Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg

Anna Deutelmoser

doi:10.3790/978-3-428-50062-8

Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg

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Deutelmoser, A. (2000). Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50062-8

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Die Rechtsstellung der Bezirke in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg

Deutelmoser, Anna

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 835

(2000)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50062-8
978-3-428-10062-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50062-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 276
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Autorin untersucht das Verhältnis der Bezirke zur Hauptverwaltung in den Stadtstaaten Hamburg und Berlin, das trotz zahlreicher Reformen der Bezirksverfassung in den vergangenen Jahrzehnten weiter als reformbedürftig angesehen wird.

Anhand eines Vergleichs mit den gemeindlichen Selbstverwaltungsrechten wird herausgearbeitet, wie in Berlin und Hamburg eine effektive und eigenständige bezirkliche Selbstverwaltungsebene errichtet werden kann, ohne die Einheitsgemeinde zu sprengen.

Die Arbeit ist in zwei Teile geteilt. Der Schwerpunkt des ersten Teils liegt in der Darstellung der Rechtsstellung der Berliner und Hamburger Bezirke nach den jüngsten Bezirksverwaltungsreformen. Der zweite Teil beschäftigt sich mit den verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben, die der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung der Bezirksverfassung zu beachten hat.

Die ausgeprägte Eigenständigkeit der Berliner Bezirke im Vergleich zu denen Hamburgs wurde durch die Verwaltungsreformen von 1994 und 1998 (Normenkontrollverfahren, Verschärfung des Subsidiaritätsgrundsatzes zugunsten der Bezirke, Globalsummenzuweisung etc.) weiter verstärkt. Dagegen wurde die Bedeutung insbesondere der Hamburger Bezirksvertretungen durch die Novellen des Bezirksverwaltungsgesetzes von 1997 in erheblichem Maße zurückgedrängt.

