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Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht

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Frenz, W. (1997). Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht. Zur Verteilung von individueller und staatlicher Verantwortung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49144-5
Frenz, Walter. Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht: Zur Verteilung von individueller und staatlicher Verantwortung. Duncker & Humblot, 1997. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49144-5
Frenz, W (1997): Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht: Zur Verteilung von individueller und staatlicher Verantwortung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-49144-5

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Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht

Zur Verteilung von individueller und staatlicher Verantwortung

Frenz, Walter

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 737

(1997)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungen 20
Teil I: Das Verursacherprinzip als Leitgrundsatz im Umweltrecht 21
§ 1 Die dem Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht beigemessene spezifische Bedeutung 21
A. Verursacher 21
I. Verursacher und Kausalität 21
1. Bedeutung der Kausalität für die Rechtswissenschaft 21
2. Natürliche Kausalität 22
3. Durch Wertung gewonnene Kausalität 23
4. Besondere Bedeutung wertender Betrachtung im Öffentlichen Recht und im Umweltrecht 23
II. Verursacher und Verantwortung 26
1. Mögliche Verbindung 26
2. Verantwortung als Folge 26
3. Verantwortung als Grund 27
B. Prinzip 28
I. Charakter 28
II. Verbindung zu anderen umweltrechtlichen Prinzipien 29
§ 2 Wirtschaftswissenschaftlicher Ursprung 31
A. Die Notwendigkeit einer Anreizwirkung zum Schutz der Umwelt 31
I. Die Beschränkung auf die Selbstheilungskräfte des Marktes 32
II. Allenfalls begrenzte Wirkung staatlicher Leistungsinstrumente 33
III. Folgerung 35
B. Entwicklung 35
I. Herausbildung einer instrumentalistischen Konzeption 35
II. Folgen für die einzubeziehenden Instrumente und ihren Einsatz 36
C. Übernahme in die Rechtswissenschaft 39
I. Entwicklung 39
II. Formtypik 40
1. Anlastung der Vermeidungskosten 40
2. Theorie der sozialen Zusatzkosten 41
3. Theorie der Umweltnutzung gegen Entgelt 41
4. Kritik 41
§ 3 Sozialethische Betrachtung des Verursacherprinzips 42
§ 4 Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im geltenden Umweltrecht 43
A. Untersuchungsgegenstand 43
B. Zugrundezulegende Typologie 45
I. Sachgebietsbezogen 45
II. Nach der Wahrscheinlichkeit der bekämpften Ursache 45
ΙII. Parallel zu den theoretischen Ansätzen 46
IV. Die Maßgeblichkeit der rechtstechnischen Umsetzung 47
C. Systematisierung 48
I. Verhaltenspflichten 49
1. Bundes-Immissionsschutzgesetz 49
a) Pflichtenregime 49
b) Anknüpfungspunkt 50
2. Atomgesetz 53
3. Gentechnikgesetz 54
4. Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und Verpackungsverordnung 54
5. Wasserhaushaltsgesetz 56
6. Bundesnaturschutzgesetz 58
II. Zahlungspflichten Privaten gegenüber 58
1. Haftungsverpflichtungen gegenüber dem Geschädigten 59
a) § 22 WHG 59
b) Produkthaftungsgesetz 60
c) Umwelthaftungsgesetz 61
