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Demokratisierung der Raumplanung

Grundsätzliche Aspekte und Modell für die Organisation der kommunalen Nutzungsplanung unter besonderer Berücksichtigung der schweizerischen Verhältnisse

Knoepfel, Peter

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 323

(1977)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
0. Einleitung 19
0.1. Vier Situationen — halbwegs erfunden 19
0.1.1. Das Atomkraftwerk 19
0.1.2. Das CK —73 19
0.1.3. Das kommunale Leitbild 20
0.1.4. Die Grundeigentümer 20
0.2. Zur Arbeitsmethode 21
1. Planungswissenschaftliche und planungsrechtliche Grundlagen 23
1.1. Fragestellung 23
1.2. Zum Begriff Raumplanung — Stellenwert, Möglichkeiten und Funktionsweise staatlicher Planung 25
1.2.1. Zum staatlichen Planungshandeln. Verschiedene Planungskonzeptionen — gemeinsame Entscheidungsstufen 25
1.2.1.1. Planung: Definitionselemente 25
1.2.1.2. Planung: Ein in unterscheidbare Entscheidungsstufen gegliederter Problemlösungsprozeß 28
1.2.1.2.1. Die Analyse 29
1.2.1.2.2. Der Planzielbündelentscheid 30
1.2.1.2.3. Der Entscheid über die zielkonformen Mittel 33
1.2.1.2.4. Die Programmierung 34
1.2.1.2.5. Die Implementierung 35
1.2.1.2.6. Beitrag der allgemeinen Phasenlehre für die Fragestellung 36
1.2.1.3. Drei Konzeptionen für einen Begriff politischer Planung (Skizze) 38
1.2.1.3.1. Einteilungskriterium 38
1.2.1.3.2. Konzeption I 39
1.2.1.3.3. Konzeption II 40
1.2.1.3.4. Konzeption III 44
1.2.2. Raumplanung im Spannungsfeld zwischen Konzeption II und III 46
1.2.2.1. Stellenwert der Raumplanung im raumpolitischen Gesamtmodell 46
1.2.2.1.1. Modellbeschreibung 48
1.2.2.1.2. Prämissen des Modells 48
1.2.2.2. Das Raumplanungsgesetz 52
1.2.3. Würdigung der Raumplanung gem. RPG im Lichte der Konzeptionen II und III allgemeiner politischer Planung 54
1.3. Zentrale und dezentrale Raumentwicklungssteuerung — Skizze einiger Zuordnungskriterien zur Rolle der Durchführungssysteme 59
1.3.1. Das Verhältnis Ziele — Mittel — Folgeprobleme 59
1.3.2. Gleichheit — Ungleichheit 61
1.3.3. Abstraktheit — Konkretheit 63
1.3.4. Raumpolitisches Gesamtsystem und Subsysteme — relative Autonomie und Feed-back-System: Einige für die Zentralismusdiskussion einschlägige Begriffe 67
1.3.4.1. Raumpolitisches Gesamtsystem 67
1.3.4.2. Raumpolitische Subsysteme 69
1.3.4.3. Zur relativen Autonomie von Subsystemen 70
1.3.4.4. Feed-back-System 72
1.3.5. Insbesondere: Zur letzten Stufe von durchgehenden Planungsprozessen (Durchführungsstufe) 73
1.3.5.1. Allgemeines 73
1.3.5.2. Systematische Stellung der Durchführungssysteme 73
1.3.5.3. Umschreibung der Durchführungssysteme 75
1.3.5.3.1. Kleinräumigkeit 75
1.3.5.3.2. Funktionsfähigkeit 80
1.3.5.3.3. Schlußfolgerung 83
1.4. Raumpolitisches Gesamtsystem und Subsysteme in der Konzeption des Raumplanungsgesetzes — Die verschiedenen Stufen der durchgehenden Raumplanung 84
1.4.1. Aufbau und Gliederung des Gesamtsystems 84
1.4.2. Prozeßskizze 85
1.4.3. Zum Ablauf durchgehender Planungsprozesse (nach Skizze) 86
1.5. Die je Planungsstufe wiederkehrende 4-Schritt-Figur — Aspekte zur Rechtsnatur von Raumplänen 91
1.5.1. Die 4-Schritt-Figur 91
1.5.2. Ausgangslage 92
1.5.3. Weiterführende Aspekte und Definitionen 93
1.6. Nutzungsplan, kantonaler Gesamtrichtplan und Bundesplanungsentscheidungen 98
1.6.1. Zum Nutzungsplan 98
1.6.1.1. Vorbemerkung 98
1.6.1.2. Grundlagen — allgemeiner Inhalt des Nutzungsplanes 99
