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Der Bürgerbeauftragte

Eine rechtsvergleichende Studie unter besonderer Berücksichtigung des Ombudsmann-Modells in Rheinland-Pfalz

Matthes, Hagen

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 389

(1981)

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Book Details

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Nachruf V
Vorwort VII
Inhaltsverzeichnis IX
Abkürzungsverzeichnis XIX
Erster Teil: Der Ombudsmann-Gedanke\r 1
I. Erforderlichkeit und Bedeutung eines Bürgerbeauftragten 1
A. Strukturwandel der Verwaltung 1
B. Expansion der Verwaltungstätigkeit 4
C. Ausdehnung der Macht der Bürokratie unter Abschwächung parlamentarischer Kontrollmöglichkeiten 7
D. Unbehagen des Bürgers als Folge exekutiver Übermacht 12
E. Demokratische Aktivierung des „verwalteten Bürgers\" als Mittel zur Überwindung der Staatsverdrossenheit 14
F. Der Bürgerbeauftragte als personalisiertes Korrektiv des Bürgerschutzes gegenüber der expandierenden Verwaltung 17
II. Historische und philosophische Herleitung der Ombudsmann-Idee 23
A. Geschichtliche Paralleleinrichtungen 23
1. Aufsichtsorgane im antiken Griechenland\r 23
a) Athen 23
b) Sparta 24
2. Das römische Volkstribunat 24
3. Die Zensoren des Chinesischen Reiches 25
4. Das Institut der „missi dominici\" im Merowinger- und Karolingerreich 25
5. Der „Justitia\" in Aragonien 26
6. Der „Rat der Zehn\" der Republik Venetien 27
7. Das nordamerikanische „Council of Censors 27
8. Verwaltungskontrolle in Preußen zu Beginn des 19. Jahrhunderts 28
Β. Ansatzpunkte in der Staatsphilosophie 28
1. Das Althusiussche „Repräsentanten\"-Konzept 28
2. Das Rousseausche „tribunat 29
3. Die Weiterentwicklung des Ephorats-Gedankens durch Fichte 30
III. Gegenwärtige Realisierungsformen der Ombudsmann-Einrichtung 32
A. Parlamentsbeauftragte in Skandinavien 32
1. Der schwedische Ombudsmann 32
a) Das Amt des Justizkanzlers 32
b) Der Justizbevollmächtigte des schwedischen Reichstages 33
c) Fortentwicklung und Aufgabenspaltung 37
2. Der finnische Oikeusasiamies 38
3. Der dänische Folketingsbevollmächtigte 39
4. Der norwegische Parlamentsbeauftragte 41
B. Ombudsmann-Einrichtungen im anglo-amerikanischen Rechtskreis 42
1. Neuseelands Parliamentary Commissioner for Investigations 42
2. Der „Parliamentary Commissioner for Administration (P.C.A.)\" in Großbritannien 43
3. Der Ombudsmann-Gedanke in Kanada und den USA 45
a) Kanada 45
b) USA 46
C. Weltweite Verbreitung des Ombudsmann-Gedankens 47
1. Der State Comptroller in Israel 47
2. Ombudsmann-Einrichtungen in der übrigen Welt 48
D. Verwaltungskontrolle in sozialistischen Staaten 50
1. Die Staatsanwaltschaften in der Sowjetunion 51
2. Verwaltungskontrolle in anderen sozialistischen Ländern 52
3. Die Beschwerdeausschüsse in der DDR 53
E. Kontinentaleuropäische Lösungen 53
1. Schweizerische Bestrebungen und der „Beauftragte in Beschwerdesachen der Stadt Zürich 53
2. Der französische „Mediateur 54
3. Die „Volksanwaltschaft\" in Österreich 56
F. Beauftragte in der Bundesrepublik Deutschland 58
1. Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages 58
2. Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst 62
3. Jüngere Beauftragten-Modelle in der Bundesrepublik 62
a) Beauftragte für einzelne Lebensbereiche 62
b) Datenschutzbeauftragte 65
aa) Bundesebene 65
bb) Länderebene 66
IV. Bestrebungen zur Errichtung eines Ombudsmann-Amtes in der Bundesrepublik Deutschland 68
A. Einzelne gesetzgeberische Vorhaben 68
1. Bayern 68
2. Hessen 70
3. Berlin 70
4. Hamburg 71
5. Baden-Württemberg 72
6. Nordrhein-Westfalen 73
7. Bremen 73
8. Niedersachsen 74
9. Schleswig-Holstein 75
10. Saarland 75
11. Bundesebene 75
B. Plädoyer für die Zweckmäßigkeit eines Bürgerbeauftragten 79
Zweiter Teil: Die konkrete Verwirklichung des Ombudsmann-Gedankens durch den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland-Pfalz 88
I. Politische Entwicklung und parlamentarische Entstehungsgeschichte in Rheinland-Pfalz 88
II. Die verfassungsmäßige Einordnung des Bürgerbeauftragten 97
A. Ablehnung einer „vierten Gewalt 97
B. Keine Ansiedlung im Bereich der Judikative 101
C. Keine Zuordnung zur Exekutive 105
D. Qualifizierung als Parlamentsbeauftragter 106
III. Die Organstellung des Bürgerbeauftragten als Ausdruck der Zuordnung zum Plenum und Petitionsausschuß 113
A. Problemlage 113
B. Das Zusammenwirken des Bürgerbeauftragten mit Plenum und Petitionsausschuß als verfahrenstechnisches Problem 114
C. Die Zuordnung des Bürgerbeauftragten zu Plenum und Petitionsausschuß als Rechtsproblem 117
1. Die „Auftraggeber 118
2. Die rechtliche Qualifizierung des „Auftrags 121
a) Ablehnung einer zivil- oder öffentlich-rechtlichen Auftragskonstruktion 121
b) Diskussion eines „Verfassungsauftrags 122
c) Parallele zu organisationsrechtlichen Auftrags- und Beauftragtenbegriffen 124
3. Der Bürgerbeauftragte als Organ von Plenum und Petitionsausschuß 125
a) Der Organbegriff 125
b) Kriterien des Organverhältnisses 125
aa) Zurechnung des Organ Verhaltens 125
bb) Der Bürgerbeauftragte als institutionelles Subjekt 126
cc) Rechtsfähigkeit 127
dd) Rechtliche Verselbständigung 127
4. Die Stellung des Bürgerbeauftragten als parlamentarisches Hilfsorgan 128
a) Der Begriff „Hilfsorgan 128
b) Der Bürgerbeauftragte als Hilfs- oder Unterorgan? 129
c) Weitere Kriterien der Hilfsorganstellung des Bürgerbeauftragten 132
aa) Beschränkung auf den parlamentarischen Kompetenzbereich 132
bb) Grad der Verselbständigung des Bürgerbeauftragten gegenüber Plenum und Petitionsausschuß 133
α) Verselbständigung gegenüber dem Plenum 133
β) Verselbständigung gegenüber dem Petitionsausausschuß 135
cc) „Dauerauftrag\" und „Rückholrecht 136
α) Plenum 136
β) Petitionsausschuß 136
dd) Das Rangverhältnis des Bundesbeauftragten\r 137
ee) Verantwortlichkeit und Abhängigkeit als Merkmale der Hilfsorganstellung des Bürgerbeauftragten 139
α) gegenüber dem Plenum 139
β) gegenüber dem Petitionsauschuß 140
ff) Hilfsorgan durch Wahlmodus und Abberufungsmöglichkeit 141
d) Vorläufiges Resümee aus der Hilfsorganstellung 143
IV. Die Verfassungsmäßigkeit der Kompetenzübertragung an den Bürgerbeauftragten 145
A. Die Rechtsnatur der Kompetenzübertragung 145
