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Expertengruppen in der europäischen Rechtsetzung

Sachverständige Beratung der Europäischen Kommission im Spannungsfeld von Funktionalität und Gemeinwohlorientierung – eine Untersuchung des Regelungsrahmens

Dankowski, Anne

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 186

(2019)

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About The Author

Anne Dankowski studierte Rechtswissenschaften an der Ludwig-Maximilians-Universität München. Begleitend zur Erstellung ihrer Dissertation am Lehrstuhl von Prof. Dr. Matthias Rossi für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht sowie Gesetzgebungslehre war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin in einer internationalen Kanzlei tätig. Nach dem Referendariat am Landgericht München I und der Wahlstation bei der Europäischen Kommission in Brüssel folgte im Jahr 2018 das zweite juristische Staatsexamen. Anne Dankowski studied law at the Ludwig-Maximilians-University in Munich. She worked as a research associate for an international law firm while writing her doctoral dissertation at the chair of Prof. Dr. Matthias Rossi for Constitutional and Administrative Law, European Law and Lawmaking. The legal clerkship at the Higher Regional Court of Munich and a stage at the European Commission in Brussels was followed by the completion of the second legal state examination in 2018.

Abstract

Die Europäische Kommission bindet ein System von circa 1000 Expertengruppen beratend in die europäische Rechtsetzung ein. Expertengruppen bedienen den Informationsbedarf der Kommission und vernetzen sie mit dem Regelungsumfeld. Ihre Mitwirkung ist jedoch höchst ambivalent zu beurteilen. Einerseits bieten Expertengruppen privilegierte Einflussnahmemöglichkeiten, die Risiken bergen für die Gemeinwohlverpflichtung der unabhängigen Kommission, den Transparenzgrundsatz sowie das Demokratieprinzip. Zum anderen rücken die Bestimmungen des Art. 11 Abs. 1–3 EUV das demokratische Potenzial der Einbeziehung von Expertengruppen für die Rechtsetzung in das Interesse einer rechtlichen Würdigung.

Die Arbeit geht diesen rechtlichen Risiken und Chancen nach, indem sie die Rolle der Kommission in der europäischen Rechtsetzung präzisiert und die unionsrechtlichen Rahmenbedingungen rechtsetzungsvorbereitender Kooperation herausarbeitet. Die Autorin bewertet den Regelungsrahmen der Expertengruppen vor diesem Hintergrund und begründet einen rechtlichen Strukturierungsauftrag.
»Expert Groups in European lawmaking. Expert advice of the European Commission in an area of conflict between functionality and public interest orientation – a study of the regulatory framework«

The European Commission includes about 1000 expert groups in the European lawmaking processes. This study intends to disclose risks and potential of this system of advisory committees for the European legal order. It therefore assesses the legal framework of external cooperation in the early stages of lawmaking in the light of the principles of democracy, transparency and the EC’s obligations to serve the general interest. Hereupon the author evaluates the regulation of expert groups in the context of the different regulatory structures of the knowledge regime of public policy.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 19
I. Anlass der Untersuchung und Forschungsbedarf 19
II. Erkenntnisinteresse 23
III. Gang der Darstellung 25