aa) Haftungstatbestand 61
bb) Versicherungspflicht 61
d) Gentechnikgesetz 63
e) Atomgesetz 63
2. Aufwendungsersatz 64
ΙII. Zahlungspflichten dem Staat gegenüber 64
1. Kostenersatz, Gebühren und Beiträge als rein kostenmäßige Anlastung der Vermeidungskosten 64
a) Isolierte Zahlungspflichten 64
b) Als Ergänzung zu Verhaltenspflichten und Vermeidungsgeboten 65
2. Sonderabgaben 68
a) Als Anlastung der Vermeidungskosten 68
b) Als Anlastung der sozialen Zusatzkosten: Abwasserabgaben 68
c) Als Umweltnutzung gegen Entgelt 69
aa) Wasserpfennig 69
bb) Lizenzentgelte 73
3. Umweltsteuern 74
IV. Zertifikatlösungen 74
§ 5 Juristische Folgerungen aus der Umsetzung des Verursacherprinzips im Umweltrecht 75
A. Rückschlüsse auf die Verbindlichkeit des Verursacherprinzips 75
B. Rückschlüsse auf die Ausgestaltung des Verursacherprinzips 76
I. Inhaltlich 76
II. Das Verhältnis von Handlungs- und Vermeidungsgeboten zu bloßen Zahlungspflichten 77
C. Offene Fragen 77
Teil II: Die Fundierung des Verursacherprinzips als gebietsübergreifendes juristisches Prinzip im Öffentlichen Recht 79
§ 1 Relevanz 79
A. Grundrechtliche Schutzlosigkeit umweltschädigenden Verhaltens? 79
I. Ansätze 79
II. Folgen für die Rechtfertigungsbedürftigkeit staatlicher Maßnahmen 80
ΙII. Kritik 81
B. Rechtfertigungsbedürftigkeit einer Inanspruchnahme des Verursachers 83
C. Rechtfertigungsbedürftigkeit einer Einschränkung des Rechtsschutzes 86
§ 2 Herleitung aus den Grundrechten als Abwehrrechten? 89
§ 3 Herleitung aus den Grundrechten als Leistungsrechten? 93
§ 4 Die Herleitung aus den grundrechtlichen Schutzpflichten 93
A. Die Schutzpflichten als Element der durch die Grundrechte aufgerichteten objektiven Ordnung 94
I. Die Schutzpflichten als Rechtsgüterschutz 94
1. Auf einige Elementargüter begrenzte Reichweite? 95
a) Gegenstände der bisherigen Schutzpflichtjudikatur 95
b) Die Grundrechte als geschlossenes, einheitlich und ausschließlich auf die Menschenwürde bezogenes Wertsystem? 96
c) Grund der Schutzpflichten in Art. 1 Abs. 1 GG, Bestimmung der gegenständlichen Reichweite nach dem einschlägigen Grundrecht? 98
2. Rechtsgutbezogene Konzeption und ihre Folgen für die Ableitung des Verursacherprinzips 99
II. Die grundsätzliche Unbestimmtheit der unmittelbaren Zielrichtung einer Schutzmaßnahme 100
Β. Subjektiv-rechtliche Herleitung 102
I. Vorrang der abwehrrechtlichen Freiheit auf der Basis einer objektiv-rechtlichen Ableitung der grundrechtlichen Schutzpflichten 103
1. Ausrichtung auf die Grundrechte als Abwehrrechte und Prinzipiencharakter der Schutzpflichten 103
2. Folgen einer Untätigkeit des Gesetzgebers 104
3. Bestimmung der Grenzen von Gesetzgebungsmaßnahmen ausschließlich nach abwehrrechtlicher Dogmatik 107
II. Umweltbelastungen ohne grundrechtlichen Schutz? 108
ΙII. Die ansatzweise Gleichgewichtigkeit der Schutzkomponente 108
1. Geschichtliche Entwicklung 109
2. Der Grundrechtsvoraussetzungsschutz als notwendige Bedingung abwehrrechtlicher Grundrechtsverwirklichung 111
3. Grenzen des Grundrechtsvoraussetzungsschutzes aus den Grundrechten 113
a) Erfordernis eines individuellen Keims 113
b) Grundsätzliche Akzeptanz der Beeinträchtigung der Freiheitssphäre anderer 114
aa) Aussagen im Grundgesetz 114