1. Diskussion eines öffentlich-rechtlichen Mandats 145
2. Kompetenzbegründung durch Delegation 147
B. Kann die Aufgabenzuweisung an den Bürgerbeauftragten auf gesetzlichem Wege vorgenommen werden? 151
1. Ist eine Delegation von Befugnissen an den Bürgerbeauftragten überhaupt zulässig? 151
2. Kompetenzübertragung an den Bürgerbeauftragten nur auf normativem Wege 154
3. Steht einer gesetzlichen Regelung die parlamentarische Geschäftsordnungsautonomie entgegen? 154
C. Besteht ein Erfordernis einer verfassungsmäßigen Verankerung der Zuständigkeitsübertragung an den Bürgerbeauftragten? 156
1. Besteht ein Erfordernis verfassungsmäßiger Verankerung des Bürgerbeauftragten unter dem Gesichtspunkt parlamentsinterner Kompetenzverschiebung? 157
a) Verbot der Delegation von Beschlußzuständigkeiten durch einfaches Gesetz 157
b) Möglichkeit gesetzlicher Übertragung entscheidungsvorbereitender Kompetenzen 159
c) Steht der Petitionsbehandlung durch den Bürgerbeauftragten ein Plenarvorbehalt entgegen? 160
2. Erforderlichkeit einer verfassungsmäßigen Verankerung des Bürgerbeauftragten wegen Kompetenzüberschneidungen mit anderen Kontrollorganen? 162
3. Ergibt sich aus übergeordneten Strukturmerkmalen der verfassungsmäßigen Ordnung die Notwendigkeit der Absicherung des Bürgerbeauftragten in der Landesverfassung? 165
a) Barbey 165
b) Rechtsprechung 166
c) Evers 167
d) Partsch 168
e) Leibholz 168
f) Berg 168
g) A. Kreuzer und Kölble 169
h) Scheuner 169
i) Bürgel 170
k) Kewenig 170
l) F. Schäfer 170
m) Küchen und Köhler 171
n) Pietzner 171
o) Dürig 172
p) Friesenhahn 172
q) Rechtsvergleich 173
D. Zusammenfassende Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der Kompetenzübertragung an den Bürgerbeauftragten 174
V. Petitionsinformationsrecht und Petitionsüberweisungsrecht als Aktionsinstrumentarium des Bürgerbeauftragten 175
A. Wahrnehmung von Petitionsinformationsrechten 175
1. Dogmatische Herleitung 175
2. Vergleich mit den Rechten von Untersuchungsausschüssen 176
3. Informationsersuchen und Beauftragtenposition 177
4. Eingeschränkte Beauftragungsmöglichkeit 181
5. Die Informationsrechte im einzelnen 181
a) Mündliche und schriftliche Auskünfte 182
aa) Kein strenger Notwendigkeitskonnex 182
bb) Recht auf mündliche Auskünfte 184
b) Einsicht in Akten und Unterlagen 186
aa) Nur Einsicht in „erforderliche\" Akten? 186
bb) Ausdehnung auch auf „Unterlagen 188
cc) Mitwirkungspflichten der Behörde 189
dd) Weigerungsfall 190
c) Zutrittsrechte 190
aa) Muß der Zutritt zur Petitionsbehandlung erforderlich sein? 190
bb) Recht auf „jederzeitigen\" Zutritt? 191
6. Bestehen darüber hinausreichende Informationsrechte des Bürgerbeauftragten? 193
a) Kein Zitierungs- oder Anhörungsrecht 193
b) Kein Recht auf Vernehmung von Zeugen und Sachverständigen 193
c) Bedeutung der Pflicht zur Amtshilfe 194
aa) Begriffliches 194
bb) Keine Erfüllung des herkömmlichen Behördenbegriffs 195
cc) Keine Behörde im spezifisch amtshilferechtlichen Sinne 196
dd) Bedeutung der Amtshilfebestimmung im BBGes 197
ee) Kein Recht auf „gesteigerte Amtshilfe 198
7. Informationsrecht und Verschwiegenheitspflicht 198
