Der Bürgerbeauftragte

Hagen Matthes

doi:10.3790/978-3-428-44851-7

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Matthes, H. (1981). Der Bürgerbeauftragte. Eine rechtsvergleichende Studie unter besonderer Berücksichtigung des Ombudsmann-Modells in Rheinland-Pfalz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-44851-7

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Der Bürgerbeauftragte

Eine rechtsvergleichende Studie unter besonderer Berücksichtigung des Ombudsmann-Modells in Rheinland-Pfalz

Matthes, Hagen

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 389

(1981)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-44851-7
978-3-428-04851-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-44851-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 326
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Nachruf	V
Vorwort	VII
Inhaltsverzeichnis	IX
Abkürzungsverzeichnis	XIX
Erster Teil: Der Ombudsmann-Gedanker	1
I. Erforderlichkeit und Bedeutung eines Bürgerbeauftragten	1
A. Strukturwandel der Verwaltung	1
B. Expansion der Verwaltungstätigkeit	4
C. Ausdehnung der Macht der Bürokratie unter Abschwächung parlamentarischer Kontrollmöglichkeiten	7
D. Unbehagen des Bürgers als Folge exekutiver Übermacht	12
E. Demokratische Aktivierung des „verwalteten Bürgers" als Mittel zur Überwindung der Staatsverdrossenheit	14
F. Der Bürgerbeauftragte als personalisiertes Korrektiv des Bürgerschutzes gegenüber der expandierenden Verwaltung	17
II. Historische und philosophische Herleitung der Ombudsmann-Idee	23
A. Geschichtliche Paralleleinrichtungen	23
1. Aufsichtsorgane im antiken Griechenlandr	23
a) Athen	23
b) Sparta	24
2. Das römische Volkstribunat	24
3. Die Zensoren des Chinesischen Reiches	25
4. Das Institut der „missi dominici" im Merowinger- und Karolingerreich	25
5. Der „Justitia" in Aragonien	26
6. Der „Rat der Zehn" der Republik Venetien	27
7. Das nordamerikanische „Council of Censors"	27
8. Verwaltungskontrolle in Preußen zu Beginn des 19. Jahrhunderts	28
Β. Ansatzpunkte in der Staatsphilosophie	28
1. Das Althusiussche „Repräsentanten"-Konzept	28
2. Das Rousseausche „tribunat"	29
3. Die Weiterentwicklung des Ephorats-Gedankens durch Fichte	30
III. Gegenwärtige Realisierungsformen der Ombudsmann-Einrichtung	32
A. Parlamentsbeauftragte in Skandinavien	32
1. Der schwedische Ombudsmann	32
a) Das Amt des Justizkanzlers	32
b) Der Justizbevollmächtigte des schwedischen Reichstages	33
c) Fortentwicklung und Aufgabenspaltung	37
2. Der finnische Oikeusasiamies	38
3. Der dänische Folketingsbevollmächtigte	39
4. Der norwegische Parlamentsbeauftragte	41
B. Ombudsmann-Einrichtungen im anglo-amerikanischen Rechtskreis	42
1. Neuseelands Parliamentary Commissioner for Investigations	42
2. Der „Parliamentary Commissioner for Administration (P.C.A.)" in Großbritannien	43
3. Der Ombudsmann-Gedanke in Kanada und den USA	45
a) Kanada	45
b) USA	46
C. Weltweite Verbreitung des Ombudsmann-Gedankens	47
1. Der State Comptroller in Israel	47
2. Ombudsmann-Einrichtungen in der übrigen Welt	48
D. Verwaltungskontrolle in sozialistischen Staaten	50
1. Die Staatsanwaltschaften in der Sowjetunion	51
2. Verwaltungskontrolle in anderen sozialistischen Ländern	52