1. Kapitel: Grundlegung: Gestaltungsmacht und Informationsbedarf der Kommission in der europäischen Rechtsetzung 28
A. Europäische Rechtsetzung 29
B. Die Rolle der Kommission bei der europäischen Rechtsetzung 32
I. Organaufgaben und Befugnisse in der Rechtsetzung 32
II. Das Vorschlagsrecht der Kommission 34
1. Das Initiativrecht der Kommission im institutionellen Gefüge 34
2. Reichweite und Ausnahmen 36
3. Zum Inhalt eines Vorschlags 38
4. Änderung und Rücknahme 39
5. Bedeutung des Vorschlagsrechts 40
III. Die eigenen Rechtsetzungsbefugnisse der Kommission 41
IV. Die abgeleiteten Rechtsetzungsbefugnisse 41
1. Delegierte Rechtsetzungsbefugnisse 43
2. Befugnisse zur Durchführungsrechtsetzung 46
3. Abgrenzung 48
4. Bedeutung der abgeleiteten Rechtsetzungsbefugnisse 51
V. Fazit 52
C. Die „Kommissionsverfahren“ zur Ausübung der rechtsetzenden Befugnisse der Kommission 53
I. Ausübung des Initiativrechts 54
1. Die Phase der Rechtsetzungsplanung: Agenda Setting und Informationssammlung 54
2. Die Phase der Entwurfsausarbeitung 58
3. Die Phase der Koordination und Entscheidung 59
II. Ausübung abgeleiteter Rechtsetzungsbefugnisse 65
D. Informationsbedarf der Kommission als zentrale Herausforderung 66
I. Limitierte personelle Ressourcen der Kommission 66
II. Fehlende politische Ein- und Rückbindung der Kommission 70
E. Wege der Informationsgewinnung 72
I. Interinstitutionelle Zusammenarbeit und institutionalisierte Beratung 72
1. Organe 72
2. Wirtschafts- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen 74
3. Agenturen 76
II. Einbeziehung externer Quellen 77
1. Ausschreibung von Studien und Gutachten 78
2. Sonderberater 78
3. Konsultationen 79
a) Konsultationsdokumente 80
b) Öffentliche Online-Konsultationen 81
c) SINAPSE Konsultationen über ein Netzwerk 82
d) Ad hoc-Konsultationen und Anhörungen 82
4. Ausschüsse 83
a) Komitologieausschüsse 83
b) Expertengruppen 84
III. Fazit 84
2. Kapitel: Die Expertengruppen der Europäischen Kommission 86
A. Begriff und erste Abgrenzungen 86
B. Zeitliche Entwicklung und organisatorische Einordnung in das institutionelle Gefüge der EU 91
I. Expertengruppen als Begleiter der Kommission durch den Integrationsprozess 91
II. Expertengruppen in der Organisationsstruktur der EU 95
III. Allgemeine organisationsrechtliche Zulässigkeit 96
C. Zahlen 98
D. Regulierung 102
I. Stufe 1: Erfassung 102
II. Stufe 2: Einzelregelungen verschiedener Aspekte 102
1. Sitzungsort, Auslagenerstattung, Einsetzung und Geschlechterausgewogenheit 102
2. Weißbuch „Europäisches Regieren“ vom 25.07.2001 103
a) Inhalt 103
b) Regulierungswirkung 104
3. Mitteilungen: Expertenwissen und Konsultationen 104
a) Mitteilung „Hin zu einer verstärkten Kultur der Konsultation und des Dialogs – Allgemeine Grundsätze und Mindeststandards für die Konsultationen betroffener Parteien durch die Kommission“ vom 11.12.2002 105
aa) Ziel und Funktion 105
bb) Anwendungsbereich 105
cc) Allgemeine Grundsätze 106
dd) Mindeststandards 106
b) Mitteilung „Über die Einholung und Nutzung von Expertenwissen durch die Kommission: Grundsätze und Leitlinien – Eine bessere Wissensgrundlage für eine bessere Politik“ vom 11.12.2002 107
aa) Ziel und Hintergrund 107
bb) Anwendungsbereich 108
(1) Expertenwissen 108
(2) Phasenübergreifende Anwendbarkeit 109
(3) Abgrenzung und Überschneidungen zum Geltungsbereich der Grundsätze und Mindeststandards für Konsultationen 109
cc) Inhalt 110
c) Regulierungswirkung der beiden Mitteilungen 111
