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Die Anwendbarkeit der Verwaltungsverfahrensgesetze auf das Widerspruchsverfahren nach der VwGO

Allesch, Erwin

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 465

(1984)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 19
Einleitung, Problemstellung 25
I. Begriffe und verfassungsrechtliche Grundlagen 26
1. Begriffsbestimmungen und -abgrenzungen 26
a) Das Widerspruchsverfahren — ein Verwaltungsverfahren 26
b) Das Widerspruchsverfahren als förmliches Rechtsbehelfsverfahren 26
c) Verbindung zum Verwaltungsprozeßrecht 27
2. Kompetenz für das Widerspruchsverfahren nach der VwGO 28
a) Kompetenz für die VwGO als Prozeßgesetz 28
b) Kompetenz für die §§ 68—73 VwGO 28
aa) Nicht Art. 83 ff. GG 28
bb) Art. 74 Nr. 1 GG „gerichtliches Verfahren 28
3. Kompetenz für das Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetz 30
4. Kompetenz für die Landes-Verwaltungsverfahrensgesetze 32
5. Zusammenfassung 34
6. Folgerungen aus der bestehenden Kompetenzlage 34
a) Funktion als bundeseinheitliches Vorverfahren 34
aa) Keine Vergleichbarkeit mit der Kompetenzlage beim VwVfG 34
bb) Prozeßrecht als Garant der Einheitlichkeit 35
b) Grundsatz: Keine Lückenschließung aus der VwGO 36
c) Lückenschließung innerhalb der Sachurteilsvoraussetzungen der §§ 68 ff. VwGO 37
d) Verwaltungsprozeßrecht in den VwVfGen? 39
e) Zur Rechtsnatur des Widerspruchsverfahrens 40
f) Auslegungsziel Rechtsvereinheitlichung 40
g) Zusammenfassung 41
II. Funktionszusammenhang VwVfG — §§ 68 ff. VwGO 42
1. Funktion des § 79 VwVfG 42
a) Deklaratorische oder konstitutive Bedeutung des § 79, 1. H.S. VwVfG? 42
aa) Keine ergänzende Anwendung der VwGO auf förmliche Rechtsbehelfe außerhalb von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO 43
— Keine Schaffung prozeßrechtlicher Vorschriften 45
— Entgegenstehendes Subsidiaritätssystem der VwVfGe 46
— Abgrenzungsschwierigkeiten 47
— Ausrichtung der VwVfGe auf den Verwaltungsrechtsweg 48
bb) Keine Lückenschließung innerhalb der §§ 68 ff. VwGO aus der übrigen VwGO 49
cc) Abschaffung landesrechtlicher Einspruchs- und Beschwerdeverfahren, die nicht Klagevoraussetzung sind 50
b) Konkurrenz der Subsidiaritätsklauseln in § 1 und § 79 VwVfG 51
aa) Subsidiarität auch gegenüber Rechtsverordnungen 52
bb) Subsidiarität gegenüber AGVwGOs 53
c) Echte Sachaussage: Ergänzende Anwendung der VwVfGe im außergerichtlichen Rechtsbehelfsverfahren 54
d) Einzelanwendung des VwVfG im Rechtsbehelfsverfahren nur aufgrund Einzeluntersuchung 55
2. Eigene Regelungen der VwGO über das Widerspruchsverfahren 55
a) Überblick (§§ 68—73 VwGO) 56
b) Anwendung weiterer VwGO-Vorschriften 56
c) §§ 74, 75, 78 und 79 VwGO als Regelungen über das Widerspruchsverfahren 58
d) Anwendbarkeit einzelner Vorschriften aus dem 7. Abschnitt der VwGO (§§ 54—67 VwGO) 59
aa) Keine Anwendbarkeit, soweit ausdrückliche oder schlüssige Bezugnahme auf das Klageverfahren (mit Übersicht) 59
bb) Verbleibende Vorschriften des 7. Abschnitts der VwGO 61
— § 56 Abs. 2 VwGO — Zustellung 61
— § 56 Abs. 3 VwGO — Zustellungsbevollmächtigter 62
— § 57 VwGO, § 222 ZPO — VwGO-Fristen 62
III. Einzeluntersuchung der VwVfGe über ihre Anwendbarkeit im Widerspruchsverfahren 66
1. §§ 1, 2 VwVfG — Anwendungsbereich 66