3. Die Beschwerdeausschüsse in der DDR	53
E. Kontinentaleuropäische Lösungen	53
1. Schweizerische Bestrebungen und der „Beauftragte in Beschwerdesachen der Stadt Zürich"	53
2. Der französische „Mediateur"	54
3. Die „Volksanwaltschaft" in Österreich	56
F. Beauftragte in der Bundesrepublik Deutschland	58
1. Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages	58
2. Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst	62
3. Jüngere Beauftragten-Modelle in der Bundesrepublik	62
a) Beauftragte für einzelne Lebensbereiche	62
b) Datenschutzbeauftragte	65
aa) Bundesebene	65
bb) Länderebene	66
IV. Bestrebungen zur Errichtung eines Ombudsmann-Amtes in der Bundesrepublik Deutschland	68
A. Einzelne gesetzgeberische Vorhaben	68
1. Bayern	68
2. Hessen	70
3. Berlin	70
4. Hamburg	71
5. Baden-Württemberg	72
6. Nordrhein-Westfalen	73
7. Bremen	73
8. Niedersachsen	74
9. Schleswig-Holstein	75
10. Saarland	75
11. Bundesebene	75
B. Plädoyer für die Zweckmäßigkeit eines Bürgerbeauftragten	79
Zweiter Teil: Die konkrete Verwirklichung des Ombudsmann-Gedankens durch den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland-Pfalz	88
I. Politische Entwicklung und parlamentarische Entstehungsgeschichte in Rheinland-Pfalz	88
II. Die verfassungsmäßige Einordnung des Bürgerbeauftragten	97
A. Ablehnung einer „vierten Gewalt"	97
B. Keine Ansiedlung im Bereich der Judikative	101
C. Keine Zuordnung zur Exekutive	105
D. Qualifizierung als Parlamentsbeauftragter	106
III. Die Organstellung des Bürgerbeauftragten als Ausdruck der Zuordnung zum Plenum und Petitionsausschuß	113
A. Problemlage	113
B. Das Zusammenwirken des Bürgerbeauftragten mit Plenum und Petitionsausschuß als verfahrenstechnisches Problem	114
C. Die Zuordnung des Bürgerbeauftragten zu Plenum und Petitionsausschuß als Rechtsproblem	117
1. Die „Auftraggeber"	118
2. Die rechtliche Qualifizierung des „Auftrags"	121
a) Ablehnung einer zivil- oder öffentlich-rechtlichen Auftragskonstruktion	121
b) Diskussion eines „Verfassungsauftrags"	122
c) Parallele zu organisationsrechtlichen Auftrags- und Beauftragtenbegriffen	124
3. Der Bürgerbeauftragte als Organ von Plenum und Petitionsausschuß	125
a) Der Organbegriff	125
b) Kriterien des Organverhältnisses	125
aa) Zurechnung des Organ Verhaltens	125
bb) Der Bürgerbeauftragte als institutionelles Subjekt	126
cc) Rechtsfähigkeit	127
dd) Rechtliche Verselbständigung	127
4. Die Stellung des Bürgerbeauftragten als parlamentarisches Hilfsorgan	128
a) Der Begriff „Hilfsorgan"	128
b) Der Bürgerbeauftragte als Hilfs- oder Unterorgan?	129
c) Weitere Kriterien der Hilfsorganstellung des Bürgerbeauftragten	132
aa) Beschränkung auf den parlamentarischen Kompetenzbereich	132
bb) Grad der Verselbständigung des Bürgerbeauftragten gegenüber Plenum und Petitionsausschuß	133
α) Verselbständigung gegenüber dem Plenum	133
β) Verselbständigung gegenüber dem Petitionsausausschuß	135
cc) „Dauerauftrag" und „Rückholrecht"	136
α) Plenum	136
β) Petitionsausschuß	136
dd) Das Rangverhältnis des Bundesbeauftragtenr	137
ee) Verantwortlichkeit und Abhängigkeit als Merkmale der Hilfsorganstellung des Bürgerbeauftragten	139
α) gegenüber dem Plenum	139
β) gegenüber dem Petitionsauschuß	140
