgaben für Akteneinsichtsrechte | 291 | ||
| d) Zwischenergebnis hinsichtlich der Bereiche Straf-, Steuer- und Sozialrecht | 292 | ||
| e) Sonstige grundrechtlich sensible Bereiche | 293 | ||
| f) Vorgaben für Akteneinsichtsrechte aus Gründen des Staatswohls | 294 | ||
| g) Ergebnis zu grund- und sonstigen verfassungsrechtlichen Vorgaben | 295 | ||
| 2. Zweckmäßigkeitserwägungen | 295 | ||
| III. Abwägung und wertende Betrachtung | 301 | ||
| IV. Zusammenfassung der Ergebnisse als konkrete Eckdaten für die gebotene Einführung eines allgemeinen Akteneinsichtsrechts | 308 | ||
| C. Anwendung der gefundenen Ergebnisse auf die neuen Informationsfreiheitsgesetze der Länder | 310 | ||
| I. Das Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz Brandenburgs | 311 | ||
| II. Die allgemeinen Akteneinsichtsrechte Berlins und Schleswig-Holsteins | 312 | ||
| D. Schlußbetrachtung | 315 | ||
| Literaturverzeichnis | 319 | ||
| Sachwortverzeichnis | 332 |