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Die sachbezogene hoheitliche Maßnahme

Auch ein Beitrag zur Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 S. 2 VwVfG

Gornig, Gilbert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 480

(1985)

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Gilbert H. Gornig studierte Rechtswissenschaften und politische Wissenschaften in Regensburg und Würzburg; 1979 Zweite Juristische Staatsprüfung; 1984 Promotion (Dr. iur. utriusque); 1986 Habilitation (Dr. iur. utriusque habil.); Lehrbefugnis für Öffentliches Recht, Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht; Lehrstuhlvertretungen in Mainz, Göttingen und Bayreuth. Ab 1990 Professor an der Georg-August-Universität zu Göttingen und ab 1994 Dekan. Seit 1995 Professor für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht an der Philipps-Universität Marburg, Dekan 2006–2012. 1996–2004 Richter am Hessischen Verwaltungsgerichtshof, seit 2009 stellvertretender Richter am Hessischen Staatsgerichtshof. Forschungsschwerpunkte: Staats- und Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Völkerrecht, Europarecht.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitende Bemerkungen 23
1. Allgemeiner Teil 27
A. Die Entwicklung des Verwaltungsaktbegriffes 27
I. Herkunft und Entwicklung bis zur Definition im Verwaltungsverfahrensgesetz 27
II. Die Entwicklung des Verwaltungsverfahrensgesetzes 29
1. Entstehungsgeschichte des Verwaltungsverfahrensgesetzes 29
2. Entwicklung des § 35 VwVfG 30
III. Die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder 31
IV. Dem § 35 VwVfG entsprechende Bestimmungen in anderen Gesetzen 32
B. Der Verwaltungsaktbegriff des § 35 VwVfG 33
I. Die Auslegung des Verwaltungsaktbegriffes 33
II. Der Verwaltungsakt nach § 35 S. 1 VwVfG 34
1. Der Handlungstypus 34
2. Der Handelnde 35
3. Der Handlungsbereich 35
4. Der Handlungszweck 36
a) Regelung 36
b) Einzelfall 37
aa) Das personelle Moment 38
bb) Der sachliche Bezug 39
5. Die Handlungswirkung 39
a) Intention der Außenwirkung 39
aa) Allgemein 39
bb) Abgrenzung von Regelungen ohne intendierte Außenwirkung 40
(1) Interbehördliche Maßnahmen 41
(2) Mitwirkungshandlungen 42
(a) Mitwirkungshandlungen im Verhältnis zum Bürger 42
(b) Mitwirkungshandlungen im Verhältnis zur entscheidenden Behörde 43
(3) Innerbehördliche Willensbildung 43
(4) Maßnahmen im verwaltungsrechtlichen Sonderverhältnis 44
(a) Betriebsverhältnis 45
(b) Grundverhältnis 45
b) Wirkung für den Betroffenen 46
c) Zeitliche Wirkung 46
III. Die Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG 46
1. Die Allgemeinverfügung als „ein\" Verwaltungsakt 46
2. Ergänzende Heranziehung des § 35 S. 1 VwVfG 48
3. Arten von Allgemeinverfügungen 48
4. Die personenrechtliche Allgemeinverfügung 49
a) Zur Definition allgemein 49
b) Adressatenkreis der Allgemeinverfügung 50
aa) Personenkreis 50
bb) „Bestimmter\" Personenkreis 50
cc) „Bestimmbarer\" Personenkreis 51
dd) „Nach allgemeinen Merkmalen\" bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis 53
ee) Zeitpunkt der Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit 54
5. Die sachenrechtliche Allgemeinverfügung 57
a) Allgemein 57
b) Kritik an der gesetzlichen Terminologie 58
c) Begriff 59
d) Abgrenzung der sachbezogenen Allgemeinverfügung vom sachbezogenen Verwaltungsinternum 61
e) Insbesondere: die Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache 62
f) Insbesondere: die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit 62
g) Das Verhältnis der Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache zur Benutzungsregelung 63