Das zentralistische Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts sowie das Prinzip der Einheit der Verwaltung lassen sich gegen den bezirklichen Selbstverwaltungsgedanken anführen. Folgt man wie die Autorin einem pluralistischen Demokratieverständnis, so tritt die Forderung, daß nur die Volksgesamtheit und nicht etwa ein Teilvolk der Souverän sein können, zurück. Auch das Prinzip der gegliederten Demokratie im Sinne des Aufbaus der Demokratie von unten nach oben, das kommunalrechtliche Subsidiaritätsprinzip, welches den Vorrang der Gemeinden vor den Kreisen festschreibt, sowie das kommunale Wahlrecht für die Unionsbürger haben in den Stadtstaaten Geltung. Die Autorin analysiert und belegt, inwieweit sich hieraus die Forderung nach einer umfassenden Dezentralisierung im Sinne der Schaffung einer eigenverantwortlichen bezirklichen Selbstverwaltungsebene ableiten läßt.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einleitung	15
I. Das Thema und sein wissenschaftliches Umfeld	15
II. Der Gegenstand der Untersuchung	20
III. Fragestellung und Darlegung des Untersuchungsplans	20
Erster Teil: Die Untersuchungsobjekte Berlin und Hamburg	23
A. Der Begriff Stadtstaat	23
I. Die Entwicklung bis 1945: Die Stadtstaaten im weiteren Sinn	23
II. Die Entwicklung nach 1945: Die Stadtstaaten im engeren Sinn	27
III. Die Entstehung des Dogmas der stadtstaatlichen Einheitsverwaltung	28
B. Realisierbarkeit der kommunalen Selbstverwaltung in Stadtstaaten und sonstigen Großkommunen	29
I. Vergleichbarkeit der Problemlage	29
II. Kommunale Selbstverwaltung in Großstädten	31
1. Das „Problem"	31
2. Die „Lösung"?: Die Errichtung von städtischen Untergliederungen	33
III. Stadtstaatliche Sonderprobleme	35
C. Dezentralisation, Dekonzentration und Selbstverwaltung	38
I. Begriffliches	38
II. Funktionen der verschiedenen Organisationsprinzipien	42
III. Dezentralisation im Sinne des Neuen Steuerungsmodells	44
IV. Kommunalisierung der Verwaltungsaufgaben als Form der Dezentralisation in den zweistufigen Landesverwaltungen der Flächenstaaten	47
D. Berlin	48
I. Einführung	48
II. Tatsächliche Hintergründe	55
III. Geschichtliche Entwicklung bis 1945	58
1. Von der Stein'schen Städteordnung bis zum Erlaß des Zweckverbandgesetzes	58
2. Das Groß-Berlin-Gesetz von 1920	61
3. Die Novelle von 1931	64
4. Die Zeit des Nationalsozialismus	65
IV. Geschichtliche Entwicklung nach 1945	65
1. Die Entstehung des Stadtstaates im weiteren und engeren Sinne	65
2. Die Reform von 1958	68
3. Die Reform von 1971	70
4. Allgemeine geschichtliche Entwicklung	71
a) Wiedervereinigung, Hauptstadtbeschluß und gescheiterte Fusion mit Brandenburg	71
b) „Berlin, Unternehmen Verwaltung"	73
V. Reformansätze seit 1982	77
1. Der Bericht der Enquete-Kommission	77
2. Vorschläge der Enquete-Kommission zur Stärkung der bezirklichen Selbstverwaltung	77
3. Konzepte der Oppositionsparteien	81
4. Vorschläge des Rats der Bürgermeister	82
5. Bewertung der Reformansätze	83
VI. Bezirkliche Selbstverwaltungsrechte vor und nach 1994	84
1. Senatsvorlage für Inneres 1992	87
2. Normenkontrollverfahren (Art. 84 II Nr. 3 BerlVerf, §§ 14 Nr. 9, 57 VerfGHG)	89
3. Der Subsidiaritätsgrundsatz (Art. 671, II BerlVerf)	90
a) Aufgabenverlagerung in die Bezirke	91
b) Verhältnis des Subsidiaritätsgrundsatzes zu Art. 67 III BerlVerf	93
4. Rechtssetzungsautonomie im Bauplanungsrecht	96
5. Aufsichtsrechte gegenüber den Bezirken	99
a) Bezirksaufsicht	100
b) Eingriffsrecht	100
6. Globalsummenzuweisung	103
7. Organisationshoheit	105
8. Zusammenfassung	105
VII. Institutionelle Garantie und subjektiv-öffentliches Recht auf bezirkliche Selbstverwaltung	106
1. Berliner Verfassungsgerichtshof	107
a) Die Urteile zur Wahl der Bezirksamtsmitglieder und zur 5%-Klausel	108
b) Landesschulamtsurteil	111
c) Sondervotum zum Urteil zur Wahl der Bezirksamtsmitglieder	112
2. Neuere Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Berlin	112
3. Literatur	114
4. Eigener Lösungsweg	118
a) Subjektiv-öffentliche Rechte von nichtrechtsfähigen Verwaltungseinheiten	118
b) Berliner Bezirke als Organe der Gebietskörperschaft Berlin?	120
c) Einrichtungsgarantie	124
d) Objektive Rechtsinstitutionsgarantie	125
e) Subjektive Rechtsstellungsgarantie	127
f) Zusammenfassung	127
VIII. Rechtsschutz der Bezirke	127
1. Eingriffe des Gesetzgebers	128
2. Verfassungsrechtliche Verfahren	128
a) Einführung	128
b) Verfassungsbeschwerde (Art. 84 II Nr. 5 BerlVerf, §§ 14, 49 ff. Berl- VerfGHG)	129
