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Deutelmoser, A. (2000). Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50062-8
Deutelmoser, Anna. Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg. Duncker & Humblot, 2000. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50062-8
Deutelmoser, A (2000): Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50062-8

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Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg

Deutelmoser, Anna

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 835

(2000)

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Abstract

Die Autorin untersucht das Verhältnis der Bezirke zur Hauptverwaltung in den Stadtstaaten Hamburg und Berlin, das trotz zahlreicher Reformen der Bezirksverfassung in den vergangenen Jahrzehnten weiter als reformbedürftig angesehen wird.

Anhand eines Vergleichs mit den gemeindlichen Selbstverwaltungsrechten wird herausgearbeitet, wie in Berlin und Hamburg eine effektive und eigenständige bezirkliche Selbstverwaltungsebene errichtet werden kann, ohne die Einheitsgemeinde zu sprengen.

Die Arbeit ist in zwei Teile geteilt. Der Schwerpunkt des ersten Teils liegt in der Darstellung der Rechtsstellung der Berliner und Hamburger Bezirke nach den jüngsten Bezirksverwaltungsreformen. Der zweite Teil beschäftigt sich mit den verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben, die der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung der Bezirksverfassung zu beachten hat.

Die ausgeprägte Eigenständigkeit der Berliner Bezirke im Vergleich zu denen Hamburgs wurde durch die Verwaltungsreformen von 1994 und 1998 (Normenkontrollverfahren, Verschärfung des Subsidiaritätsgrundsatzes zugunsten der Bezirke, Globalsummenzuweisung etc.) weiter verstärkt. Dagegen wurde die Bedeutung insbesondere der Hamburger Bezirksvertretungen durch die Novellen des Bezirksverwaltungsgesetzes von 1997 in erheblichem Maße zurückgedrängt.

Das zentralistische Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts sowie das Prinzip der Einheit der Verwaltung lassen sich gegen den bezirklichen Selbstverwaltungsgedanken anführen. Folgt man wie die Autorin einem pluralistischen Demokratieverständnis, so tritt die Forderung, daß nur die Volksgesamtheit und nicht etwa ein Teilvolk der Souverän sein können, zurück. Auch das Prinzip der gegliederten Demokratie im Sinne des Aufbaus der Demokratie von unten nach oben, das kommunalrechtliche Subsidiaritätsprinzip, welches den Vorrang der Gemeinden vor den Kreisen festschreibt, sowie das kommunale Wahlrecht für die Unionsbürger haben in den Stadtstaaten Geltung. Die Autorin analysiert und belegt, inwieweit sich hieraus die Forderung nach einer umfassenden Dezentralisierung im Sinne der Schaffung einer eigenverantwortlichen bezirklichen Selbstverwaltungsebene ableiten läßt.

Table of Contents.