a) Gegenüberstellung VwVfG — VwGO 66
b) § 1 Abs. 3 VwVfG 67
c) Behördenbegriff 68
d) Ausnahmen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG 69
e) Ausnahmen nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG 70
2. § 3 VwVfG — Örtliche Zuständigkeit 71
3. §§ 4—8 VwVfG — Amtshilfe 72
4. § 9, 1. Alt . VwVfG — Widerspruchsverfahren als Verwaltungsverfahren 72
a) Bedeutung der Definition 73
b) Eigenständiges Verwaltungsverfahren 73
c) Ende des Widerspruchsverfahrens 73
d) Verbindung und Trennung von Widerspruchsverfahren 74
e) Vorbescheide, Zwischen- oder Teilentscheidungen 74
f) Abhilfe 75
5. § 9, 2. Alt., §§ 54 ff. VwVfG — öffentlich-rechtlicher Vertrag im Widerspruchsverfahren 75
a) Bescheidsformzwang in den §§ 72, 73 VwGO? 75
aa) Kein absolutes Entscheidungsformgebot, Einordnung in das System der §§ 68 ff. VwGO 76
bb) Kein Gebot einer bestimmten Verfahrensweise 78
b) Nur Vergleichsvertrag statthaft 79
aa) Über-/UnterordnungsVerhältnis 79
bb) Kein Austauschverhältnis 79
cc) Charakter als Rechtsschutzverfahren 79
dd) Einbeziehung anderer Rechtsverhältnisse 81
c) Anwendbarkeit weiterer Vorschriften des öffentlich-rechtlichen Vertragsrechts im Rahmen von § 55 VwVfG 81
aa) § 58 VwVfG 82
bb) § 59 Abs. 2 Nr. 2, 3 VwVfG 82
cc) § 60 VwVfG 82
dd) § 61 VwVfG 83
d) Zuständigkeit und Verfügungsbefugnis (mit Überblick aa)—cc)) 83
e) Doppelnatur, Beendigung des Widerspruchsverfahrens 84
f) Kostenfragen 86
6. § 10, §§ 63 ff., §§ 72 ff. VwVfG — Nichtförmlichkeit des Widerspruchsverfahrens 87
a) Grundsatz der Nichtförmlichkeit als Verfahrensmaxime 87
b) Keine Anwendbarkeit der §§ 63 ff., 72 ff. VwVfG 89
c) Ausschluß des Vorverfahrens nach den §§ 70, 74 Abs. 1 Satz 2 VwVfG 90
d) Regelungsumfang der §§ 70, 74 Abs. 1 Satz 2 VwVfG 91
e) Keine entsprechende Anwendung der §§ 64, 65, 66, 69, 70 und 71 VwVfG im Widerspruchsverfahren 91
7. §§ 11, 12 VwVfG — Beteiligungs- und Handlungsfähigkeit 92
8. § 13 VwVfG — Beteiligte, Hinzuziehung 93
a) Die Diktion der §§ 68 ff. VwGO 93
b) Die Beteiligten nach § 13 Abs. 1 Nr. 1—3 VwVfG 94
aa) § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG 94
bb) § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG 95
cc) § 13 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG 95
c) Beteiligtenstellung durch Hinzuziehung (§ 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 VwVfG) 96
aa) Verhältnis Hinzuziehung/Beiladung 97
bb) Abgrenzung zu § 71 VwGO 99
cc) Durchführung der Hinzuziehung 99
dd) Folgen unterbliebener Hinzuziehung 101
ee) Hinzuziehung bei mehreren Beteiligten auf gleicher Seite 104
ff) Sondervorschriften 104
d) § 13 Abs. 3 VwVfG 105
e) Streitgenossenschaft 105
9. § 14 VwVfG — Bevollmächtigte, Beistände 107
10. § 15 VwVfG — Empfangsbevollmächtigter für einen nicht im Inland befindlichen Beteiligten 108
11. § 16 VwVfG — Bestellung eines Vertreters von Amts wegen 109
12. §§ 17—19 VwVfG — Widerspruchsverfahren als Massenverfahren 110
a) § 17 VwVfG 111
aa) Verhältnis zu § 70 Abs. 1 VwGO 111
bb) Dritte als Verfahrensbeteiligte 112
b) § 18 VwVfG 112
c) § 19 VwVfG 112
aa) Charakter der Vertreterbestellung 113
bb) Zustellung des Widerspruchsbescheids 114
cc) Widerspruchs- und Klageerhebung 117
dd) Künftige Regelungen nach VwPO-Entwürfen 117
