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Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 835
(2000)
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Abstract
Die Autorin untersucht das Verhältnis der Bezirke zur Hauptverwaltung in den Stadtstaaten Hamburg und Berlin, das trotz zahlreicher Reformen der Bezirksverfassung in den vergangenen Jahrzehnten weiter als reformbedürftig angesehen wird.Anhand eines Vergleichs mit den gemeindlichen Selbstverwaltungsrechten wird herausgearbeitet, wie in Berlin und Hamburg eine effektive und eigenständige bezirkliche Selbstverwaltungsebene errichtet werden kann, ohne die Einheitsgemeinde zu sprengen.Die Arbeit ist in zwei Teile geteilt. Der Schwerpunkt des ersten Teils liegt in der Darstellung der Rechtsstellung der Berliner und Hamburger Bezirke nach den jüngsten Bezirksverwaltungsreformen. Der zweite Teil beschäftigt sich mit den verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben, die der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung der Bezirksverfassung zu beachten hat.Die ausgeprägte Eigenständigkeit der Berliner Bezirke im Vergleich zu denen Hamburgs wurde durch die Verwaltungsreformen von 1994 und 1998 (Normenkontrollverfahren, Verschärfung des Subsidiaritätsgrundsatzes zugunsten der Bezirke, Globalsummenzuweisung etc.) weiter verstärkt. Dagegen wurde die Bedeutung insbesondere der Hamburger Bezirksvertretungen durch die Novellen des Bezirksverwaltungsgesetzes von 1997 in erheblichem Maße zurückgedrängt.Das zentralistische Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts sowie das Prinzip der Einheit der Verwaltung lassen sich gegen den bezirklichen Selbstverwaltungsgedanken anführen. Folgt man wie die Autorin einem pluralistischen Demokratieverständnis, so tritt die Forderung, daß nur die Volksgesamtheit und nicht etwa ein Teilvolk der Souverän sein können, zurück. Auch das Prinzip der gegliederten Demokratie im Sinne des Aufbaus der Demokratie von unten nach oben, das kommunalrechtliche Subsidiaritätsprinzip, welches den Vorrang der Gemeinden vor den Kreisen festschreibt, sowie das kommunale Wahlrecht für die Unionsbürger haben in den Stadtstaaten Geltung. Die Autorin analysiert und belegt, inwieweit sich hieraus die Forderung nach einer umfassenden Dezentralisierung im Sinne der Schaffung einer eigenverantwortlichen bezirklichen Selbstverwaltungsebene ableiten läßt.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Einleitung | 15 | ||
| I. Das Thema und sein wissenschaftliches Umfeld | 15 | ||
| II. Der Gegenstand der Untersuchung | 20 | ||
| III. Fragestellung und Darlegung des Untersuchungsplans | 20 | ||
| Erster Teil: Die Untersuchungsobjekte Berlin und Hamburg | 23 | ||
| A. Der Begriff Stadtstaat | 23 | ||
| I. Die Entwicklung bis 1945: Die Stadtstaaten im weiteren Sinn | 23 | ||
| II. Die Entwicklung nach 1945: Die Stadtstaaten im engeren Sinn | 27 | ||
| III. Die Entstehung des Dogmas der stadtstaatlichen Einheitsverwaltung | 28 | ||
| B. Realisierbarkeit der kommunalen Selbstverwaltung in Stadtstaaten und sonstigen Großkommunen | 29 | ||
| I. Vergleichbarkeit der Problemlage | 29 | ||
| II. Kommunale Selbstverwaltung in Großstädten | 31 | ||
| 1. Das „Problem" | 31 | ||
| 2. Die „Lösung"?: Die Errichtung von städtischen Untergliederungen | 33 | ||
| III. Stadtstaatliche Sonderprobleme | 35 | ||
| C. Dezentralisation, Dekonzentration und Selbstverwaltung | 38 | ||
| I. Begriffliches | 38 | ||
| II. Funktionen der verschiedenen Organisationsprinzipien | 42 | ||
| III. Dezentralisation im Sinne des Neuen Steuerungsmodells | 44 | ||
| IV. Kommunalisierung der Verwaltungsaufgaben als Form der Dezentralisation in den zweistufigen Landesverwaltungen der Flächenstaaten | 47 | ||
| D. Berlin | 48 | ||
| I. Einführung | 48 | ||
| II. Tatsächliche Hintergründe | 55 | ||
| III. Geschichtliche Entwicklung bis 1945 | 58 | ||
| 1. Von der Stein'schen Städteordnung bis zum Erlaß des Zweckverbandgesetzes | 58 | ||