aa) Mitteilung als Handlungsform 111
bb) Rechtswirkung der Mitteilungen 113
4. Interinstitutionelle Vereinbarungen 116
III. Stufe 3: Sonderregelungen spezifischer Expertengruppen 117
IV. Stufe 4: Rahmenregelungen: Horizontale Bestimmungen 2005, 2010 und 2016 120
1. Übersicht 120
2. Genese der Horizontalen Bestimmungen 2016 122
3. Anwendungsbereich 124
4. Regulierungswirkung 125
a) Horizontale Bestimmungen 2010 125
aa) Mitteilung des Präsidenten an die Kommission als Handlungsform 125
bb) Rechtswirkung der Mitteilung 126
b) Horizontale Bestimmungen 2016 127
aa) Beschluss als Handlungsform 127
bb) Rechtswirkung des Beschlusses 128
V. Kompetenz 131
VI. Zusammenführung und Verhältnis 133
E. Einrichtung und Auflösung 135
F. Zugang, Mitglieder und Zusammensetzung 138
I. Arten und Anzahl der Mitglieder 138
II. Zugang und Auswahl 140
1. Auswahlverfahren 140
2. Vorbeugung von Interessenkonflikten 141
3. Auswahlkriterien 143
4. Ungeschriebene Zugangsfaktoren 145
III. Zusammensetzung 147
IV. Formale Beziehung zur Kommission 151
G. Aufgabe der Gruppen und Gegenstände der Beratung 152
I. Beratung 152
II. Bereitstellung von Sachverstand als Mittel der Beratung 156
III. Bereiche der Beratung 158
H. Arbeitsweise 160
I. Allgemeines 160
II. Zum Beratungsverfahren 161
I. Gruppenarten 165
J. Transparenz 169
I. Expertengruppenregister und allgemeiner Dokumentenzugang 169
II. Internetseiten der Gruppen und öffentliche Ausschreibungen 175
III. Transparenzregister 176
IV. „Legislative footprints“ 178
V. Zusammenführung 180
K. Aufsicht und Kontrolle 181
I. Binnenadministrative Aufsicht und Kontrolle 181
II. Parlamentarische Aufsicht und Kontrolle 183
III. Kontrolle durch die Öffentlichkeit 184
L. Die wissenschaftlichen Expertengruppen im Bereich der Risikoregulierung 184
I. Relevanz der Expertengruppen in der Risikoregulierung 185
1. Expertengruppen in der BSE-Krise 186
2. Regelfallverbindlichkeit, Konsultationspflichten und beschränkte gerichtliche Kontrolldichte 188
II. Vorgaben des EuG für die rechtsetzungsvorbereitende Sachverhaltsermittlung unter Einbeziehung von wissenschaftlichem Sachverstand 191
1. Anforderungen an wissenschaftliche Gutachten 191
2. Anforderungen an den Umgang mit wissenschaftlichen Gutachten 192
III. Regulative Umsetzung der Anforderungen an die Beratung 193
1. Fachkompetenz 194
2. Unabhängigkeit 195
3. Transparenz 197
4. Flankierung und Kontrolle der Beratung 198
5. Fazit 198
3. Kapitel: Expertengruppen in der europäischen Rechtsetzung 200
A. Funktionen und Wirkweise der Expertengruppen in der Rechtsetzung 200
I. Einleitend: Motive 201
1. Motivation der Kommission für die Einbeziehung der Expertengruppen 201
a) Bessere Problemlösungsfähigkeit und höhere Qualität der Rechtsetzung 201
b) Akzeptanz- und Konsenssicherung der Rechtsetzung 201
c) „Demokratisierung“ unter Steigerung der Funktionsfähigkeit der Rechtsetzung im Sinne der Governance Strategie der Kommission 202
2. Motivation der Mitglieder der Expertengruppen 205
II. Wissensvermittelnde Beratung 206
III. Depolitisierende Beratung 209
IV. Interessen artikulierende und integrierende Beratung 210
1. Transmissionsfunktion 211
2. Beteiligende Beratung 212
3. Interessenvertretung (Lobbying) 215
V. Verständigende, konsens- und kompromissorientierte Beratung 218
VI. Legitimationsgenerierende und -stärkende Beratung 221
1. Technokratische Absicherung 222
2. Politische Abstimmung und Absicherung 223
VII. Kontrollierende Beratung 225