1.6.1.2.1. Notwendigkeit einer inhaltlichen Umschreibung 99
1.6.1.2.2. Bauliche und nichtbauliche Nutzung 100
1.6.1.2.3. Kantonales Nutzungsgebiet und kommunale Nutzungszone 102
1.6.1.2.4. Schlußfolgerung: Inhalt kommunaler Nutzungsplanung 106
1.6.1.3. Zur Nutzungszone 106
1.6.1.3.1. Negative Bestimmungsmerkmale 107
1.6.1.3.2. Positive Bestimmungsmerkmale 108
1.6.1.4. Für die Demokratisierungsdiskussion relevante organisationsrechtliche Gesichtspunkte 111
1.6.1.4.1. Komplexität kommunaler Nutzungsplanung 111
1.6.1.4.2. Stadtteile — Gesamtstadt: Mögliche Kompetenzausscheidung 113
1.6.2. Zu den kantonalen und regionalen Gesamtrichtplänen 115
1.6.2.1. Ausgangslage — Inhalte 115
1.6.2.1.1. Die echtgenerell-konkreten materiellen Planungsentscheidungen 115
1.6.2.1.2. Die unechtgenerell-konkreten materiellen Planungsentscheidungen 116
1.6.2.1.3. Die unechtgenerell-konkreten formellen Planungsentscheidungen 117
1.6.2.2. Für die Demokratisierungsdiskussion bedeutsame Aspekte 117
1.6.2.2.1. Echtgenerell-konkrete kantonale Planungsentscheidungen 117
1.6.2.2.2. Zur Region 119
1.6.2.2.3. Planinhalte — Rückkoppelung an Bundesplanungsentscheide 121
1.6.2.3. Notwendigkeit von Bundesplanungsentscheidungen aus der Sicht des Genehmigungsverfahrens 125
1.6.3. Zu den Bundesplanungsentscheidungen 126
1.6.3.1. Ausgangslage 126
1.6.3.2. Materielle Grundsätze 127
1.6.3.3. Schritte im Bundesplanungsprozeß 128
1.6.3.3.1. Zielbündelentscheidungen 128
1.6.3.3.2. ,Gesamtplan Schweiz' 131
1.7. Raumpolitische Betroffenheit 136
1.7.1. Fragestellung 136
1.7.2. Allgemeines 137
1.7.3. Allgemeine und besondere Anknüpfungspunkte für raumpolitische Betroffenheit 140
1.7.4. Die kohärente soziale Wirkungseinheit raumpolitischer Maßnahmen — ausschließliche Betroffenheit und Mitbetroffenheit 140
1.7.4.1. Ausgangslage 140
1.7.4.2. Volle Betroffenheit — Beispiel Nutzungsplan 142
1.7.4.3. Partielle Betroffenheit 143
1.7.4.4. Ausschließliche und Mitbetroffenheit 144
1.7.5. Abstrakte (Ziel-) und konkrete (Plan-) raumpolitische Betroffenheit 145
1.7.5.1. Zielbündelbetroffenheit 145
1.7.5.2. Planbetroffenheit 146
1.7.6. Zusammenfassende Betroffenheitstypologie 147
1.7.6.1. Skizze und Typenliste 147
1.7.6.2. Nachbemerkung 149
1.8. Einige Schlußfolgerungen aus den bisherigen Überlegungen zur Hechtsnatur und zur Betroffenheit — Grundsätze für weiterführende Modellbildungsstrategien 151
1.8.1. Betroffenheitsdifferenzierende Ausgestaltung von Partizipationstypen 151
1.8.2. Sonderstellung für partielle Betroffenheit besonderer Art 152
1.8.3. System- und Gruppenpartizipation 153
2. Grundlagen einer Partizipationslehre im Rahmen eines Programmes für die Demokratisierung politischer, insbesondere raumpolitischer Systeme 156
2.1. Einleitung: zur Methode 156
2.1.1. Allgemeines Forschungsprogramm 156
2.1.2. Vorhaben dieser Arbeit 159
2.2. Analysenmodell, politische Partizipation und Legitimation — Übersicht und begriffliches Instrumentarium 162
2.2.1. Analysemodell und einheitliche Definition von politischer Partizipation 162
2.2.1.1. Analysemodell 162
2.2.1.1.1. Skizze 162
2.2.1.1.2. Begriffe 162
2.2.1.1.3. Verwendbarkeit des Modells 164
2.2.1.2. Politische Partizipation 166
2.2.2. Legitimation, formale und materiale Differenzierung 169
2.2.2.1. Die innere oder formale Differenzierung 170
2.2.2.2. Die äußere oder materiale Differenzierung 172
2.2.2.3. Legitimation und Partizipation 173
2.3. Zum inneren Zusammenhang von materialer Differenzierung und gesellschaftlicher Umwelt: Die Partizipienten 176