IV. Abgrenzungen 64
1. Abgrenzung Verwaltungsakt — Rechtsnorm 64
a) Notwendigkeit der Abgrenzung 64
b) Abgrenzungsmethode 66
aa) Abgrenzung nach materiellen Begriffsmerkmalen 66
bb) Anknüpfung an zwei Grundelemente 66
(1) Ansichten im Schrifttum und in der Rechtsprechung 66
(2) Abgrenzung nach personenbezogenen und sachbezogenen Momenten 69
(a) Das Begriffspaar generell/individuell 69
(b) Das Begriffspaar abstrakt/konkret 70
(c) Irrelevanz des personenbezogenen Moments bei sachbezogenen Hoheitsakten 70
c) Zur Abgrenzung im einzelnen bei Hoheitsakten mit personenbezogenem und sachbezogenem Moment 71
aa) Die abstrakt-generelle Regelung 71
bb) Die konkret-individuelle Regelung 71
cc) Mischformen 71
(1) Die abstrakt-individuelle Regelung 71
(2) Die konkret-generelle Regelung 72
dd) Resümee 73
d) Zur Abgrenzung bei Hoheitsakten mit rein sachbezogenem Moment 73
2. Abgrenzung eines normalen Verwaltungsaktes von der Allgemeinverfügung 74
a) Notwendigkeit der Abgrenzung 74
b) Abgrenzung des normalen Verwaltungsaktes von der personenrechtlichen Allgemeinverfügung 74
c) Abgrenzung des normalen Verwaltungsaktes von der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung 75
3. Abgrenzung der personenrechtlichen Allgemeinverfügung von der sachenrechtlichen Allgemeinverfügung 76
V. Hoheitsakte mit Doppelcharakter 76
1. Qualifizierung einer behördlichen Maßnahme als Verwaltungsakt und Rechtssatz 76
2. Qualifizierung einer behördlichen Maßnahme als Verwaltungsinternum und Verwaltungsakt 79
3. Qualifizierung eines Verwaltungsaktes als mittelbar personenbezogen und unmittelbar personenbezogen 81
VI. Organisationsakte 82
VII. Die Wahl der Rechtsform 84
1. Aus der Sicht des Gesetzgebers 84
2. Aus der Sicht der Behörde 88
3. Aus der Sicht des Betroffenen 90
4. Aus der Sicht des Gerichts 92
5. Resümee 94
C. Die Bekanntgabe 95
I. Bedeutung 95
II. Arten der Bekanntgabe 95
III. Adressaten der Bekanntgabe 96
IV. Die Wahl der Bekanntgabeart 97
1. Die Bekanntgabe von individuellen Regelungen und personenbezogenen Allgemeinverfügungen 97
2. Die Bekanntgabe von dinglichen Verwaltungsakten 97
V. Folgen der Bekanntgabe für den betroffenen Bürger 98
VI. Resümee 99
D. Die Anfechtungsfrist 101
E. Die Klagebefugnis 104
I. Bedeutung 104
II. Die Geltendmachung einer Rechtsverletzung 105
III. Der Begriff der Rechtsverletzung 106
1. Beschwer 106
2. Verstoß gegen eine den Betroffenen schützende Norm 107
a) Geltendmachung der Verletzung eigener Rechte 107
b) Geltendmachung der Verletzung materieller subjektiver Rechte 108
c) Geltendmachung der Verletzung von Verfahrensvorschriften 109
IV. Die Klagebefugnis bei dinglichen Verwaltungsakten 109
F. Die aufschiebende Wirkung 112
G. Die Rechtsnachfolge 115
I. Das Problem 115
II. Die Behandlung und Rechtsnachfolgeproblematik durch Rechtsprechung und Schrifttum 116
1. Die Rechtsnachfolgefähigkeit 117
2. Der Rechtsgrund 118
III. Der Versuch der teilweisen Lösung der Rechtsnachfolgeproblematik mit der Lehre vom dinglichen Verwaltungsakt 119
1. Die Ubergangsfähigkeit 119
2. Zum Rechtsgrund 123
3. Kein Schutz des guten Glaubens 125
4. Praktische Auswirkungen der Rechtsnachfolge 126
a) Zur Wirksamkeit der Maßnahme 126
b) Zur Bestandskraft der Maßnahme 126
c) Zur Fristenproblematik 126
d) Rechtsnachfolge bei Rechtshängigkeit 127
e) Rechtsnachfolge bei Vollstreckungsmaßnahmen 128
IV. Resümee 128
H. Die Rechtsnatur der Ablehnung eines Antrags auf Erlaß eines dinglichen Verwaltungsaktes 129
2. Besonderer Teil 131
A. Der dingliche Verwaltungsakt im Schrifttum 131
B. Ausgewählte sachbezogene Verwaltungsakte 136
