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Baukultur und Klimaschutz

Zum Begriff der Baukultur und der baukulturellen Belange in der Sonderregelung des § 248 BauGB zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie

Schulte, Niklas

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 190

(2019)

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About The Author

Niklas Schulte hat Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster mit dem Schwerpunkt Staat und Verwaltung (Umwelt- und Planungsrecht) studiert (Erstes Staatsexamen OLG Hamm). Sein Referendariat hat er im Oberlandesgerichtsbezirk Oldenburg absolviert und das zweite Staatsexamen vor dem OLG Celle abgelegt. Seit 2011 ist Niklas Schulte Rechtsanwalt und seit 2016 Fachanwalt für Verwaltungsrecht. Er berät und vertritt Städte und Gemeinden sowie private Bauherrn und Unternehmen in den Bereichen des öffentlichen Baurechts und Umweltrechts. Neben seiner anwaltlichen Tätigkeit ist er Autor von wissenschaftlichen Veröffentlichungen im Bereich des öffentlichen Baurechts und Umweltrechts. Seine Dissertation wurde von Herrn Prof. Fabian Wittreck (WWU Münster) wissenschaftlich betreut.

Abstract

Die Vereinbarkeit von (inter-)nationalen Klimaschutzzielen mit den Belangen der Baukultur stellt Eigentümer, Bauherren, Architekten sowie Bauverwaltungen vor neue Aufgaben und Herausforderungen im Städtebau. Der Bundesgesetzgeber versucht diese Herausforderungen mit der Sonderregelung § 248 BauGB als spezielle bauplanungsrechtliche Abweichungsvorschrift zu bewältigen und den Konflikt zwischen Baukultur und Klimaschutz zu lösen. Ziel der Arbeit ist es, die unbestimmten Rechtsbegriffe der Baukultur und der baukulturellen Belange in der Sonderregelung § 248 BauGB als Begriffe des Bodenrechts in Abgrenzung zum Bauordnungs- und Denkmalschutzrecht der Länder zu konkretisieren und verfassungskonform auszulegen. Wesentliche Bedeutung für die Auslegung kommt dem Begriff der Kultur im Rechtssinne sowie dem Baugestaltungs- und Denkmalrecht zu. Die Arbeit nimmt zu der Frage Stellung, ob der Eingriff durch § 248 BauGB in die Planungshoheit der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 GG) gerechtfertigt ist. The reconcilability of (inter)national climate protection goals with »Baukultur« (building culture) creates new tasks and challenges in urban development. The federal legislature tries to solve these challenges with the special regulation § 248 BauGB (Federal Building Code) as a deviation regulation in building laws. The objective of this work is to concretize the vague legal concept of building culture as well as cultural aspects in construction in the special regulation § 248 BauGB as terms of land rights as opposed to construction planning laws and cultural heritage protection laws of the German States. Of particular importance for the interpretation of the special regulation is the term »culture« in the legal sense as well as the laws of building design and cultural heritage.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
A. Einleitung 19
I. Vereinbarkeit von Baukultur und Klimaschutz – Aktuelle Aufgaben und Herausforderungen für den Städtebau 19
1. Ausgangspunkt und Bestandsaufnahme 20
2. Herausforderungen für den Städtebau 23
II. Ziel und Gang der Untersuchung 24
B. Grundlagen für die Begriffsbestimmung von Baukultur im Rechtssinne 26
I. Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe 26
1. Problematik des unbestimmten Rechtsbegriffs der baukulturellen Belange in § 248 BauGB 26
2. Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsbegriffen 27
3. Überprüfbarkeit der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen 28
II. Die Wortzusammensetzung von Bau und Kultur 29
1. Wortlautinterpretation – Grammatische Komposition 29
2. Wortsinn von Baukultur 29
III. Der Ober- und Universalbegriff der Kultur im Rechtssinne 30
1. Völkerrecht 31
2. Unionsrecht 34
3. Weimarer Reichsverfassung und Grundgesetz 36
4. Verfassungen der Länder 37
5. Rechtsprechung 39
a) Bundesverfassungsgericht 39
b) Verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung 40
6. Literatur 41
a) Definition und Gliederung des Begriffs 41
b) Definition des Begriffs Kulturgut 44
c) Philosophische Deutung des Kulturbegriffs 44
7. Kompetenz und staatliche Aufgabenwahrnehmung durch Länder und Bund 45
a) Kulturhoheit – Kultur als Materie der Landes- und Bundeskompetenz 45
b) Kulturgestaltung – Keine Aufgabe des Staates 47
8. Zwischenergebnis – Bestimmung des Begriffs der Kultur im Rechtssinne 49
IV. Zum Begriff der Baukultur im Rechtssinne 51
1. Intention und Begriffsbestimmungen des Bundesgesetzgebers 51
a) Hintergrund und Entwicklung des Begriffs der Baukultur im Rechtssinne 51
b) Gesetzesbegründungen zu Baukultur und baukulturellen Belangen 53
c) Kritik des Bundesrates in den Gesetzgebungsverfahren 56
d) Zusammenfassung der Begriffsmerkmale des Bundesgesetzgebers 56
2. Der Begriff der Baukultur in der Rechtsprechung 57
3. Der Begriff der Baukultur in der Literatur 57
4. Zwischenergebnis zum Begriff der Baukultur 60
V. Baukultur als Regelungsmaterie des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts 61
1. Kompetenzordnung des Grundgesetzes 62
2. Materie Bodenrecht 63
3. Materie Bauordnungsrecht 65
4. Zwischenergebnis zur Regelungsmaterie 66
VI. Begriff des Vorhabens nach § 29 Abs. 1 BauGB 66
1. Der bauplanungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage 67
2. Errichtung und Änderung von baulichen Anlagen 68
3. Zwischenergebnis zum Begriff des Vorhabens nach § 29 Abs. 1 BauGB 69
C. Baugestaltungsrecht als Instrumentarium zur Erhaltung und Entwicklung von Baukultur 71
I. Gesetzgeberische Zielsetzung von Baukultur 71
II. Regelungsgegenstand und Begriffsumschreibung von Baugestaltung 72
1. Rechtsprechung 72
2. Literatur 72
3. Baugestaltungselemente einer baulichen Anlage 73
III. Kompetenz zur Regelung der Materie Baugestaltungsrecht 75
IV. Städtebauliche Baugestaltungsvorschriften im BauGB und in der BauNVO 78
1. Rechtsgrundlagen für städtebauliche Gestaltung durch Bebauungsplan 78
2. Städtebauliche Gründe für baugestalterische Festsetzungen 80
a) Abwägungserhebliche öffentliche und private Belange 80
b) Gestaltung als Planungsziel und Planungsleitlinie 82
aa) Baukultur als Belang in der Bauleitplanung 83
bb) Städtebaulicher Denkmalschutz 83
cc) Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes 85
c) Konkretisierung städtebaulich relevanter Belange 86
3. Regelungen der BauNVO als Bestandteil eines Bebauungsplans 87
a) Überleitungsvorschriften 88
b) Baunutzungsverordnung als Auslegungshilfe für den unbeplanten Innenbereich 88
c) Maß der baulichen Nutzung 89
d) Baugestalterische Wirkung von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung 92
aa) Höhe baulicher Anlagen 93
bb) Gestaltung des Daches 94
cc) Einheitliche Frontbreite von Gebäuden 94
e) Bauweise 95
aa) Offene Bauweise 96
bb) Geschlossene Bauweise 97
f) Überbaubare Grundstücksfläche 98
aa) Baulinien 99
bb) Baugrenzen 99
cc) Zielsetzung und baugestalterische Wirkung von Festsetzungen zur überbaubaren Grundstückfläche 100
4. Abweichende Bestimmungsmöglichkeit in einem Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12 BauGB 101
5. Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten, § 172 Abs. 1 u. 3 BauGB 103
6. Baugestaltung als Zulässigkeitsvoraussetzung für bauplanungsrechtliche Vorhaben im unbeplanten Innenbereich und im Außenbereich 106
a) Harmonisches Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung, § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB 106
b) Abwehr von Beeinträchtigungen des Ortsbildes, § 34 Abs. 1 S. 2 BauGB 108
c) Abwehr von Verunstaltungen des Orts- und Landschaftsbildes, § 35 Abs. 3 BauGB 109
d) Abwehr von Beeinträchtigungen des (städtebaulichen) Denkmalschutzes, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB 110
7. Kein öffentlich-rechtlicher Nachbarschutz durch Gestaltungsvorschriften 112
V. Ergebnis zu C. 112
D. Landesrechtliche Regelungen zur Erhaltung und Entwicklung von Baukultur 115
I. Bauordnungsrecht 115
1. Positive Gestaltung baulicher Anlagen durch örtliche Bauvorschriften 116