ff) Hilfsorgan durch Wahlmodus und Abberufungsmöglichkeit	141
d) Vorläufiges Resümee aus der Hilfsorganstellung	143
IV. Die Verfassungsmäßigkeit der Kompetenzübertragung an den Bürgerbeauftragten	145
A. Die Rechtsnatur der Kompetenzübertragung	145
1. Diskussion eines öffentlich-rechtlichen Mandats	145
2. Kompetenzbegründung durch Delegation	147
B. Kann die Aufgabenzuweisung an den Bürgerbeauftragten auf gesetzlichem Wege vorgenommen werden?	151
1. Ist eine Delegation von Befugnissen an den Bürgerbeauftragten überhaupt zulässig?	151
2. Kompetenzübertragung an den Bürgerbeauftragten nur auf normativem Wege	154
3. Steht einer gesetzlichen Regelung die parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie entgegen?	154
C. Besteht ein Erfordernis einer verfassungsmäßigen Verankerung der Zuständigkeitsübertragung an den Bürgerbeauftragten?	156
1. Besteht ein Erfordernis verfassungsmäßiger Verankerung des Bürgerbeauftragten unter dem Gesichtspunkt parlamentsinterner Kompetenzverschiebung?	157
a) Verbot der Delegation von Beschlußzuständigkeiten durch einfaches Gesetz	157
b) Möglichkeit gesetzlicher Übertragung entscheidungsvorbereitender Kompetenzen	159
c) Steht der Petitionsbehandlung durch den Bürgerbeauftragten ein Plenarvorbehalt entgegen?	160
2. Erforderlichkeit einer verfassungsmäßigen Verankerung des Bürgerbeauftragten wegen Kompetenzüberschneidungen mit anderen Kontrollorganen?	162
3. Ergibt sich aus übergeordneten Strukturmerkmalen der verfassungsmäßigen Ordnung die Notwendigkeit der Absicherung des Bürgerbeauftragten in der Landesverfassung?	165
a) Barbey	165
b) Rechtsprechung	166
c) Evers	167
d) Partsch	168
e) Leibholz	168
f) Berg	168
g) A. Kreuzer und Kölble	169
h) Scheuner	169
i) Bürgel	170
k) Kewenig	170
l) F. Schäfer	170
m) Küchen und Köhler	171
n) Pietzner	171
o) Dürig	172
p) Friesenhahn	172
q) Rechtsvergleich	173
D. Zusammenfassende Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der Kompetenzübertragung an den Bürgerbeauftragten	174
V. Petitionsinformationsrecht und Petitionsüberweisungsrecht als Aktionsinstrumentarium des Bürgerbeauftragten	175
A. Wahrnehmung von Petitionsinformationsrechten	175
1. Dogmatische Herleitung	175
2. Vergleich mit den Rechten von Untersuchungsausschüssen	176
3. Informationsersuchen und Beauftragtenposition	177
4. Eingeschränkte Beauftragungsmöglichkeit	181
5. Die Informationsrechte im einzelnen	181
a) Mündliche und schriftliche Auskünfte	182
aa) Kein strenger Notwendigkeitskonnex	182
bb) Recht auf mündliche Auskünfte	184
b) Einsicht in Akten und Unterlagen	186
aa) Nur Einsicht in „erforderliche" Akten?	186
bb) Ausdehnung auch auf „Unterlagen"	188
cc) Mitwirkungspflichten der Behörde	189
dd) Weigerungsfall	190
c) Zutrittsrechte	190
aa) Muß der Zutritt zur Petitionsbehandlung erforderlich sein?	190
bb) Recht auf „jederzeitigen" Zutritt?	191
6. Bestehen darüber hinausreichende Informationsrechte des Bürgerbeauftragten?	193
a) Kein Zitierungs- oder Anhörungsrecht	193
b) Kein Recht auf Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen	193
c) Bedeutung der Pflicht zur Amtshilfe	194
aa) Begriffliches	194
bb) Keine Erfüllung des herkömmlichen Behördenbegriffs	195
cc) Keine Behörde im spezifisch amtshilferechtlichen Sinne	196