VIII. Vernetzende Beratung 227
IX. Europäisierende Beratung 229
1. Sozialisierungseffekte der Gruppenarbeit 229
2. Etablierung von Leitideen zur Ausweitung europäischer Rechtsetzungskompetenzen 230
X. Zum Einfluss der Expertengruppen 231
1. Herrschende Annahme: großer Einfluss 231
2. Keine empirisch gesicherten Erkenntnisse 233
3. Überlegungen 234
a) Aspekt: Motivation der Mitglieder 234
b) Aspekt: Wissensasymmetrie 235
c) Aspekt: Politische Bindungswirkungen 236
d) Aspekt: Beraten mit der Kommission 236
e) Aspekt: Größe und Verfestigung des Expertengruppensystems 237
f) Fazit 238
XI. Bedeutung der Expertengruppen für die europäische Rechtsetzung 239
1. Handlungsfähigkeit der Kommission 240
2. Leistungssteigerung des unionalen Entscheidungssystems durch Effektivitäts- und Effizienzgewinne 240
a) Effektivität 241
b) Effizienz 242
3. Qualitätssteigerung der Rechtsetzung durch Verbesserung der Entscheidungsgrundlagen 243
a) Gesetzestechnische Qualität 243
b) Inhaltliche Qualität 244
4. Fazit 245
B. Phänomenologische Einordnung, Vergleichbarkeiten und Spezifika 246
I. Zum „Standort“ der Beratung in den Rechtsetzungsverfahren der Kommission 246
II. Zum Maß rechtlicher Einhegung der Beratung: das Regelungsmodell 248
III. Expertengruppen zwischen wissenschaftlicher Beratung und Interessenvertretung 252
IV. Expertengruppenberatung als kooperative Entscheidungsvorbereitung 256
V. Expertengruppenberatung als Beteiligung an hoheitlichen Prozessen in Form der Mitwirkung 258
VI. Expertengruppen als funktionale Einrichtung zwischen technokratischer und partizipatorischer Aufgabenwahrnehmung der Kommission 260
VII. Expertengruppen als Teil des europäischen Ausschusswesens 261
VIII. Expertengruppenberatung als Element von European Governance 265
4. Kapitel: Unionsrechtliche Rahmenbedingungen 270
A. Unionsrechtliche Verankerung der Öffnung und Vernetzung in der Rechtsetzungsvorbereitung 270
I. Ausgangspunkt: Kooperative Ausrichtung des politischen Systems der EU 270
II. Verfestigung als politische Maxime der Entscheidungsfindung 274
III. Verankerung im Primärrecht 275
1. Gesamtschau 275
2. Das Kooperationsprinzip der föderalen Ebene 276
3. Der Grundsatz der Bürgernähe als Kooperationsaspekt 278
4. Der Grundsatz der Offenheit in der Entscheidungsfindung 280
5. Anerkennung demokratischer Mitwirkungsmöglichkeiten an der Entscheidungsfindung – Art. 11 Abs. 1–3 EUV 281
a) Eröffnung eines Kommunikationsraums 282
b) Dialog mit der Zivilgesellschaft und Verbänden 283
c) Betroffenenkonsultationen der Kommission 285
d) Zusammenführung und Bewertung 287
aa) Interpretationsspielräume und -grenzen des Normgehalts 288
bb) Drei zentrale Aussagen mit Relevanz für die rechtsetzungsvorbereitende Kooperation 291
6. Konsultationsverpflichtung des Subsidiaritätsprotokolls 293
7. Wissensbasierung des unionalen Handelns als Forderung nach Kooperationsstrukturen mit wissenschaftlichen Experten 295
8. Fazit 297
B. Unionsrechtliche Risiken und Chancen der Expertengruppenberatung: Anforderungen an die Ausgestaltung kooperativer Rechtsetzungsvorbereitung 298
I. Allgemeine Überlegungen als Ausgangspunkt der rechtlichen Würdigung 298
1. Weiter Gestaltungsspielraum der Kommission 298
2. Allgemeine Rechtmäßigkeitsgrenze 300
3. Relevanz der Rechtsetzungsvorbereitung 301
4. Weiteres Untersuchungsprogramm 303
II. Gemeinwohl- und Unabhängigkeitsverpflichtung der Kommission 304
1. Anfangsverdacht 304
2. Die vertraglichen Grundpflichten der Kommission 305