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 15
I. Das Thema und sein wissenschaftliches Umfeld 15
II. Der Gegenstand der Untersuchung 20
III. Fragestellung und Darlegung des Untersuchungsplans 20
Erster Teil: Die Untersuchungsobjekte Berlin und Hamburg 23
A. Der Begriff Stadtstaat 23
I. Die Entwicklung bis 1945: Die Stadtstaaten im weiteren Sinn 23
II. Die Entwicklung nach 1945: Die Stadtstaaten im engeren Sinn 27
III. Die Entstehung des Dogmas der stadtstaatlichen Einheitsverwaltung 28
B. Realisierbarkeit der kommunalen Selbstverwaltung in Stadtstaaten und sonstigen Großkommunen 29
I. Vergleichbarkeit der Problemlage 29
II. Kommunale Selbstverwaltung in Großstädten 31
1. Das „Problem" 31
2. Die „Lösung"?: Die Errichtung von städtischen Untergliederungen 33
III. Stadtstaatliche Sonderprobleme 35
C. Dezentralisation, Dekonzentration und Selbstverwaltung 38
I. Begriffliches 38
II. Funktionen der verschiedenen Organisationsprinzipien 42
III. Dezentralisation im Sinne des Neuen Steuerungsmodells 44
IV. Kommunalisierung der Verwaltungsaufgaben als Form der Dezentralisation in den zweistufigen Landesverwaltungen der Flächenstaaten 47
D. Berlin 48
I. Einführung 48
II. Tatsächliche Hintergründe 55
III. Geschichtliche Entwicklung bis 1945 58
1. Von der Stein'schen Städteordnung bis zum Erlaß des Zweckverbandgesetzes 58
2. Das Groß-Berlin-Gesetz von 1920 61
3. Die Novelle von 1931 64
4. Die Zeit des Nationalsozialismus 65
IV. Geschichtliche Entwicklung nach 1945 65
1. Die Entstehung des Stadtstaates im weiteren und engeren Sinne 65
2. Die Reform von 1958 68
3. Die Reform von 1971 70
4. Allgemeine geschichtliche Entwicklung 71
a) Wiedervereinigung, Hauptstadtbeschluß und gescheiterte Fusion mit Brandenburg 71
b) „Berlin, Unternehmen Verwaltung" 73
V. Reformansätze seit 1982 77
1. Der Bericht der Enquete-Kommission 77
2. Vorschläge der Enquete-Kommission zur Stärkung der bezirklichen Selbstverwaltung 77
3. Konzepte der Oppositionsparteien 81
4. Vorschläge des Rats der Bürgermeister 82
5. Bewertung der Reformansätze 83
VI. Bezirkliche Selbstverwaltungsrechte vor und nach 1994 84
1. Senatsvorlage für Inneres 1992 87
2. Normenkontrollverfahren (Art. 84 II Nr. 3 BerlVerf, §§ 14 Nr. 9, 57 VerfGHG) 89
3. Der Subsidiaritätsgrundsatz (Art. 671, II BerlVerf) 90
a) Aufgabenverlagerung in die Bezirke 91
b) Verhältnis des Subsidiaritätsgrundsatzes zu Art. 67 III BerlVerf 93
4. Rechtssetzungsautonomie im Bauplanungsrecht 96
5. Aufsichtsrechte gegenüber den Bezirken 99
a) Bezirksaufsicht 100
b) Eingriffsrecht 100
6. Globalsummenzuweisung 103
7. Organisationshoheit 105
8. Zusammenfassung 105
VII. Institutionelle Garantie und subjektiv-öffentliches Recht auf bezirkliche Selbstverwaltung 106
1. Berliner Verfassungsgerichtshof 107
a) Die Urteile zur Wahl der Bezirksamtsmitglieder und zur 5%-Klausel 108
b) Landesschulamtsurteil 111
c) Sondervotum zum Urteil zur Wahl der Bezirksamtsmitglieder 112
2. Neuere Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin 112
3. Literatur 114
4. Eigener Lösungsweg 118
a) Subjektiv-öffentliche Rechte von nichtrechtsfähigen Verwaltungseinheiten 118
b) Berliner Bezirke als Organe der Gebietskörperschaft Berlin? 120
c) Einrichtungsgarantie 124
d) Objektive Rechtsinstitutionsgarantie 125
e) Subjektive Rechtsstellungsgarantie 127
f) Zusammenfassung 127
VIII. Rechtsschutz der Bezirke 127
1. Eingriffe des Gesetzgebers 128
2. Verfassungsrechtliche Verfahren 128
a) Einführung 128
b) Verfassungsbeschwerde (Art. 84 II Nr. 5 BerlVerf, §§ 14, 49 ff. Berl- VerfGHG) 129
c) Organstreitverfahren (Art. 84 II Nr. 1 BerlVerf, §§ 14, 36 BerlVerfGHG) 131
3. Verwaltungsrechtliche Verfahren 133
a) Innerbezirkliche Organstreitverfahren 134
b) Verfahren gegen Eingriffe der Hauptverwaltung 135
4. De lege ferenda 136
E. Hamburg 137
I. Einführung 137
II. Geschichtliche Entwicklung bis 1937 141
III. Geschichtliche Entwicklung nach 1937 142
1. Die Beibehaltung der Einheitsgemeinde nach dem Krieg 144