dd) Bedeutung der Amtshilfebestimmung im BBGes	197
ee) Kein Recht auf „gesteigerte Amtshilfe"	198
7. Informationsrecht und Verschwiegenheitspflicht	198
a) Das Auskunftsverweigerungsrecht der Behörden	198
b) Die Verschwiegenheitspflicht des Bürgerbeauftragten	200
8. Das Hinwirken des Bürgerbeauftragten auf eine „einvernehmliche Erledigung" und seine Kontaktaufnahme rmit der unteren Verwaltungsebene	201
a) Skizzierung der gegenüber dem Petitionsausschuß unterschiedlichen Kontaktmöglichkeiten	201
b) Politische Wertung	203
c) Verfassungsrechtliche Problematik	204
aa) Hessortverantwortlichkeit	204
bb) Gewaltenteilung	210
cc) Änderungsvorschlag	211
B. Mitwirkung bei der Petitionsüberweisung	211
1. Dogmatische und historische Einordnung	211
2. Der Entscheidungsvorschlag des Bürgerbeauftragten und die Beschlußmodalitäten des Petitionsausschusses	212
a) Erledigterklärung der Eingabe	212
b) Nichtabhilfe nach sachlicher Prüfung	213
c) Absehen von sachlicher Prüfung und Ungeeignetheit zur Behandlung	213
d) Verweisung auf den Rechtsweg	214
e) Überweisungen an die Landesregierungr	214
C. Weitere Reaktionsmöglichkeiten	215
1. Ablehnung eines Weisungsrechts	215
2. Kein Kassations- oder Selbstvornahmerecht	216
3. Jahresbericht und Appell an die Öffentlichkeit	216
VI. Sind die Informationsrechte des Bürgerbeauftragten verfassungsrechtlich gedeckt?	218
A. Bestehen verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Informationsbefugnisse des Bürgerbeauftragten nach § 4 BBGes?	218
1. Grundsätzliche Zulässigkeit der Wahrnehmung von Untersuchungsrechten durch Parlamentsorgane ähnlich dem Bürgerbeauftragten	218
2. Sind die Auskunftsrechte des § 4 BBGes durch Art. 90 a LV abgesichert?	219
a) Rechte nach § 4 S. 1 u. 2 BBGes über die Beauftragtenposition abgedeckt?	219
b) Veranlassungen nach § 4 S. 3 BBGes	220
B. Die besondere Zuordnungsproblematik beim Selbstaufgriffsrecht des Bürgerbeauftragten	220
1. Rechtspolitische Erwünschtheit	220
2. Ist für den Bürgerbeauftragten als parlamentarisches Hilfsorgan eigeninitiatives Tätigwerden denkbar?	221
3. Ist das Selbstaufgriffsrecht des Bürgerbeauftragten durch besondere Verfassungsnormen gesichert?	223
a) Teilhabe der gesamten Rechtsstellung des Bürgerbeauftragten an Art. 90 a LV?	223
b) Gewährleistet Art. 90 a LV ein Eigeninitiativrecht des Petitionsausschusses?	224
c) Der Bürgerbeauftragte als „Amtspetent"?	224
d) Erweiterung der Rechte des Petitionsausschusses über das BBGes?	225
e) Differenzierende Begründungsversuche	225
f) Bestätigung des Lösungswegs durch Vergleich mit dem Wehrbeauftragten	226
g) Resümee und Konsequenz	227
C. Gebietet das Verfassungsrecht eine besondere Verankerung parlamentarischer Informationsbefugnisse?	227
1. Sind Befugnisse von Untersuchungsausschüssen verfassungsgesetzlich zu verankern?	228
a) Lehrmeinungen	228
b) Rechtsprechungsansichten	229
2. Parlamentarische Kontrolleinrichtungen mit einschneidenden und lediglich informativen Rechten	229
3. Erforderten die Rechte des Wehrbeauftragten die erfolgte Verfassungsänderung?	231
4. War es notwendig, die Petitionsausschüsse in der Verfassung zu verankern?	232
a) Bundesebene	232
b) Verschiedene Bundesländer	234
c) Rheinland-Pfalz	234