a) Das Auskunftsverweigerungsrecht der Behörden 198
b) Die Verschwiegenheitspflicht des Bürgerbeauftragten 200
8. Das Hinwirken des Bürgerbeauftragten auf eine „einvernehmliche Erledigung\" und seine Kontaktaufnahme \rmit der unteren Verwaltungsebene 201
a) Skizzierung der gegenüber dem Petitionsausschuß unterschiedlichen Kontaktmöglichkeiten 201
b) Politische Wertung 203
c) Verfassungsrechtliche Problematik 204
aa) Hessortverantwortlichkeit 204
bb) Gewaltenteilung 210
cc) Änderungsvorschlag 211
B. Mitwirkung bei der Petitionsüberweisung 211
1. Dogmatische und historische Einordnung 211
2. Der Entscheidungsvorschlag des Bürgerbeauftragten und die Beschlußmodalitäten des Petitionsausschusses 212
a) Erledigterklärung der Eingabe 212
b) Nichtabhilfe nach sachlicher Prüfung 213
c) Absehen von sachlicher Prüfung und Ungeeignetheit zur Behandlung 213
d) Verweisung auf den Rechtsweg 214
e) Überweisungen an die Landesregierung\r 214
C. Weitere Reaktionsmöglichkeiten 215
1. Ablehnung eines Weisungsrechts 215
2. Kein Kassations- oder Selbstvornahmerecht 216
3. Jahresbericht und Appell an die Öffentlichkeit 216
VI. Sind die Informationsrechte des Bürgerbeauftragten verfassungsrechtlich gedeckt? 218
A. Bestehen verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Informationsbefugnisse des Bürgerbeauftragten nach § 4 BBGes? 218
1. Grundsätzliche Zulässigkeit der Wahrnehmung von Untersuchungsrechten durch Parlamentsorgane ähnlich dem Bürgerbeauftragten 218
2. Sind die Auskunftsrechte des § 4 BBGes durch Art. 90 a LV abgesichert? 219
a) Rechte nach § 4 S. 1 u. 2 BBGes über die Beauftragtenposition abgedeckt? 219
b) Veranlassungen nach § 4 S. 3 BBGes 220
B. Die besondere Zuordnungsproblematik beim Selbstaufgriffsrecht des Bürgerbeauftragten 220
1. Rechtspolitische Erwünschtheit 220
2. Ist für den Bürgerbeauftragten als parlamentarisches Hilfsorgan eigeninitiatives Tätigwerden denkbar? 221
3. Ist das Selbstaufgriffsrecht des Bürgerbeauftragten durch besondere Verfassungsnormen gesichert? 223
a) Teilhabe der gesamten Rechtsstellung des Bürgerbeauftragten an Art. 90 a LV? 223
b) Gewährleistet Art. 90 a LV ein Eigeninitiativrecht des Petitionsausschusses? 224
c) Der Bürgerbeauftragte als „Amtspetent\"? 224
d) Erweiterung der Rechte des Petitionsausschusses über das BBGes? 225
e) Differenzierende Begründungsversuche 225
f) Bestätigung des Lösungswegs durch Vergleich mit dem Wehrbeauftragten 226
g) Resümee und Konsequenz 227
C. Gebietet das Verfassungsrecht eine besondere Verankerung parlamentarischer Informationsbefugnisse? 227
1. Sind Befugnisse von Untersuchungsausschüssen verfassungsgesetzlich zu verankern? 228
a) Lehrmeinungen 228
b) Rechtsprechungsansichten 229
2. Parlamentarische Kontrolleinrichtungen mit einschneidenden und lediglich informativen Rechten 229
3. Erforderten die Rechte des Wehrbeauftragten die erfolgte Verfassungsänderung? 231
4. War es notwendig, die Petitionsausschüsse in der Verfassung zu verankern? 232
a) Bundesebene 232
b) Verschiedene Bundesländer 234
c) Rheinland-Pfalz 234