2.3.1. Fragestellung 176
2.3.2. Ausgangslage 176
2.3.3. Materiale Differenzierung und ökonomisches System 177
2.3.4. Grenzen einer Umverteilung von Partizipationsrechten 178
2.4. Die raumpolitischen Partizipienten am Beispiel der kommunalen Ebene 180
2.4.1. Ausgangslage 180
2.4.2. Die potentiellen Konsens- bzw. Nutzungsverweigerer 182
2.4.2.1. Die potentiellen Konsensverweigerer 182
2.4.2.1.1. Zur Struktur legitimatorischer Prozesse und zu deren Verhältnis zum politischen System 183
2.4.2.1.2. Ungleiche Interessenvertretungen 185
2.4.2.1.3. Schlußfolgerung für den Bereich der Raumplanung 189
2.4.2.2. Die potentiellen Nutzungsverweigerer 190
2.4.2.2.1. Die Grundeigentümer 191
2.4.2.2.2. Die eigentlichen Raumnutzer 191
2.4.3. Zusammenfassende Schlußfolgerung für die Ausgestaltung des kommunalen Planungsverfahrens 193
2.5. Programm für die Demokratisierung politischer Systeme — eine Skizze 194
2.5.1. Vorbemerkung — allgemeiner Grundsatz 194
2.5.1.1. Vorbemerkung 194
2.5.1.2. Allgemeiner Grundsatz 195
2.5.2. Dekolonisierung und Entoligarchisierung des legitimatorischen Systems — Hinweis 199
2.5.3. Umverteilung der Partizipationsrechte je Verfahrensstufe nach Maßgabe des Gleichheitsgrundsatzes und der Priorität der Willensträger 201
2.5.3.1. Zum inhaltlichen Aspekt des Gleichheitssatzes 201
2.5.3.2. Veränderung der formalen Differenzierung politischer Systeme 202
2.5.3.3. Veränderung der materialen Differenzierung 206
2.5.4. Die Ausbildung betroffenheitsdifferenzierender politischer Subsysteme (vertikale Differenzierung) 208
2.5.4.1. Die Trias: Gleichmäßige Betroffenheit / Maßnahme / politisches System 208
2.5.4.2. Anwendung: Situationen — Bewältigungsstrategien 211
2.5.4.3. Skizze zur Systematisierung von Partizipationstypen 213
2.6. Einige Schlußfolgerungen: Aspekte zur Demokratisierimg der Raumplanung: Probleme und Postulate für die Ebenen des Bundes und der Kantone 219
2.6.1. Notwendige Analysen 219
2.6.2. Hinweis: Grenzen der Demokratisierbarkeit 222
2.6.3. Vertikale Differenzierungsgebote 223
2.6.4. Formale Differenzierungsgebote 224
2.6.5. Materiale Differenzierungsgebote 225
2.6.6. Implementierungspartizipation 228
3. Demokratisierung der kommunalen Nutzungsplanung — ein institutionelles Modell 232
3.1. Grundsätze 232
3.1.1. Einleitung und Fragestellung 232
3.1.2. Die formale Differenzierung kommunaler raumpolitischer Durchführungssysteme 235
3.1.3. Die materiale Differenzierung kommunaler raumpolitischer Durchführungssysteme 237
3.1.3.1. Einwohner, Grundeigentümer und Produktionsmitteleigner: verschiedene Interessenpositionen und -gegensätze 237
3.1.3.1.1. Raumpolitisch Betroffene und Grundeigentümer als Eigennutzer zu Wohnzwecken 238
3.1.3.1.2. Raumpolitisch Betroffene und Grundeigentümer als Eigennutzer zu Produktiv- und Dienstleistungszwecken 238
3.1.3.1.3. Raumpolitisch Betroffene und Grundeigentümer als Fremdnutzer 240
3.1.3.1.4. Grundeigentümer als Eigennutzer zu Wohnzwecken und Grundeigentümer als Eigennutzer zu Produktiv- oder Dienstleistungszwecken 240
3.1.3.1.5. Grundeigentümer als Eigennutzer zu Wohnzwecken und Eigentümer als Fremdnutzer 241
3.1.3.2. Einwohner, Grundeigentümer und Produktionsmitteleigner: Interessenberücksichtigungsprioritäten 241
3.1.3.3. Hinweis zum Informationsproblem 243
3.1.3.4. Planungskommission und private Planungsbüros 244
3.1.4. Brennpunkte des vertikalen Differenzierungsgebots im Modell für die kommunale Nutzungsplanung 245