bb) Folgen für den Grundrechtsvoraussetzungsschutz 116
cc) Anwendung auf einzelne Grundrechte 116
4. Folgen einer subjektiv-rechtlichen Ableitung für die Schutzpflichtdogmatik 119
5. Achtung der Gestaltungsprärogative der Legislative 120
IV. Folgen für die Ableitung des Verursacherprinzips 123
§ 5 Herleitung aus den Grundpflichten 123
A. Der Zusammenhang zwischen Grundpflichten und Verursacherprinzip 123
B. Die Pflicht zur Achtung der Rechte anderer 127
I. Die Entwicklung der Pflicht gegenseitiger Achtung zur Schranke der Freiheitsrechte 127
II. Umdeutung der Schrankenklausel der „Rechte anderer" in Art. 2 Abs. 1 GG in einen Pflichtenvorbehalt? 128
ΙII. „Du-bezogenes" Menschenbild 130
IV. Art. 6 Abs. 2 GG 132
C. Die Grundpflichten gegenüber der Gemeinschaft 134
I. Fehlende umfassende Geltung 134
II. Die Pflicht zum Gesetzesgehorsam auf der Basis der grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte 135
III. Grundpflicht zur Tragung von Lasten zugunsten des Gemeinwesens 138
1. Das Prinzip der gleichen Freiheit aller (Art. 3 Abs. 1 GG) 139
2. Aus dem Sozialstaatsprinzip? 139
3. Aus dem gemeinschaftsbezogenen Menschenbild des Grundgesetzes? 141
4. Ungeschriebene Grundpflichten? 143
IV. Art. 12 a GG 143
V. Art. 14 Abs. 2 GG 144
1. Grundpflicht 144
2. Unmittelbare Pflichtenwirkung 145
3. Notwendige Koppelung des Verursacherprinzips mit dem Gemeinlastprinzip wegen Gemeinwohlnützigkeit? 147
D. Ergebnis 149
§ 6 Aus den Grenzen der Staatsausgaben 150
A. Art. 109 Abs. 2 GG 150
B. Art. 110 Abs. 1S.2GG 150
C. Art. 115 Abs. IS. 2 GG 153
D. Ergebnis 153
§ 7 Aus dem grundrechtlichen Rahmen von Steuern 153
A. Verhältnismäßigkeit 154
I. Problematik 154
1. Ausgangspunkt 154
2. Erweiterter Bestandsschutz 155
3. Grundrechtsabgeleitete Steuerhöchstquote als Ausweg? 157
4. Ausgabenbezogene Verhältnismäßigkeitskontrolle als Alternative 159
5. Meinungsstand 161
II. Vergleichbare Schwere der Grundrechtsbeeinträchtigungen durch Steuern und Verhaltensgebote 161
ΙII. Keine Abkoppelung von Besteuerung und zu finanzierenden Staatsaufgaben aus dem Erhebungszweck der Steuer 163
IV. Finanzverfassungsrechtlicher Zusammenhang von Einnahmen und Ausgaben 166
1. Art. 110 Abs. 1 GG 166
2. Art. 115 Abs. IS. 2 GG 168
3. Art. 106 Abs. 3 S. 4 GG 169
4. Art. 107 Abs. 2 GG 170
5. Berücksichtigungsfähigkeit der finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben für die Verhältnismäßigkeitsprüfüng 171
a) Allgemein 171
b) Art. 110 Abs. 1 GG 172
c) Art 115 Abs. IS. 2 GG 173
d) Art. 106 Abs. 3 S. 4,107 Abs. 2 GG 173
e) Fazit 174
V. Folgen für die Verhältnismäßigkeitsprüfüng 174
1. Grundsätzliche Einbeziehung der Steuerverwendung 174
2. Ausgestaltung 176
a) Rügemöglichkeiten des Steuerzahlers 176
b) Prozessuale Ausgestaltung 178
VI. Verortung des Verursacherprinzips 182
1. Offensichtlich fehlende Gemeinwohlnützigkeit der Verwendung von Steuergeldern 183
2. Offensichtlich fehlende Geeignetheit 184
3. Offensichtlich fehlende Erforderlichkeit 185
4. Offensichtlich fehlende Angemessenheit 186
5. Staatlicher Beurteilungsspielraum wegen tatsächlicher Ungewißheiten 187
B. Gleichheit der Besteuerung 188
I. Bezugspunkt 188
II. Teilgehalte 190
ΙII. Einbeziehung der Steuerverwendung 190
IV. Herleitung des Verursacherprinzips 193