c) Organstreitverfahren (Art. 84 II Nr. 1 BerlVerf, §§ 14, 36 BerlVerfGHG)	131
3. Verwaltungsrechtliche Verfahren	133
a) Innerbezirkliche Organstreitverfahren	134
b) Verfahren gegen Eingriffe der Hauptverwaltung	135
4. De lege ferenda	136
E. Hamburg	137
I. Einführung	137
II. Geschichtliche Entwicklung bis 1937	141
III. Geschichtliche Entwicklung nach 1937	142
1. Die Beibehaltung der Einheitsgemeinde nach dem Krieg	144
2. Die Novelle des Bezirksverwaltungsgesetzes von 1978	145
IV. Reformansätze seit 1982	146
1. Vorschläge der Haas-Kommission zur Stärkung der Eigenständigkeit der Bezirksebene	147
2. Konzepte der Parteien	149
3. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid	152
4. „Verwaltungsmodernisierung"	154
V. Bezirksverfassung vor und nach 1997	155
1. Einführung	155
2. Die Novellen des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 11. Juni 1997 und vom 29. Oktober 1997	156
a) Die Aufgabenverteilung zwischen Fachbehörde, Senat und Bezirksverwaltung	156
b) Befugnisse und rechtliche Einordnung der Bezirksvertretungen	158
c) Bezirksaufsicht/Globalsteuerung	162
d) Rahmenmittelzuweisungen	163
e) Zusammenfassung	164
VI. Bezirkliche Selbstverwaltung in Hamburg	164
1. De lege lata	164
2. De lege ferenda	166
VII. Rechtsschutz der Bezirke	169
1. Einführung	169
2. Innerbezirkliche Organstreitverfahren	170
a) Rechtsprechung der Hamburger Verwaltungsgerichte	170
b) Literatur	171
c) Stellungnahme	171
3. Verwaltungsgerichtliche Verfahren gegen Eingriffe des Senats und der Fachbehörden	171
4. De lege ferenda	173
F. Konzepte zur verwaltungsorganisatorischen Aufgliederung in anderen europäischen Großstädten	173
I. London und Brüssel	174
II. Wien	176
1. Wien als Stadtstaat im weiteren und engeren Sinn	176
2. Verwaltungsaufbau allgemein	177
3. Bezirksebene	178
III. Moskau	179
1. Moskau als Stadtstaat im weiteren und engeren Sinn	179
2. Verwaltungsaufbau / Garantie der bezirklichen Selbstverwaltung	179
Zweiter Teil: Verfassungs- und europarechtliche Vorgaben	182
A. Stadtstaatliche Einheitsverwaltung und das Prinzip der Einheit der Verwaltung	182
I. Das Dogma der Einheit der Verwaltung	183
II. Die Forderung nach Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse	186
B. Demokratieprinzip und bezirkliche Selbstverwaltung	188
I. Zum Verhältnis von Demokratie und Selbstverwaltung	188
1. Die Entwicklung des Meinungsstandes	188
2. Die Begründungen im einzelnen	192
a) Historisches Verständnis	192
b) Verfassungsrechtliche Aussagen	193
c) Demokratietheoretische Begründung	194
II. Politologische Ansätze	194
1. Die responsive Demokratie	196
2. Die civil society	197
III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der unmittelbaren Legitimierung der Bezirksvertretung durch das Bezirksvolk	198
1. Das etatistische Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts	199
2. Böckenförde als Vertreter des etatistischen Demokratiekonzepts der Literatur	200
3. Die Vertreter eines pluralistischen Demokratieverständnisses	202
4. Die Argumente im einzelnen	205
5. Stellungnahme	208
C. Homogenitätsgebot der gegliederten Demokratie auch für Stadtstaaten?	209
I. Pflicht zur Bildung von rechtsfähigen Gebietskörperschaften?	209
II. Pflicht zur Bildung von teilrechtsfähigen bezirklichen Selbstverwaltungskörperschaften?	211
1. Die gegliederte Demokratie (Art. 2812, II GG)	213
2. Funktionen der gegliederten Demokratie	214
3. Demokratietheoretische Begründung des Bundesverfassungsgerichts	217
III. Stellungnahme	218
D. Das kommunalrechtliche Subsidiaritätsprinzip	218
I. Einführung	218
II. Traditionelles versus funktionelles Selbstverwaltungsverständnis	219
III. Kritik am funktionellen Selbstverwaltungsverständnis	221
IV. Die Rastede-Entscheidungen	222
1. Das Bundesverwaltungsgericht	223
2. Das Bundesverfassungsgericht	223
V. Oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung und Literatur	225
VI. Stellungnahme	226
E. Das allgemeine Subsidiaritätsprinzip	227
I. Einführung	227
II. Historische Wurzeln	230
III. Verankerung des allgemeinen Subsidiaritätsprinzips im Grundgesetz?	230
1. Einführung	230
2. Wissenschaftliche Diskussion in den 60er Jahren	232
3. Kritik	233
4. Heutiger Meinungsstand	236
F. Das Subsidiaritätsprinzip in Art. 5 II EG-Vertrag und Art. 23 I 1 GG	237
G. Pflicht zur Bildung von kommunalen Vertretungskörperschaften nach Art. 19 I EGVertrag in Stadtstaaten?	241
Zusammenfassung in Thesen	246
Literaturverzeichnis	252
Sachverzeichnis	272

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