D. Erfordern Direktzugangs- oder Selbstaufgriffsrecht des Bürgerbeauftragten eine verfassungsgesetzliche Grundlage? 236
1. Direktzugangsrecht 236
2. Selbstaufgriffsrecht 236
a) Ablehnende Ansichten 237
aa) Die These Küchens 237
bb) Der Ansatz Schecks 237
cc) Der systemimmanente Schluß Dürigs 237
b) Befürwortende Stellungnahme 238
aa) Die Ansicht Zweigs 238
bb) Befürwortung effektiver Kontrollmöglichkeiten durch Kewenig 238
cc) Empfehlung flexibler Handhabung des Informationsrechts bei Dobiey 239
dd) Erweiterungstendenzen bei Steiger und anderen 239
ee) Die differenzierende Lösung H. P. Schneiders 239
ff) Abwägende Grenzziehung bei Bogs 240
gg) Keßlers Interpretationsversuch 240
hh) Die Stellungnahme Lutterbecks 240
ii) Herzogs These von der Offenheit des parlamentarischen Systems 240
kk) Zustimmende Ansichten zum Initiativrecht des Wehrbeauftragten 240
ll) Beifällige Meinungen zum Selbstaufgriffsrecht von Petitionsausschüssen 241
E. Begrenzung der Selbstaufgriffsmöglichkeiten des Bürgerbeaufauftragten 241
1. Allgemeine Grenzziehung 241
2. Konkrete Voraussetzungen eines Selbstaufgriffs 242
a) „in sonstiger Weise 242
b) „hinreichende Anhaltspunkte 243
c) Ermessen 244
d) Rechtsfolge: „Ersuchen 245
F. Kritik der dogmatischen Realisierung der Befugnisse des Bürgerbeauftragten durch das BBGes 246
VII. Umfang und Grenzen des Prüfungsrechts 248
A. Grundsätzlich umfassende Prüfungszuständigkeit 248
B. Die Grenzen des § 3 Abs. 1 BBGes 249
1. Rechtscharakter der Regelung 249
2. Die einzelnen Fallgruppen 249
a) Nichtbestehen einer Zuständigkeit oder rechtlichen Einwirkungsmöglichkeit 249
aa) horizontale Zuständigkeitsverteilung 250
bb) vertikaler Staatsaufbau 250
cc) Exkurs: Kommunale Selbstverwaltungskörperschaften 250
α) Reichweite der Staatsaufsicht 251
β) Auswirkungen auf die Petitionsbehandlung durch den Bürgerbeauftragten 252
b) Justizieller Bereich und richterliche Unabhängigkeit, schwebende Verfahren 255
c) Subsidiärer Charakter im Verhältnis zu Untersuchungsorganen mit stärkeren Rechten 256
C. Die Grenzen des § 3 Abs. 2 BBGes 256
VIII. Zusammenfassende und abschließende Stellungnahme 257
Anhang 259
A. Rechtsnormen betreffend den Bürgerbeauftragten 259
I. Verfassung für Rheinland-Pfalz v. 18. Mai 1947 259
II. Landesgesetz über den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland- Pfalz v. 3. Mai 1974 260
III. Geschäftsordnung des Landtags Rheinland-Pfalz v. 20. Mai 1975 265
B. Statistik 269
I. Eingaben, die dem Bürgerbeauftragten im Berichtsjahr 1978 zur Bearbeitung vorlagen 269
II. Aufgliederung der Neueingänge im Berichtsjahr 1978 nach Art des Eingangs und nach Personen 269
III. Zulässige Eingaben des Berichtsjahres 1978, aufgegliedert nach Sachgebieten (vgl. I 1 a ) 270
IV. Eingaben, die im Berichtsjahr 1978 abschließend bearbeitet wurden 271
V. Abschließende Feststellungen über die Art der Erledigung der Eingaben im Berichtsjahr 1978 272
VI. Eingaben, bei denen von vornherein eine Unzulässigkeit festgestellt wurde (vgl. I 1 b ) 273
VII. Aufgliederung der in der Berichtszeit erledigten und der noch in Bearbeitung befindlichen zulässigen Eingaben 274
Literaturverzeichnis 276