I. Widmung und Entwidmung 136
1. Begriffsbestimmung 136
2. Der Rechtscharakter der Widmung und Entwidmung 136
a) Die Widmung durch formelles Gesetz oder — entsprechend einer gesetzlichen Bestimmung — durch Verordnung 136
b) Der Rechtscharakter der Widmung, soweit dieser nicht gesetzlich festgelegt ist 137
aa) Die Wertung der Widmung als Tatbestandsmerkmal 137
bb) Die Widmung als Hoheitsakt sui generis 138
cc) Die Widmung als Verwaltungsakt 139
3. Die Klagebefugnis gegen den Widmungsakt 141
4. Widmungsakte im weiteren Sinne in ausgewählten Einzelfällen 141
a) Widmung, Entwidmung und Umstufung im Straßen- und Wegerecht 141
aa) Widmung und Entwidmung 141
(1) Begriff 141
(2) Rechtsnatur 142
(3) Klagebefugnis 143
(a) Die Klagebefugnis der Grundstückseigentümer 143
(b) Die Klagebefugnis der Verkehrsteilnehmer 143
(c) Die Klagebefugnis der Anlieger 143
(d) Die Klagebefugnis der Inhaber eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs 145
(e) Die Klagebefugnis aus Art. 2 Abs. 1 GG 146
bb) Umstufung 146
(1) Begriff 146
(2) Rechtsnatur 147
(3) Klagebefugnis 148
b) Die Regelung des Gemeingebrauchs an öffentlichen Gewässern 149
aa) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum 149
bb) Stellungnahme 150
c) Die Widmung zum Denkmal 151
aa) Begriff „Denkmal 151
bb) Die Rechtsnatur des Widmungsaktes 151
d) Die Widmung zum Naturdenkmal 152
II. Verkehrsanordnungen durch Gebots- und Verbotszeichen, Verkehrsampeln und sonstige Anordnungen 153
1. Gebots- und Verbotszeichen 153
a) Allgemein 153
b) Zur Rechtsnatur der Gebots- und Verbotszeichen in Rechtsprechung und Schrifttum 155
aa) Das Verkehrszeichen als Grenzfall zwischen Verwaltungsakt und Rechtsnorm 155
(1) Die Bestimmung der Rechtsnatur der Verkehrszeichen nach inhaltlichen Kriterien 155
(a) Das Gebots- und Verbotszeichen als abstrakte Regelung 155
(b) Das Gebots- und Verbotszeichen als konkrete Regelung 156
(c) Das Gebots- und Verbotszeichen als generelle Regelung 157
(d) Das Gebots- und Verbotszeichen als individuelle Regelung 157
(e) Folgerungen 158
(2) Die Bestimmung der Rechtsnatur der Verkehrszeichen nach sonstigen rechtlichen Überlegungen 160
(a) Argumente, die für die Qualifizierung von Gebots- und Verbotszeichen als Verwaltungsakt sprechen 160
(aa) Argumente für die Qualifizierung als Verwaltungsakt 160
(bb) Argumente gegen die Qualifizierung als Rechtsnorm 161
(b) Argumente, die für die Qualifizierung von Gebots · und Verbotszeichen als Rechtsnorm sprechen 164
(aa) Argumente für die Qualifizierung als Rechtsnorm 164
(bb) Argumente gegen die Qualifizierung als Verwaltungsakt 165
bb) Das Verkehrszeichen als Tatbestandsmerkmal 167
c) Stellungnahme und Kritik 168
aa) Stellungnahme zur Rechtsnatur der Gebots- und Verbotszeichen 168
bb) Kritik an der Wertung der Gebots- und Verbotszeichen als Tatbestandsmerkmal 171
d) Rechtsfolgen der Qualifizierung der Gebots- und Verbotszeichen als dingliche Verwaltungsakte 172
aa) Anfechtungsklage 172
bb) Klagebefugnis 173
cc) Anfechtungsfrist 174
dd) Aufschiebende Wirkung 175
2. Verkehrsampeln 176
3. Allgemeine Fahrverbote im räumlich geschlossenen Bereich 177
III. Die Genehmigung der Errichtung und des Betriebs von Anlagen 178
1. Die Genehmigung von Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz 178
a) Allgemein 178
b) Die Rechtsnatur der Genehmigung 179
c) Klagebefugnis 180
2. Die Genehmigung von Anlagen nach dem Wasserhaushaltsgesetz 181
a) Die Erlaubnis und Bewilligung zur Gewässerbenutzung 181
b) Die Genehmigung von Rohrleitungsanlagen zum Befördern wassergefährdender Stoffe 181