C. Folgen für das Verursacherprinzip 194
§ 8 Anlage des Verursacherprinzips im Menschenbild des Grundgesetzes 195
A. Selbstbestimmung und Eigenverantwortung des Menschen 197
I. Verantwortung auch für die Folgen des eigenen Tuns 197
II. Ermöglichung eigenverantwortlichen Handelns durch Folgenanlastung über das Verursacherprinzip 198
III. Grenzen 198
B. Die Gemeinschaftsgebundenheit des Individuums 199
I. Die Erhaltung der Entfaltungsbedingungen für die anderen als Grundlage eigener Entfaltung 199
II. Die Bedeutung des Verursacherprinzips 200
§ 9 Aus dem Subsidiaritätsprinzip 200
A. Die Verbindung von Subsidiaritäts- und Verursacherprinzip 200
B. Verfassungsrechtliche Fundierung des Subsidiaritätsprinzips 203
I. Die Bedeutung der Subsidiaritätsklausel des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG 203
II. Die Grundrechte 205
C. Folgen für das Verursacherprinzip 207
§ 10 Ergebnis praktischer Konkordanz zwischen freiheitlicher Wirtschaftsverfassung, Sozial- und Umweltstaat 208
A. Aus gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben 208
B. Aus grundgesetzlichen Determinanten 210
§ 11 Aus Staatszielbestimmungen 212
A. Sozialstaatsprinzip 212
B. Umweltschutzprinzip 213
§ 12 Aus dem gemeinschaftsrechtlichen Beihilfeverbot 217
A. Der maßgebliche rechtliche Rahmen des Art. 92 Abs. 1 EGV 217
B. Nichtheranziehung zu Verhaltensgeboten und Abgaben als Beihilfe 219
C. Staatlich oder aus staatlichen Mitteln 221
I. Verzicht auf das Kriterium der finanziellen Zuwendung? 222
1. Aus dem System der Wettbewerbsvorschriften 222
2. Aufgrund von Art. 130 r Abs. 2 S. 2 i.V.m. S. 3 EGV? 223
3. Notwendige Abgrenzung zu dem weit zu verstehenden Art 30 EGV 224
II. Folgen für die Vorgabe des Verursacherprinzips 227
ΙII. Freistellung von Verbrauchern als Beihilfe für Unternehmen 228
D. Nichtheranziehung als Beihilfengewährung 229
E. Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung 230
F. Ergebnis 230
§ 13 Art. 3 lit. g) EGV 230
§ 14 Die Fundierung des Verursacherprinzips als gebietsübergreifendes juristisches Prinzip im deutschen Öffentlichen Recht 232
A. Systematik der rechtlichen Fundierung 232
B. Ausdehnung des Verursacherprinzips über das Umweltrecht hinaus 233
I. Polizeikosten 233
II. Soziales Versicherungsrecht 236
1. Gesetzliche Krankenversicherung 236
2. Gesetzliche Rentenversicherung 237
3. Resümee 240
Teil III: Die Ausgestaltung des Verursacherprinzips 241
§ 1 Verfassungsrechtlich vorgegebener Gehalt 241
A. Die Bestimmung des Verursachers 241
I. Durch den Gesetzgeber 241
II. Durch die Verwaltung 246
B. Solidarverantwortung am Beispiel unvorhergesehener Kosten und Altlasten 249
C. Veursacher kraft Rechtsnachfolge? 252
D. Der Zustandsstörer als Verursacher 253
E. Hoheitsträger als Verursacher 256
§ 2 Die wichtigsten Verwirklichungsformen 258
A. Ordnungsrechtliche und Abgabenlösungen 259
I. Effektivität und Effizienz 259
II. Marktkonformität 262
ΙII. Sonstige Aspekte 263
IV. Daraus folgende Anwendungsfelder 264
Β. Zertifikatmodell 264
I. Funktionsweise und Einsatzmöglichkeiten 264
II. Rechtliche Zulässigkeit 267
1. Qualifikation als eigenständige Rechtsform 267
2. Rechtliche Bedenken 268
a) Aushöhlung der ausschließlichen Finanzierungsfunktion von Steuern 268