2. Die Novelle des Bezirksverwaltungsgesetzes von 1978 145
IV. Reformansätze seit 1982 146
1. Vorschläge der Haas-Kommission zur Stärkung der Eigenständigkeit der Bezirksebene 147
2. Konzepte der Parteien 149
3. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 152
4. „Verwaltungsmodernisierung" 154
V. Bezirksverfassung vor und nach 1997 155
1. Einführung 155
2. Die Novellen des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 11. Juni 1997 und vom 29. Oktober 1997 156
a) Die Aufgabenverteilung zwischen Fachbehörde, Senat und Bezirksverwaltung 156
b) Befugnisse und rechtliche Einordnung der Bezirksvertretungen 158
c) Bezirksaufsicht/Globalsteuerung 162
d) Rahmenmittelzuweisungen 163
e) Zusammenfassung 164
VI. Bezirkliche Selbstverwaltung in Hamburg 164
1. De lege lata 164
2. De lege ferenda 166
VII. Rechtsschutz der Bezirke 169
1. Einführung 169
2. Innerbezirkliche Organstreitverfahren 170
a) Rechtsprechung der Hamburger Verwaltungsgerichte 170
b) Literatur 171
c) Stellungnahme 171
3. Verwaltungsgerichtliche Verfahren gegen Eingriffe des Senats und der Fachbehörden 171
4. De lege ferenda 173
F. Konzepte zur verwaltungsorganisatorischen Aufgliederung in anderen europäischen Großstädten 173
I. London und Brüssel 174
II. Wien 176
1. Wien als Stadtstaat im weiteren und engeren Sinn 176
2. Verwaltungsaufbau allgemein 177
3. Bezirksebene 178
III. Moskau 179
1. Moskau als Stadtstaat im weiteren und engeren Sinn 179
2. Verwaltungsaufbau / Garantie der bezirklichen Selbstverwaltung 179
Zweiter Teil: Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben 182
A. Stadtstaatliche Einheitsverwaltung und das Prinzip der Einheit der Verwaltung 182
I. Das Dogma der Einheit der Verwaltung 183
II. Die Forderung nach Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse 186
B. Demokratieprinzip und bezirkliche Selbstverwaltung 188
I. Zum Verhältnis von Demokratie und Selbstverwaltung 188
1. Die Entwicklung des Meinungsstandes 188
2. Die Begründungen im einzelnen 192
a) Historisches Verständnis 192
b) Verfassungsrechtliche Aussagen 193
c) Demokratietheoretische Begründung 194
II. Politologische Ansätze 194
1. Die responsive Demokratie 196
2. Die civil society 197
III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der unmittelbaren Legitimierung der Bezirksvertretung durch das Bezirksvolk 198
1. Das etatistische Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts 199
2. Böckenförde als Vertreter des etatistischen Demokratiekonzepts der Literatur 200
3. Die Vertreter eines pluralistischen Demokratieverständnisses 202
4. Die Argumente im einzelnen 205
5. Stellungnahme 208
C. Homogenitätsgebot der gegliederten Demokratie auch für Stadtstaaten? 209
I. Pflicht zur Bildung von rechtsfähigen Gebietskörperschaften? 209
II. Pflicht zur Bildung von teilrechtsfähigen bezirklichen Selbstverwaltungskörperschaften? 211
1. Die gegliederte Demokratie (Art. 2812, II GG) 213
2. Funktionen der gegliederten Demokratie 214
3. Demokratietheoretische Begründung des Bundesverfassungsgerichts 217
III. Stellungnahme 218
D. Das kommunalrechtliche Subsidiaritätsprinzip 218
I. Einführung 218
II. Traditionelles versus funktionelles Selbstverwaltungsverständnis 219
III. Kritik am funktionellen Selbstverwaltungsverständnis 221
IV. Die Rastede-Entscheidungen 222
1. Das Bundesverwaltungsgericht 223
2. Das Bundesverfassungsgericht 223
V. Oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung und Literatur 225
VI. Stellungnahme 226
E. Das allgemeine Subsidiaritätsprinzip 227
I. Einführung 227
II. Historische Wurzeln 230
III. Verankerung des allgemeinen Subsidiaritätsprinzips im Grundgesetz? 230
1. Einführung 230
2. Wissenschaftliche Diskussion in den 60er Jahren 232
3. Kritik 233
4. Heutiger Meinungsstand 236
F. Das Subsidiaritätsprinzip in Art. 5 II EG-Vertrag und Art. 23 I 1 GG 237
G. Pflicht zur Bildung von kommunalen Vertretungskörperschaften nach Art. 19 I EGVertrag in Stadtstaaten? 241
Zusammenfassung in Thesen 246
Literaturverzeichnis 252
Sachverzeichnis 272