a) Bauwerksbezogene Gestaltungssatzung 116
aa) Sachlicher Gegenstand 117
bb) Wärmedämmung an Außenwänden 117
cc) Dachgestaltung – Nutzung solarer Strahlungsenergie 119
dd) Räumlicher Geltungsbereich 120
ee) Baugestalterische Absicht der Gemeinde 120
b) Umgebungsbezogene Schutzsatzung 121
c) Hinreichende Bestimmtheit von örtlichen Bauvorschriften 122
d) Örtliche Bauvorschriften als Bestandteil eines Bebauungsplans 122
2. Verunstaltungsverbot nach bauordnungsrechtlichen Vorschriften 124
a) Bauwerks- und umgebungsbezogenes Verunstaltungsverbot 124
b) Begriff der Verunstaltung 125
c) Beurteilungsmaßstab 126
d) Beurteilung der Baugestalt durch einen objektiven Betrachter 127
3. Allgemeine Anforderungen an bauliche Anlagen – Bayerische Bauordnung 127
II. Denkmalschutzrecht 129
1. Gegenstand und Ziele des landesrechtlichen Denkmalschutzes nach dem DSchG NRW 130
2. Bauwerksbezogener Substanzschutz 133
3. Bauwerks- und umgebungsbezogener Schutz des Erscheinungsbildes eines Denkmals 133
a) Erscheinungsbild eines Baudenkmals 134
b) Denkmalbereichssatzung 135
4. Veränderung der Substanz und Beeinträchtigung des Erscheinungsbilds eines Baudenkmals 136
a) Außenwärmedämmung 136
b) Nutzung solarer Strahlungsenergie 137
c) Feststellung und Beurteilung der Veränderung oder erheblichen Beeinträchtigung eines Denkmals 137
5. Abwägung der Belange des Denkmalschutzes mit entgegenstehenden Belangen 138
6. Baudenkmäler und sonstige besonders erhaltenswerte Bausubstanz nach § 24 EnEV 140
III. Ergebnis zu D. 142
E. Sonderregelung des § 248 BauGB zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie 145
I. Gesetzgebungsverfahren und Intention des Gesetzgebers zu § 248 BauGB 145
1. Hintergrund – „Berliner Gespräche 2010“ 145
2. Beschleunigtes Gesetzgebungsverfahren nach der Reaktorkatastrophe in Japan (Fukushima) 148
a) Gesetzesentwürfe vom 6. Juni 2011 149
b) Kritik des Bundesrates und Änderung der Entwurfsfassung des § 248 BauGB 149
c) Öffentliche Anhörung des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung am 27. Juni 2011 150
d) Abschließende Beschlussfassung des Bundestages 152
3. Ziel und Zweck von § 248 BauGB – Intention des Bundesgesetzgebers 153
4. Zwischenergebnis zum Gesetzgebungsverfahren und zur Intention des Gesetzgebers zu § 248 BauGB 155
II. Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Abweichungen nach § 248 BauGB 157
1. Bauplanungsrechtlicher Geltungsbereich 157
a) In Gebieten mit Bebauungsplänen nach § 30 BauGB 157
b) Im Zusammenhang bebauter Ortsteile – Innenbereich nach § 34 BauGB 158
aa) In Gebieten mit Satzungen nach § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BauGB 158
bb) Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung, § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB 158
c) Keine Anwendung im Außenbereich nach § 35 BauGB 159
d) Rückwirkende Anwendung auf bestehende Bebauungspläne und Ortsabrundungssatzungen 159
2. Maßnahmen an bestehenden Gebäuden 160
a) Bestehende Gebäude 160
b) Maßgeblicher Zeitpunkt 163
c) Stellungnahme zu Maßnahmen an bestehenden Gebäuden 164
3. Maßnahmen zum Zwecke der Energieeinsparung und Gewinnung von Energie – Bauvorhaben 166
a) Maßnahmen zum Zwecke der Energieeinsparung, § 248 S. 1 BauGB 166
aa) Änderung, Erweiterung und Ausbau von bestehenden Gebäuden – Maßnahmen nach § 9 EnEV 167
bb) Technische Anlagen zur Energieeinsparung im Sinne von § 248 S. 1 BauGB 170
b) Maßnahmen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie, § 248 S. 2 BauGB 170
aa) Nutzung Solarer Strahlungsenergie 170
bb) Technische Anlagen und Arten zur Nutzung solarer Strahlungsenergie 171
cc) In, an und auf Dach- und Außenwandflächen 172
dd) Art der baulichen Nutzung 172
c) Vorhaben nach § 29 Abs. 1 BauGB 173
4. Geringfügige Abweichungen vom Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche 173
a) Festgesetztes Maß der baulichen Nutzung 173
aa) Relative Maße – GRZ, GFZ und BMZ 174
bb) Absolute Maße – GR, GF, Z, H 176
b) Festgesetzte Bauweise 177
c) Festgesetzte überbaubare Grundstücksfläche 178