13. §§ 20, 21 VwVfG — Ausgeschlossene Personen, Befangenheit 117
14. § 22 VwVfG — Beginn des Verfahrens 118
15. § 23 VwVfG — Amtssprache 119
a) § 23 Abs. 1 und 2 VwVfG 119
b) § 23 Abs. 3 und 4 VwVfG 120
aa) Verhältnis von Abs. 4 zur Widerspruchsfrist 120
bb) Verhältnis von Abs. 4 zur Widerspruchsform 121
cc) Fehlende Praktikabilität und Rechtssicherheitsfragen bei Abs. 4 121
dd) Meinung des historischen Gesetzgebers 123
16. § 24 VwVfG — Untersuchungsgrundsatz 123
17. § 25 VwVfG — Beratung, Auskunft 124
18. §§ 26, 27 VwVfG — Beweismittel, Versicherung an Eides Statt 124
19. § 28 VwVfG — Anhörung Beteiligter 125
a) § 28 Abs. 1 VwVfG 125
aa) Verhältnis zu § 71 VwGO 125
bb) Anhörungspflicht bei beabsichtigter Zurückweisung des Widerspruchsbegehrens? 126
cc) Heilende Nachholung, isolierte Anfechtung 129
b) § 28 Abs. 2, 3 VwVfG 130
20. § 29 VwVfG — Akteneinsicht 131
21. § 30 VwVfG — Geheimhaltung 133
22. § 31 VwVfG — Fristen und Termine 133
a) Übersicht über anzuwendende VwGO-Vorschriften 133
b) Verbleibender Anwendungsbereich des § 31 VwVfG im Widerspruchsverfahren 134
aa) Gesetzliche Fristen 134
bb) Behördlich gesetzte Fristen 134
23. §§ 32, 45 Abs. 3 VwVfG — Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand 135
a) Geltungsbereich der §§ 70 Abs. 2, 60 Abs. 1—4 VwGO 135
b) Vergleich § 32 VwVfG — § 60 VwGO, Anwendung des § 85 Abs. 2 ZPO 135
c) § 45 Abs. 3 VwVfG 136
aa) Entstehungsgeschichte 136
bb) Unvereinbarkeit mit § 60 VwGO 136
cc) Rechtspolitische Bewertung 138
24. §§ 33, 34 VwVfG — Beglaubigungen 138
25. § 35 VwVfG — Begriff des Verwaltungsakts 139
a) Prozeßrechtliche Komponente des VA-Begriffs 139
b) VA-Charakter der Entscheidungen nach §§ 72, 73 VwGO 140
c) Widerspruchsentscheidung bei fehlendem VA-Charakter der Ausgangsentscheidung 140
d) Allgemein Verfügung 142
26. § 36 VwVfG — Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt 143
a) Entscheidungsbefugnisse der Widerspruchsbehörde, reformatio in peius — Allgemeines 144
b) Nachträgliche Anordnung oder Änderung von Nebenbestimmungen im Vorverfahren 145
c) Einschränkungen der Veränderungsbefugnis 147
d) Fragen der Abhilfe i. S. v. § 72 VwGO 148
aa) Teilabhilfe 149
bb) Abhilfe nach (ursprünglicher) Abhilf e Verweigerung 149
27. § 37 VwVfG — Bestimmtheit und Form des Verwaltungsakts 151
a) § 37 Abs. 1 VwVfG — Bestimmtheit 151
b) § 37 Abs. 2 VwVfG — Form 152
aa) Sonderregelung in der VwGO 152
bb) Entscheidungsformen der Widerspruchsbehörde — Überblick 152
c) § 37 Abs. 3 VwVfG — erlassende Behörde, Unterschrift bzw. Namenswiedergabe 155
d) § 37 Abs. 4 VwVfG — Wegfall der Unterschrift bzw. Namenswiedergabe bei mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassenen Verwaltungsakten, Schlüsselzeichen 156
28. § 38 VwVfG — Zusicherung 156
a) Keine Zusicherung eines Widerspruchsbescheids 157
b) Zusicherung des Abhilfebescheids möglich 158
29. § 39 VwVfG — Begründung 159
a) Abhilfebescheid 159
b) Sonderrecht beim Widerspruchsbescheid 160
aa) Anzuwendende Begründungs Vorschriften 160
bb) Nachschieben, Fehlerfolgen 160
30. § 40 VwVfG — Ermessen 161
31. § 41 VwVfG — Bekanntgabe des Verwaltungsakts 163
a) Abhilfebescheid 164
b) Widerspruchsbescheid 165
32. § 42 VwVfG — Offenbare Unrichtigkeiten 166
a) Kongruenz § 42 VwVfG — § 118 VwGO 166
b) Keine Kongruenz mit §§ 119, 120 VwGO 166