b) Handel mit staatlich verliehenen Rechten 269
c) Qualifizierung als Teilprivatisierung 269
§ 3 Grundrechtsbeeinträchtigungen durch die Anwendung des Verursacherprinzips 271
A. Hauptsächlich angetastete Grundrechte 271
I. Der Teilnehmer am Wirtschaftsverkehr 271
II. Von Einzelpersonen im privaten Bereich 274
B. Arten von Grundrechtsbeeinträchtigungen 276
I. Unmittelbare Grundrechtsbeeinträchtigungen 276
II. Mittelbare Grundrechtsbeeinträchtigungen 276
III. Folgen 279
§ 4 Die mögliche Reichweite des Verursacherprinzips im Hinblick auf das Problem einer unsicheren Beurteilungsgrundlage 281
A. Das grundsätzliche Spannungsverhältnis zwischen der Notwendigkeit staatlichen Handelns und der Freiheitsgewährleistung zugunsten des Bürgers 281
I. Auftauchende Schwierigkeiten 281
II. „In dubio pro libertate" und Grundrechtsoptimierung als Lösungsansätze? 285
ΙII. Notwendiger Ausgleich aufeinanderprallender Schutz- und Abwehrbelange 286
1. Einheitlicher Vorrang von Schutzbelangen oder Abwehrrechten? 286
2. Notwendigkeit staatlicher Handlungsmöglichkeiten als Ausfluß grundgesetzlicher Vorgaben 287
3. Die Bedeutung der Rechtsschutzgewährleistung 288
4. Die dienende Rolle der Gewaltenteilung 290
5. Die maßgeblichen Eckpunkte 291
B. Auf Gesetzgebungsebene 292
I. Legislativer Beurteilungsspielraum 292
II. Gefahren- und Risikovorsorge 294
ΙII. Parallele Rücknahme richterlicher Prüfungsbefügnis 297
IV. Eigene Kategorie der Experimentiergesetze? 299
V. Lösungsmöglichkeiten durch die Gesetzestechnik 301
C. Auf Verwaltungsebene 303
I. Bei gesetzlicher Grundlage 303
1. Grundsätzliche Abgrenzung der gesetzlichen Vorgaben und des Handlungsspielraumes der Verwaltung 303
2. Gefahrerforschungseingriffe 305
3. Die Offenheit des Gefahrbegriffs und die Determinierung durch eine vertretbare Rechtsgüterabwägung 308
4. Erstreckung des Gefahrbegriffs auch auf Maßnahmen der Gefahren- und Risikovorsorge 309
5. Maßnahmerichtung 311
II. Ohne gesetzliche Grundlage 313
1. Primärer Ansatzpunkt der Problemlösung 313
2. Folgerungen aus dem prinzipiellen Gleichgewicht von Abwehr- und Schutzbelangen 315
3. Rechtsschutzgewährleistung 316
4. Vereinbarkeit mit der Gewaltenteilung 317
a) Zwischen Exekutive und Legislative 317
b) Zwischen Exekutive und Judikative 322
5. Zwischenergebnis 322
D. Fazit 323
§ 5 Rückwirkungsverbot 324
A. Qualifizierung als unechte Rückwirkung 324
I. Problematik 324
II. Grundsatz 324
ΙII. Behandlung der in der ehemaligen DDR begründeten Sachverhalte 325
B. Folgen für die Gesetzgebung 327
C. Folgen für die Inanspruchnahme als Störer 329
§ 6 Legalisierungswirkung von Genehmigungen 330
A. Problematik und Meinungsstand 330
B. Oberflächliche Wirkung von Genehmigungen 331
C. Schutzpflichten 331
D. Weitere Folgen der Drittwirkung einer "Legalisierungswirkung" 333
E. Vertrauensschutz als bloße zusätzliche Grenze nachträglicher staatlicher Eingriffe 333
§ 7 Grenzen durch widersprechendes staatliches Verhalten? 334
A. Duldung 334
B. Verwirkung 336
C. Vernachlässigung der staatlichen Überwachung 337
§ 8 Mehrheit von Verursachern 337
A. Konstellationen 337
B. Lösung auf Gesetzgebungsebene 338
C. Lösung auf Verwaltungsebene 338
D. Regreß unter den Verursachern 340
Hauptthesen 343
Literaturverzeichnis 365
Sachregister 408