| 2. Das Groß-Berlin-Gesetz von 1920 | 61 | ||
| 3. Die Novelle von 1931 | 64 | ||
| 4. Die Zeit des Nationalsozialismus | 65 | ||
| IV. Geschichtliche Entwicklung nach 1945 | 65 | ||
| 1. Die Entstehung des Stadtstaates im weiteren und engeren Sinne | 65 | ||
| 2. Die Reform von 1958 | 68 | ||
| 3. Die Reform von 1971 | 70 | ||
| 4. Allgemeine geschichtliche Entwicklung | 71 | ||
| a) Wiedervereinigung, Hauptstadtbeschluß und gescheiterte Fusion mit Brandenburg | 71 | ||
| b) „Berlin, Unternehmen Verwaltung" | 73 | ||
| V. Reformansätze seit 1982 | 77 | ||
| 1. Der Bericht der Enquete-Kommission | 77 | ||
| 2. Vorschläge der Enquete-Kommission zur Stärkung der bezirklichen Selbstverwaltung | 77 | ||
| 3. Konzepte der Oppositionsparteien | 81 | ||
| 4. Vorschläge des Rats der Bürgermeister | 82 | ||
| 5. Bewertung der Reformansätze | 83 | ||
| VI. Bezirkliche Selbstverwaltungsrechte vor und nach 1994 | 84 | ||
| 1. Senatsvorlage für Inneres 1992 | 87 | ||
| 2. Normenkontrollverfahren (Art. 84 II Nr. 3 BerlVerf, §§ 14 Nr. 9, 57 VerfGHG) | 89 | ||
| 3. Der Subsidiaritätsgrundsatz (Art. 671, II BerlVerf) | 90 | ||
| a) Aufgabenverlagerung in die Bezirke | 91 | ||
| b) Verhältnis des Subsidiaritätsgrundsatzes zu Art. 67 III BerlVerf | 93 | ||
| 4. Rechtssetzungsautonomie im Bauplanungsrecht | 96 | ||
| 5. Aufsichtsrechte gegenüber den Bezirken | 99 | ||
| a) Bezirksaufsicht | 100 | ||
| b) Eingriffsrecht | 100 | ||
| 6. Globalsummenzuweisung | 103 | ||
| 7. Organisationshoheit | 105 | ||
| 8. Zusammenfassung | 105 | ||
| VII. Institutionelle Garantie und subjektiv-öffentliches Recht auf bezirkliche Selbstverwaltung | 106 | ||
| 1. Berliner Verfassungsgerichtshof | 107 | ||
| a) Die Urteile zur Wahl der Bezirksamtsmitglieder und zur 5%-Klausel | 108 | ||
| b) Landesschulamtsurteil | 111 | ||
| c) Sondervotum zum Urteil zur Wahl der Bezirksamtsmitglieder | 112 | ||
| 2. Neuere Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin | 112 | ||
| 3. Literatur | 114 | ||
| 4. Eigener Lösungsweg | 118 | ||
| a) Subjektiv-öffentliche Rechte von nichtrechtsfähigen Verwaltungseinheiten | 118 | ||
| b) Berliner Bezirke als Organe der Gebietskörperschaft Berlin? | 120 | ||
| c) Einrichtungsgarantie | 124 | ||
| d) Objektive Rechtsinstitutionsgarantie | 125 | ||
| e) Subjektive Rechtsstellungsgarantie | 127 | ||
| f) Zusammenfassung | 127 | ||
| VIII. Rechtsschutz der Bezirke | 127 | ||
| 1. Eingriffe des Gesetzgebers | 128 | ||
| 2. Verfassungsrechtliche Verfahren | 128 | ||
| a) Einführung | 128 | ||
| b) Verfassungsbeschwerde (Art. 84 II Nr. 5 BerlVerf, §§ 14, 49 ff. Berl- VerfGHG) | 129 | ||
| c) Organstreitverfahren (Art. 84 II Nr. 1 BerlVerf, §§ 14, 36 BerlVerfGHG) | 131 | ||
| 3. Verwaltungsrechtliche Verfahren | 133 | ||
| a) Innerbezirkliche Organstreitverfahren | 134 | ||
| b) Verfahren gegen Eingriffe der Hauptverwaltung | 135 | ||
| 4. De lege ferenda | 136 | ||
| E. Hamburg | 137 | ||
| I. Einführung | 137 | ||
| II. Geschichtliche Entwicklung bis 1937 | 141 | ||
| III. Geschichtliche Entwicklung nach 1937 | 142 | ||
| 1. Die Beibehaltung der Einheitsgemeinde nach dem Krieg | 144 | ||
| 2. Die Novelle des Bezirksverwaltungsgesetzes von 1978 | 145 | ||
| IV. Reformansätze seit 1982 | 146 | ||
| 1. Vorschläge der Haas-Kommission zur Stärkung der Eigenständigkeit der Bezirksebene | 147 | ||
| 2. Konzepte der Parteien | 149 | ||
| 3. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid | 152 | ||
| 4. „Verwaltungsmodernisierung" | 154 | ||
| V. Bezirksverfassung vor und nach 1997 | 155 | ||
| 1. Einführung | 155 | ||
| 2. Die Novellen des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 11. Juni 1997 und vom 29. Oktober 1997 | 156 | ||
| a) Die Aufgabenverteilung zwischen Fachbehörde, Senat und Bezirksverwaltung | 156 | ||
| b) Befugnisse und rechtliche Einordnung der Bezirksvertretungen | 158 | ||
| c) Bezirksaufsicht/Globalsteuerung | 162 | ||