aa) Keine Anwendbarkeit von § 119 VwGO 166
bb) § 120 VwGO, Ergänzung der Kostenentscheidung 167
33. § 43 VwVfG — Wirksamkeit des Verwaltungsakts 168
a) Grundsatz 168
b) Äußere und innere Wirksamkeit 168
c) Abgrenzung gegenüber Bestandskraft und Vollziehbarkeit 169
d) Rechtswirkungen der Zustellung des Widerspruchsbescheids 170
aa) Modifizierung des Verwaltungsakts, Wirksamkeitszeitpunkte 170
bb) Bindung der Ausgangsbehörde 171
cc) Selbstbindung der Widerspruchsbehörde 172
dd) Bindung der Beteiligten 172
ee) Nichtbeteiligte Personen und Stellen 173
e) Abhilfebescheid 173
34. § 44 VwVfG — Nichtigkeit des Verwaltungsakts 173
a) Anwendbarkeit im Vorverfahren 173
aa) § 44 Abs. 1 VwVfG 173
bb) § 44 Abs. 2 VwVfG (Fallgruppen) 174
— Abs. 2 Nr. 1 174
— Abs. 2 Nr. 2 174
— Abs. 2 Nr. 3 175
— Abs. 2 Nr. 4, 5, 6 176
cc) § 44 Abs. 3 VwVfG (Fallgruppen) 176
— Abs. 3 Nr. 1 176
— Abs. 3 Nr. 2 178
— Abs. 3 Nr. 3 178
— Abs. 3 Nr. 4 179
dd) § 44 Abs. 4 VwVfG (Teilnichtigkeit) 179
ee) § 44 Abs. 5 VwVfG 180
b) Durchschlagen der Nichtigkeit des Ausgangsverwaltungsakts auf den Widerspruchsbescheid? 180
c) Folgen der Nichtigkeit von Abhilfe- und Widerspruchsbescheid 181
d) § 44 Abs. 5 VwVfG und Rechtsschutzfragen 182
aa) Feststellender Verwaltungsakt 182
bb) Rechtsschutzformen 183
cc) Funktion der Widerspruchsbehörde 185
35. § 45 VwVfG — Heilung von Verfahrens- und Formfehlern 185
a) Bedeutung des § 45 Abs. 2 VwVfG für die im Widerspruchsverfahren ergehenden Bescheide 186
b) § 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG 187
c) Ausgewählte Einzelfragen 188
aa) Begründung — § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG 188
bb) Anhörung — § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG 188
cc) Anwendung von § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG über die dort normierten Fallgruppen hinaus? 190
dd) Zuständigkeit für die Durchführung der Heilung 191
d) § 45 Abs. 3 VwVfG 192
36. § 46 VwVfG — Unbeachtlichkeit von Verfahrens- oder Formfehlern 192
a) Ausschluß des Aufhebungsanspruchs 193
aa) Verhältnis zur VwGO 193
— Absolute (subjektiv-öffentliche) und grundrechtsbezogene Verfahrensrechte 194
bb) Aiternativlosigkeit der Entscheidung 196
cc) Kein Aufhebungsermessen 196
dd) Verhältnis zu § 45 VwVfG 197
ee) Keine Verfahrensgarantie für Ermessensbereich 198
ff) Heilung von Mängeln des Verfahrens der Ausgangsbehörde durch die fehlerfreie Widerspruchsentscheidung als solche 198
gg) § 46 VwVfG im Bereich der Verpflichtungsklage 200
b) Keine Anwendung auf den Widerspruchsbescheid 200
aa) Gegenüberstellung § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO — § 46 VwVfG 201
bb) Praktischer Gleichklang beider Vorschriften bei der Begrenzung der Anfechtbarkeit 201
cc) Wegfall eines Heilungsgrunds nach § 45 VwVfG durch Aufhebung nach § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO 203
c) Anwendbarkeit auf den Abhilfebescheid 204
d) Mängel der sachlichen Zuständigkeit 204
37. § 47 VwVfG — Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsakts 205
a) Widerspruchsbescheid 205
b) Abhilfebescheid 205
c) Charakter der Umdeutung, Umdeutung durch das Gericht 206
38. §§ 48, 49 VwVfG — Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten 206
a) Ausschluß der Anwendbarkeit auf den Widerspruchsbescheid 207