d) Abweichungen vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) – § 248 S. 3 BauGB 178
5. Zum Begriff der Geringfügigkeit 180
a) Intention des Gesetzgebers 180
b) Begriff der Geringfügigkeit in der BauNVO 181
aa) Höhe baulicher Anlagen 181
bb) Vortreten von Gebäudeteilen in geringfügigem Ausmaß – § 23 BauNVO 183
c) Rechtsprechung 184
d) Literatur 184
e) Begriff der Geringfügigkeit im unbeplanten Innenbereich – § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB 185
f) Stellungnahme zum Begriff der Geringfügigkeit 185
6. Vereinbarkeit der Abweichung mit nachbarlichen Interessen und baukulturellen Belangen 186
a) Nachbarliche Interessen 187
aa) Rechtsprechung 189
bb) Literatur 189
cc) Mustereinführungserlass der Länder 2011 191
b) Baukulturelle Belange 191
aa) Rechtsprechung 191
bb) Literatur 191
cc) Mustereinführungserlass der Länder 2011 194
dd) Stellungnahme zum Begriff der baukulturellen Belange 195
c) Begriff der Vereinbarkeit 197
III. Rechtsfolge – Gebundene Entscheidung 199
IV. Verfahren zur Prüfung der Voraussetzungen des § 248 BauGB 200
1. Landesrechtliche Genehmigungsverfahren – Präventive Kontrolle 200
a) Nachträgliche Wärmedämmung 201
b) Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien 203
2. Landesrechtliche Verfahren bei Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen nach dem Bauplanungsrecht 203
3. Landesrechtliche Ordnungsverfahren – Repressive Kontrolle 205
4. Bundesrechtliche Verfahren – Beteiligung der Gemeinde 206
V. Eingeschränkte Rechtsschutzmöglichkeiten 206
VI. Ergebnis zu E. 207
F. Struktur von bauplanungsrechtlichen Abweichungsvorschriften und Vergleich mit § 248 BauGB 214
I. Ausnahmen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 31 Abs. 1 BauGB 216
II. Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 31 Abs. 2 BauGB 217
1. Grenzen der Abweichungsmöglichkeit nach § 31 Abs. 2 BauGB – Grundzüge der Planung 217
2. Konkurrenzen 219
3. Zwischenergebnis 219
III. Spezielle bauplanungsrechtliche Abweichungsvorschriften 219
1. Abweichung nach § 34 Abs. 3a BauGB 220
2. Sonderregelungen für Flüchtlingsunterkünfte – § 246 Abs. 8 bis 16 BauGB 220
3. Überschreitung der zulässigen Geschossfläche – § 25c Abs. 2 BauNVO 1990 und § 4 Abs. 1 Maßnahmengesetz-BauGB 1993 222
IV. Ergebnis zu F. 223
G. Verfassungskonformität von § 248 BauGB – Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG 226
I. Gewährleistungsbereich 226
1. Planungshoheit 226
2. Selbstgestaltungsrecht der Gemeinde 227
II. Eingriff in den Gewährleistungsbereich – Planungshoheit 228
1. Materielle Änderung bestehender Bebauungspläne durch generelle Abweichungsregelung 228
2. Keine Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit 229
3. Zwischenergebnis zum Eingriff in den Gewährleistungsbereich 230
III. Rechtfertigung des Eingriffs 230
1. Kernbereichsgarantie 231
2. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 233
a) Ziel und Zweck der gesetzlichen Regelung – Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen nach Art. 20a GG 233
aa) Einsparung von Energie – Einsparpotentiale im Gebäudebestand 235
bb) Energiegewinnung – Nutzung regenerativer Energien 236
b) Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme 237
aa) Geeignetheit 237
bb) Erforderlichkeit 238
c) Güterabwägung der schutzwürdigen überörtlichen Belange 240
3. Rechtsgüterschutz durch Verfahren – Keine Beteiligung der Gemeinde als Trägerin der Planungshoheit 241
4. Rechtsstaatlicher Bestimmtheitsgrundsatz 243
5. Verfassungskonforme Auslegung von § 248 BauGB 245
IV. Ergebnis zu G. 246
H. Ergebnisse der Arbeit 247
I. Kultur 247
II. Baukultur 248
III. Baugestaltungsrecht als Instrumentarium zur Erhaltung und Entwicklung von Baukultur 249
IV. Landesrechtliche Regelungen zur Erhaltung und Entwicklung von Baukultur 250
V. Sonderregelung des § 248 BauGB zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie 253
VI. Struktur von bauplanungsrechtlichen Abweichungsvorschriften und Vergleich mit § 248 BauGB 257
VII. Verfassungskonformität von § 248 BauGB 258
Literaturverzeichnis 259
Stichwortverzeichnis 266