a) Wahrung und Förderung des Gemeinwohls 305
b) Unabhängigkeit 305
3. Öffnung und Kooperation als Voraussetzung und Stärkung der Grundpflichten 307
a) Funktionale Unvermeidbarkeit 307
b) Unionsrechtliche Gebotenheit 308
4. Grenzbereiche 308
5. Prüfung des Regelungsrahmens 309
a) Gewährleistung eines pluralistischen und ausgewogenen Informations- und Interesseneintrags 310
aa) Keine unmittelbare Gewährleistung durch den Regelungsrahmen 310
(1) Zugang 310
(2) Besetzungsregeln 311
bb) Ausgleich durch andere Faktoren? 312
(1) Fehlende Gemeinwohlrelevanz der Beratungsgegenstände? 312
(2) Neutralisierung durch die Präsenz öffentlicher Stellen? 313
(3) Kompensation durch ergänzende Mechanismen der Informationsgenerierung? 314
b) Gewährleistung von Distanz und eines hinreichenden Maßes an materieller Entscheidungshoheit 315
aa) Interessentransparenz 316
bb) Vorhaltung internen Sachverstands 317
cc) Offenlegungs- und Begründungspflichten 318
dd) Nachvollziehbarkeit und Offenlegung von Handlungsoptionen 319
ee) Aufsichts- und Kontrollstruktur zur Distanzsicherung 320
c) Fazit 320
III. Prinzipien der Organordnung 321
1. Bedenken im Lichte der Organordnung 321
2. Institutionelles Gleichgewicht und Organtreue 322
3. Beeinträchtigung der Organstellung von Rat und Parlament? 324
a) Rat 324
b) Parlament 325
aa) Prinzipielle Unbedenklichkeit unter dem Gesichtspunkt des „gestaltenden“ Parlaments 326
bb) Beeinträchtigung des Parlaments in seiner Kontrollfunktion? 328
cc) Sicherung einer effektiven Kontrolle durch Information 329
dd) Fazit 332
IV. Grundsatz der Offenheit 333
1. Transparenzgewinn der Rechtsetzung durch die Expertengruppen? 333
2. Transparenzbedenken 334
3. Transparenzanforderungen aus dem Gebot der Verfahrenstransparenz 335
4. Sicherstellung einer möglichst offenen Entscheidungsfindung durch die Mechanismen der Regelungsstrukturen 336
a) Vertraulichkeit der Beratungen als Transparenzproblem? 336
b) Verfahrenstransparenz durch Informationsverfügbarkeit 339
aa) Einsetzung, Auswahl und Zusammensetzung 339
bb) Tätigkeit 341
(1) Veröffentlichung von relevanten Dokumenten 341
(a) Zurückhaltung nach Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1049/2001 341
(b) Zurückhaltung nach Art. 4 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1049/2001 343
(c) Fazit 345
(2) Veröffentlichung von Minderheitenvoten 345
(3) Keine Offenlegung individueller Positionen in den Sitzungsberichten 345
cc) Umgang mit den Ergebnissen der Beratung 346
5. Fazit 347
V. Demokratieprinzip 347
1. Demokratische Gleichheit 349
a) Art. 9 S. 1 EUV 349
b) Konkretisierung im Hinblick auf die Mitwirkung an der Entscheidungsfindung: Gleichheit in der Möglichkeit 350
c) Sicherstellung von Chancengleichheit durch den Regelungsrahmen 351
aa) Begrenztheit des Zugangs und Selektionsbedarf 351
bb) Regelung des Auswahlverfahrens und der Besetzungskriterien 352
cc) Fazit 354
2. Demokratische Legitimation der Rechtsakte 355
a) Legitimationsbedürftigkeit der Expertengruppenberatung 356
aa) Dezisionistisches Modell 357
bb) Pragmatisches Modell 359
cc) Entscheidungsvorbereitende Mitwirkung als originärer Anknüpfungspunkt von Legitimationsüberlegungen 362
b) Legitimatorische Relevanz der Mitwirkung an der Entscheidungsfindung 364
aa) Grundsätzliches zum Legitimationskonzept europäischer Rechtsetzung 364
bb) Repräsentativ-demokratische Legitimationsstrukturen 365
(1) Legitimationsleistung für die Sekundärrechtsetzung 366