3.2. Verfahren zur Erarbeitung verschiedener Zielsysteme (Phase 1) 245
3.3. Zielbündelentscheidung (Phase 2) 248
3.4. Implementierungsverfahren (Phase 3) 249
3.4.1. Stellenwert und Notwendigkeit verfahrensrechtlicher Strukturierung 249
3.4.2. Stadtteilpartizipation 250
3.4.2.1. Die volle Ausgliederung und Dezentralisierung der Implementierung 251
3.4.2.2. Mitspracherecht der Stadtteüe am Implementierungsprozeß 253
3.4.2.3. Das konkurrierende Mitspracherecht der Stadtteile neben anderen Partizipationsberechtigten 254
3.4.2.4. Mitsprache von einzelnen Bürgern, Bürgergruppen und Interessenvereinigungen 256
3.4.3. Möglichkeit für eine differenzierte Behandlung von Einwohnern, Produktionsmitteleignern und Grundeigentümern 257
3.4.3.1. Ausgangslage 257
3.4.3.2. Modellvorschlag: Gliederung des Implementierungsverfahrens in drei Stufen 259
3.4.3.2.1. Stufe I: Partizipation der raumpolitisch Betroffenen 259
3.4.3.2.2. Stufe II: Partizipation der produktivnutzenden Grundeigentümer und Investoren 261
3.4.3.2.3. Stufe III: Partizipation der übrigen Grundeigentümer 261
3.5. Planantrag der Exekutive (Phase 4) 263
3.6. Das sog. Einspracheverfahren (Phase 5) 264
3.6.1. Ausgangslage 264
3.6.2. Kritik 265
3.7. Die Entscheidung über den Plan (Phase 6) 268
3.7.1. Zur Partizipationsberechtigung 268
3.7.2. Zur Zuständigkeitsfrage 269
3.7.2.1. Parlament / Volk oder Exekutive? 269
3.7.2.2. Zur Stellung der Stadtteile 272
3.8. Das Genehmigungsverfahren und das Verfahren zum Schutze der Partizipationsrechte (Phase 7) 273
3.8.1. Die Nichtgenehmigungsgründe 274
3.8.1.1. Die Zweckwidrigkeit 274
3.8.1.2. Die Rechtswidrigkeit 279
3.8.1.2.1. Der Verstoß gegen generell-konkrete Planungsentscheidungen einer vorgelagerten Planungsstufe (systemgenerell oder echtgenereller Natur) 279
3.8.1.2.2. Der Verstoß gegen materielle, generell-abstrakte Planungsentscheidungen und Planungsgrundsätze übergeordneter Art 280
3.8.1.2.3. Der Verstoß gegen materielle eigene Planungsentscheidungen des Durchführungssystems 290
3.8.1.2.4. Der Verstoß gegen Verfahrensrecht (inkl. synoptische Darstellung des kantonalen Planungsverfahrensrechts für die Gemeinden) 292
3.8.2. Die sog. Beschwerde Privater im Genehmigungsverfahren 317
3.8.2.1. Kritik 317
3.8.2.2. Versuch einer Neudefinition: Partizipationsrecht eigener Art 318
3.8.3. Verfahrensbeschwerde 320
3.8.3.1. Ausgangslage 320
3.8.3.2. Beschwerdelegitimation 320
3.8.3.2.1. Betroffenheit 320
3.8.3.2.2. Rechtsschutzinteresse — Skizze 321
3.8.3.2.3. Schlußfolgerung 326
3.8.3.2.4. Sonderfälle 327
3.8.4. Die Nichtgenehmigung 328
3.9. Das Beschwerdeverfahren (Phase 8) 330
3.9.1. Rechtsmittel gegen den Nutzungsplan auf der Ebene der Kantone und des Bundes 330
3.9.1.1. Vorbemerkung: Zum kantonalen Rechtsmittelverfahren 330
3.9.1.2. Zum Anfechtungsgegenstand 331
3.9.1.3. Zum Anfechtungsgrund 334
3.9.1.4. Zur Beschwerdelegitimation 334
3.9.1.4.1. Betroffenheit 335
3.9.1.4.2. Rechtschutzinteresse: Allgemeine Anforderungen 335
3.9.1.4.3. Rechtsschutzinteresse: Besondere Anforderungen 336
3.9.1.4.4. Zusatzregelungen 337
3.9.1.5. Zum Suspensiveffekt 339
3.9.2. Die Stellung der Gemeinde im Nichtgenehmigungsfall 340
3.10. Zum Baubewilligungsverfahren (Phase 9-11) 341
3.10.1. Ausgangslage 341
3.10.2. Drittbeschwerden 342
3.10.3. Zusatzregelungen 343
Anhang: Text des in der Volksabstimmung von 13. Juni 1976 abgelehnten Raumplanungsgesetzes (RPG) 347
Literaturverzeichnis 365