c) Klagebefugnis 182
3. Die Zulassung von Kraftfahrzeugen 182
a) Allgemein 182
b) Die Rechtsnatur der Kraftfahrzeug-Zulassung 183
IV. Baurechtliche Anordnungen 184
1. Die Rechtsnatur der Baugenehmigung und der AbrißVerfügung 184
a) Die Rechtsnatur der Baugenehmigung 184
b) Die Rechtsnatur der AbrißVerfügung 185
2. Gesetzliche Verankerung der Rechtsnachfolge in den Bauordnungen 187
3. Die Übergangsfähigkeit der Baugenehmigung und Abrißverfügung 187
a) Die Übergangsfähigkeit der Baugenehmigung 187
b) Die Übergangsfähigkeit der Ab riß Verfügung 188
aa) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum 188
bb) Stellungnahme 190
4. Klagebefugnis 191
V. Planungsrechtliche Maßnahmen 192
1. Die Festlegung eines Planungsgebiets 192
a) Bedeutung 192
b) Gesetzliche Festlegung der Rechtsnatur 192
c) Die Rechtsnatur der Festlegung eines Planungsgebietes 193
aa) Die Ansichten in der Rechtsprechung 193
bb) Stellungnahme 194
d) Klagebefugnis 195
2. Pläne 195
a) Planfeststellungsbeschlüsse 195
aa) Gegenstand der Planfeststellungsbeschlüsse 195
bb) Der Anwendungsbereich des § 72 VwVfG 197
cc) Die Rechtsnatur der Planfeststellungsbeschlüsse 198
(1) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum 198
(2) Stellungnahme 200
dd) Klagebefugnis 201
b) Die Landesentwicklungs- und Regionalpläne 202
aa) Die Rechtsnatur der Landesentwicklungs- und Regionalpläne 202
(1) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum 203
(2) Stellungnahme 207
bb) Klagebefugnis 211
c) örtliche Pläne 212
aa) Die Rechtsnatur der Flächennutzungspläne 212
bb) Die Rechtsnatur der Bebauungspläne 214
VI. Gebietsschutz 216
1. Maßnahmen des Gebietsschutzes in Gesetzgebung und Rechtsprechung 216
a) Die Festlegung von Wasserschutzgebieten 216
b) Gebietsschutz nach dem Naturschutzgesetz 217
c) Die Festsetzung von Luftsperrgebieten 218
d) Erklärung eines Gebiets zum Schutzbereich 219
2. Stellungnahme zur Rechtsnatur von Maßnahmen des Gebietsschutzes 221
VII. Gebietliche Organisationsakte 225
1. Die Rechtsnatur gebietlicher Organisationsakte 226
a) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum 226
aa) Überblick 226
bb) Die Ansichten in der Rechtsprechung 227
cc) Die Ansichten im Schrifttum 230
b) Stellungnahme 233
2. Klagebefugnis 235
VIII. Die Benennung von Gemeinden und Straßen sowie die Numerierung von Grundstücken 236
1. Die Rechtsnatur der Benennung, Namensänderung und Numerierung 236
a) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum 236
b) Stellungnahme 238
2. Klagebefugnis 240
IX. Organisationsrechtliche Maßnahmen der Behörden 241
1. Schulische Organisationsakte 241
a) Die Rechtsnatur schulischer Organisationsakte 241
aa) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum 241
bb) Stellungnahme 244
b) Klagebefugnis 246
2. Änderung von Amtsbezirken 247
a) Die Rechtsnatur der Änderung von Amtsbezirken 247
aa) Ansichten in Rechtsprechung und Schrifttum 247
bb) Stellungnahme 248
b) Klagebefugnis 248
X. Benutzungsregelungen für öffentliche Sachen 250
XI. Organisationsrechtliche Maßnahmen der Bundespost und Bundesbahn 251
1. Telefon-Ortsnetzgestaltung durch die Bundespost 251
a) Die Rechtsnatur der Telefon-Ortsnetzgestaltung 251
aa) Die Ansichten in der Rechtsprechung 251
bb) Stellungnahme 252
b) Klagebefugnis 252
aa) Die Klagebefugnis der Gemeinden 252
bb) Die Klagebefugnis der Bürger 254
2. Errichtung von öffentlichen Fernsprechzellen und Briefkästen 255
a) Die Rechtsnatur 255
b) Klagebefugnis 256
3. Streckenstillegungen der Deutschen Bundesbahn 256
a) Die Rechtsnatur 256
b) Klagebefugnis 257
Zusammenfassung 259
Literaturverzeichnis 273