b) Ausnahmen von der Nichtaufhebbarkeit 208
c) Folgen unzulässiger Aufhebung von Widerspruchsentscheidungen 210
d) Zurücknahme und Widerruf als Aufgabe der Ausgangsbehörde 211
e) Abhilfebescheid 214
f) Aufhebungsbefugnis der Widerspruchsbehörde, reformatio in peius 214
39. § 50 VwVfG — Widerruf und Rücknahme von Verwaltungsakten mit Doppelwirkung im Rechtsbehelfs verfahren 214
a) Aufhebungsbefugnis der Widerspruchsbehörde keine Anwendung der §§ 48 ff. VwVfG 215
b) Regelungsgehalt des § 50 VwVfG 218
aa) Keine Rechtsbehelfsbefugnis 218
bb) Normadressat 218
cc) Klarstellende Bedeutung für das Widerspruchsverfahren 219
dd) Echter Anwendungsbereich 219
ee) Geltung während des Verwaltungsstreitverfahrens 220
c) Voraussetzungen der Anwendung 220
aa) Verwaltungsakt mit Doppelwirkung 220
bb) Anhängigkeit des Rechtsbehelfs 221
cc) Zulässigkeit des Rechtsbehelfs 221
dd) Begründetheit des Rechtsbehelfs 222
ee) Ermessensentscheidung, Vertrauensschutz nach Ablauf der Monatsfrist 224
ff) Dritter i. S. v. § 50 VwVfG 225
d) Anwendbarkeit auf die im Widerspruchsverfahren ergehenden Bescheide 225
aa) Widerspruchsbescheid 225
bb) Abhilfebescheid 226
40. § 51 VwVfG — Wiederaufgreifen des Verfahrens 226
a) Zuständigkeit 226
b) Wiederaufgreifensgründe vor Unanfechtbarkeit 227
c) Bedeutung des § 51 Abs. 5 VwVfG 228
41. § 52 VwVfG — Rückgabe von Urkunden und Sachen 228
42. § 53 VwVfG — Unterbrechung der Verjährung durch Verwaltungsakt 229
43. §§ 54—62 VwVfG — öffentlich-rechtlicher Vertrag (Hinweis) 230
44. §§ 63—78 VwVfG — Besondere Verfahrensarten (Hinweis) 231
45. § 79 VwVfG — Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte (Hinweis) 231
46. § 80 VwVfG — Kostenerstattung im Vorverfahren 231
a) Allgemeines, Überblick 231
b) Teilobsiegen 232
c) Kostenlastentscheidung im Falle des § 46 VwVfG 233
d) Zurücknahme und Erledigung des Widerspruchs 234
aa) Abgrenzung erfolgreicher/erledigter Widerspruch 234
bb) Einstellung des Verfahrens bei Zurücknahme bzw. Erledigung des Widerspruchs oder Vergleich, Rechtsqualität 236
cc) Zusammenhang mit der Kostenentscheidung 237
dd) Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde 238
ee) Zuständigkeit der Ausgangsbehörde 239
ff) Vergleich 241
gg) Rechtsschutz und Rechtsbehelfe bei Zurücknahme und Erledigung 241
e) Drittwidersprüche 243
f) Kostenfestsetzung 244
aa) Zeitpunkt 244
bb) Vollstreckungsfragen 245
cc) Verwaltungskosten des Widerspruchsbescheids 246
dd) Rechtsverhältnis Widerspruchsführer — Bevollmächtigter 246
ee) Kein Vorverfahren bei Festsetzung durch die Widerspruchsbehörde 247
g) Anwendbarkeit des § 80 (L)VwVfG über das Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO hinaus? 247
aa) Unmittelbare Geltung 247
bb) Anwendung außerhalb des Anwendungsbereichs der §§ 1, 2 (L)VwVfG? (insbes. Kommunalabgabensachen) 248
cc) Abweichende landesrechtliche Regelungen (insbes. Art. 80 Abs. 4 BayVwVfG) 250
dd) Abwasserabgabensachen 250
47. §§ 81—87, 88—93 VwVfG — Ehrenamtliche Tätigkeit, Ausschüsse 251
a) Grundsätzliche Anwendbarkeit 251
b) Bedeutung im einzelnen 251
c) Auswirkungen fehlerhafter Bestellung oder Besetzung 252
d) Beschlußunfähiger Ausschuß 253
Schlußbemerkung 254
Schrifttumsverzeichnis 255
Gesetzesentwürfe 259
Schnellübersieht 260