| d) Rahmenmittelzuweisungen | 163 | ||
| e) Zusammenfassung | 164 | ||
| VI. Bezirkliche Selbstverwaltung in Hamburg | 164 | ||
| 1. De lege lata | 164 | ||
| 2. De lege ferenda | 166 | ||
| VII. Rechtsschutz der Bezirke | 169 | ||
| 1. Einführung | 169 | ||
| 2. Innerbezirkliche Organstreitverfahren | 170 | ||
| a) Rechtsprechung der Hamburger Verwaltungsgerichte | 170 | ||
| b) Literatur | 171 | ||
| c) Stellungnahme | 171 | ||
| 3. Verwaltungsgerichtliche Verfahren gegen Eingriffe des Senats und der Fachbehörden | 171 | ||
| 4. De lege ferenda | 173 | ||
| F. Konzepte zur verwaltungsorganisatorischen Aufgliederung in anderen europäischen Großstädten | 173 | ||
| I. London und Brüssel | 174 | ||
| II. Wien | 176 | ||
| 1. Wien als Stadtstaat im weiteren und engeren Sinn | 176 | ||
| 2. Verwaltungsaufbau allgemein | 177 | ||
| 3. Bezirksebene | 178 | ||
| III. Moskau | 179 | ||
| 1. Moskau als Stadtstaat im weiteren und engeren Sinn | 179 | ||
| 2. Verwaltungsaufbau / Garantie der bezirklichen Selbstverwaltung | 179 | ||
| Zweiter Teil: Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben | 182 | ||
| A. Stadtstaatliche Einheitsverwaltung und das Prinzip der Einheit der Verwaltung | 182 | ||
| I. Das Dogma der Einheit der Verwaltung | 183 | ||
| II. Die Forderung nach Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse | 186 | ||
| B. Demokratieprinzip und bezirkliche Selbstverwaltung | 188 | ||
| I. Zum Verhältnis von Demokratie und Selbstverwaltung | 188 | ||
| 1. Die Entwicklung des Meinungsstandes | 188 | ||
| 2. Die Begründungen im einzelnen | 192 | ||
| a) Historisches Verständnis | 192 | ||
| b) Verfassungsrechtliche Aussagen | 193 | ||
| c) Demokratietheoretische Begründung | 194 | ||
| II. Politologische Ansätze | 194 | ||
| 1. Die responsive Demokratie | 196 | ||
| 2. Die civil society | 197 | ||
| III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der unmittelbaren Legitimierung der Bezirksvertretung durch das Bezirksvolk | 198 | ||
| 1. Das etatistische Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts | 199 | ||
| 2. Böckenförde als Vertreter des etatistischen Demokratiekonzepts der Literatur | 200 | ||
| 3. Die Vertreter eines pluralistischen Demokratieverständnisses | 202 | ||
| 4. Die Argumente im einzelnen | 205 | ||
| 5. Stellungnahme | 208 | ||
| C. Homogenitätsgebot der gegliederten Demokratie auch für Stadtstaaten? | 209 | ||
| I. Pflicht zur Bildung von rechtsfähigen Gebietskörperschaften? | 209 | ||
| II. Pflicht zur Bildung von teilrechtsfähigen bezirklichen Selbstverwaltungskörperschaften? | 211 | ||
| 1. Die gegliederte Demokratie (Art. 2812, II GG) | 213 | ||
| 2. Funktionen der gegliederten Demokratie | 214 | ||
| 3. Demokratietheoretische Begründung des Bundesverfassungsgerichts | 217 | ||
| III. Stellungnahme | 218 | ||
| D. Das kommunalrechtliche Subsidiaritätsprinzip | 218 | ||
| I. Einführung | 218 | ||
| II. Traditionelles versus funktionelles Selbstverwaltungsverständnis | 219 | ||
| III. Kritik am funktionellen Selbstverwaltungsverständnis | 221 | ||
| IV. Die Rastede-Entscheidungen | 222 | ||
| 1. Das Bundesverwaltungsgericht | 223 | ||
| 2. Das Bundesverfassungsgericht | 223 | ||
| V. Oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung und Literatur | 225 | ||
| VI. Stellungnahme | 226 | ||
| E. Das allgemeine Subsidiaritätsprinzip | 227 | ||
| I. Einführung | 227 | ||
| II. Historische Wurzeln | 230 | ||
| III. Verankerung des allgemeinen Subsidiaritätsprinzips im Grundgesetz? | 230 | ||
| 1. Einführung | 230 | ||
| 2. Wissenschaftliche Diskussion in den 60er Jahren | 232 | ||
| 3. Kritik | 233 | ||
| 4. Heutiger Meinungsstand | 236 | ||
| F. Das Subsidiaritätsprinzip in Art. 5 II EG-Vertrag und Art. 23 I 1 GG | 237 | ||
| G. Pflicht zur Bildung von kommunalen Vertretungskörperschaften nach Art. 19 I EGVertrag in Stadtstaaten? | 241 | ||
| Zusammenfassung in Thesen | 246 | ||
| Literaturverzeichnis | 252 | ||
| Sachverzeichnis | 272 |