D. Erfordern Direktzugangs- oder Selbstaufgriffsrecht des Bürgerbeauftragten eine verfassungsgesetzliche Grundlage?	236
1. Direktzugangsrecht	236
2. Selbstaufgriffsrecht	236
a) Ablehnende Ansichten	237
aa) Die These Küchens	237
bb) Der Ansatz Schecks	237
cc) Der systemimmanente Schluß Dürigs	237
b) Befürwortende Stellungnahme	238
aa) Die Ansicht Zweigs	238
bb) Befürwortung effektiver Kontrollmöglichkeiten durch Kewenig	238
cc) Empfehlung flexibler Handhabung des Informationsrechts bei Dobiey	239
dd) Erweiterungstendenzen bei Steiger und anderen	239
ee) Die differenzierende Lösung H. P. Schneiders	239
ff) Abwägende Grenzziehung bei Bogs	240
gg) Keßlers Interpretationsversuch	240
hh) Die Stellungnahme Lutterbecks	240
ii) Herzogs These von der Offenheit des parlamentarischen Systems	240
kk) Zustimmende Ansichten zum Initiativrecht des Wehrbeauftragten	240
ll) Beifällige Meinungen zum Selbstaufgriffsrecht von Petitionsausschüssen	241
E. Begrenzung der Selbstaufgriffsmöglichkeiten des Bürgerbeaufauftragten	241
1. Allgemeine Grenzziehung	241
2. Konkrete Voraussetzungen eines Selbstaufgriffs	242
a) „in sonstiger Weise"	242
b) „hinreichende Anhaltspunkte"	243
c) Ermessen	244
d) Rechtsfolge: „Ersuchen"	245
F. Kritik der dogmatischen Realisierung der Befugnisse des Bürgerbeauftragten durch das BBGes	246
VII. Umfang und Grenzen des Prüfungsrechts	248
A. Grundsätzlich umfassende Prüfungszuständigkeit	248
B. Die Grenzen des § 3 Abs. 1 BBGes	249
1. Rechtscharakter der Regelung	249
2. Die einzelnen Fallgruppen	249
a) Nichtbestehen einer Zuständigkeit oder rechtlichen Einwirkungsmöglichkeit	249
aa) horizontale Zuständigkeitsverteilung	250
bb) vertikaler Staatsaufbau	250
cc) Exkurs: Kommunale Selbstverwaltungskörperschaften	250
α) Reichweite der Staatsaufsicht	251
β) Auswirkungen auf die Petitionsbehandlung durch den Bürgerbeauftragten	252
b) Justizieller Bereich und richterliche Unabhängigkeit, schwebende Verfahren	255
c) Subsidiärer Charakter im Verhältnis zu Untersuchungsorganen mit stärkeren Rechten	256
C. Die Grenzen des § 3 Abs. 2 BBGes	256
VIII. Zusammenfassende und abschließende Stellungnahme	257
Anhang	259
A. Rechtsnormen betreffend den Bürgerbeauftragten	259
I. Verfassung für Rheinland-Pfalz v. 18. Mai 1947	259
II. Landesgesetz über den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland- Pfalz v. 3. Mai 1974	260
III. Geschäftsordnung des Landtags Rheinland-Pfalz v. 20. Mai 1975	265
B. Statistik	269
I. Eingaben, die dem Bürgerbeauftragten im Berichtsjahr 1978 zur Bearbeitung vorlagen	269
II. Aufgliederung der Neueingänge im Berichtsjahr 1978 nach Art des Eingangs und nach Personen	269
III. Zulässige Eingaben des Berichtsjahres 1978, aufgegliedert nach Sachgebieten (vgl. I 1 a )	270
IV. Eingaben, die im Berichtsjahr 1978 abschließend bearbeitet wurden	271
V. Abschließende Feststellungen über die Art der Erledigung der Eingaben im Berichtsjahr 1978	272
VI. Eingaben, bei denen von vornherein eine Unzulässigkeit festgestellt wurde (vgl. I 1 b )	273
VII. Aufgliederung der in der Berichtszeit erledigten und der noch in Bearbeitung befindlichen zulässigen Eingaben	274
Literaturverzeichnis	276

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