(a) Allgemeine Schwächen 367
(aa) Unionaler Legitimationsstrang 367
(bb) Nationaler Legitimationsstrang 369
(b) Besondere Herausforderung des repräsentativen Legitimationskonzepts: die Gestaltungsmacht der Kommission in der Rechtsetzung 371
(2) Legitimationsleistung für die Tertiärrechtsetzung der Kommission 372
(3) Fazit 374
cc) Ergänzende Legitimationsstrukturen 375
(1) Transparenz und effektivierte Verantwortlichkeit 376
(2) Legitimation durch Partizipation und Assoziation 379
(a) Beteiligung interessierter und betroffener Bürger als Verwirklichungsform von Demokratie 379
(b) Legitimationsleistung der Expertengruppenberatung als Partizipationsmechanismus? 383
(3) Legitimation durch Deliberation 383
(a) Voraussetzungen und Problemlagen der Theorien deliberativer Demokratie 383
(b) Expertengruppenberatung als deliberatives Legitimationsverfahren? 385
(4) Output-Legitimität 388
(a) Zur Leistungsdimension von Herrschaft als Legitimitätsfaktor 388
(b) Legitimitätsstiftende Ergebnisorientierung der Entscheidungsstrukturen in der Rechtsetzung durch die Expertengruppenberatung? 391
c) Fazit 393
5. Kapitel: Einbindung der Expertengruppenberatung in die unionsrechtliche Ordnung der Rechtsetzung – Zur Rolle des Rechts 395
A. Rechtlicher Strukturierungsauftrag 395
I. Keine rechtswidrigen Abweichungen als Rechtsgrund 397
II. Die Gemeinwohlverantwortung der Kommission und der primärrechtliche Auftrag zu kooperativer Normgenese als Rechtsgrund 397
1. Gefährdungspotential der Öffnung in der Entscheidungsfindung: Sicherung der Gemeinwohlverträglichkeit der Beratung 398
2. Leistungspotential der Öffnung in der Entscheidungsfindung: Sicherung der Gemeinwohlzuträglichkeit der Beratung 399
3. Fazit 400
B. Umsetzung des Regulierungsauftrags durch den Regelungsrahmen der Expertengruppen 401
I. Zusammenfassende Bewertung der geltenden Regelungsstruktur anhand von Kernforderungen 402
1. Unabhängigkeit und Distanz 403
2. Transparenz 403
3. Pluralität und Ausgewogenheit 404
4. Aufsicht und Kontrolle 405
5. Fazit 405
II. Optionen für weitere Sicherungselemente 407
1. Allgemeine Überlegungen 407
2. Regelungsform 409
a) Zu den Vorteilen und Nachteilen einer Regelung durch den Gesetzgeber 410
b) Zu Notwendigkeit und Möglichkeit einer gesetzlichen Regelung 411
c) Fazit 414
3. Regelungsinhalt 415
a) Pluralität und Ausgewogenheit 415
aa) Gruppenspezifisches Ausgewogenheitskonzept 415
bb) Erweiterung der Regelung über Sondervergütungen 418
cc) Ausgleich unausgewogener Besetzung im Verfahren 418
dd) Beschwerdemechanismus 418
b) Transparenz 419
aa) Öffentlichkeit der Beratungen als Regel 419
bb) Wiedergabe individueller Positionen im Sitzungsprotokoll 419
cc) Begründung und Dokumentation im Vorschlag bzw. Rechtsakt („legislative footprints“) 420
c) Unabhängigkeit 420
d) Distanz, Aufsicht und Kontrolle 421
aa) Begründungs- und Erläuterungspflichten 421
bb) Binnenadministrative Aufsichts- und Verantwortlichkeitsstrukturen 422
(1) Festlegung einheitlicher dezentraler Verantwortlichkeiten 422
(2) Stärkung des Generalsekretariats in der zentralen Verwaltung 423
(3) Zuständigkeitsregeln für wichtige Entscheidungen 423
cc) Parlamentarische Aufsichts- und Verantwortlichkeitsstrukturen 424
(1) Jährliche Berichtspflicht 424
(2) Erweiterung der Möglichkeit zur Sitzungsteilnahme 424
Zusammenfassung der Ergebnisse 426
I. Die Expertengruppen als Untersuchungsgegenstand 426
II. Rechtliche Ergebnisse 428
Literaturverzeichnis 432
Sachverzeichnis 461