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Pluralistische Entscheidungsgremien im Bereich sozialer und kultureller Staatsaufgaben

Eine verwaltungs- und verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften, der Jugendwohlfahrtsausschüsse und der Filmförderungsanstalt

Schreyer, Edith

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 428

(1982)

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Table of Contents

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Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
1. Einleitung — Problemstellung 13
1.1. „Dogmatisches Defizit\" bei der Behandlung pluralistisch strukturierter Entscheidungsgremien 13
1.2. Pluralistisch strukturierte Entscheidungsgremien als Teilausschnitt der Partizipationsproblematik 14
1.3. Beschränkung des Untersuchungsgegenstandes auf konkrete Erscheinungsformen pluralistischer Entscheidungsgremien 16
1.3.1. Die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften 17
1.3.2. Der Jugendwohlfahrtsausschuß 19
1.3.3. Die Filmförderungsanstalt 22
1.4. Bundesprüfstelle, Jugendwohlfahrtsausschüsse und Filmförderungsanstalt als institutionalisierte Formen der Mitentscheidung 23
1.5. Bundesprüfstelle, Jugendwohlfahrtsausschüsse und Filmförderungsanstalt als Formen pluralistischer Gruppenpartizipation 24
1.6. Das Problem des Umfangs richterlicher Kontrolle bei den Entscheidungen von Bundesprüfstelle und Filmförderungsanstalt 25
2. Die Funktion gruppenspezifisch rekrutierter Gremiumsmitglieder 27
2.1. Darstellung und Kritik der herkömmlichen Betrachtungsansätze 28
2.1.1. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften 28
2.1.2. Die Gremiumsmitglieder als „unabhängige Fachleute 29
2.1.3. Zusammensetzung und Rekrutierungsmodus der untersuchten Gremien 32
2.1.3.1. Die Zusammensetzung der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften 32
2.1.3.2. Die Zusammensetzung der Jugendwohlfahrtsausschüsse 34
2.1.3.3. Die Zusammensetzung der Entscheidungsgremien der Filmförderungsanstalt 36
2.1.3.3.1. Der Verwaltungsrat 36
2.1.3.3.2. Die Bewertungskommission 37
2.1.3.3.3. Die Vergabekommission 37
2.1.4. Folgerungen 38
2.1.5. Die Gremiumsmitglieder als „Interessenvertreter 41
2.1.5.1. Der privatrechtliche Begriff des Interessenvertreters 41
2.1.5.2. „Interessenvertretung\" versus Repräsentation und Gemeinwohl 43
2.1.5.3. Interessenvertretung als Wahrnehmung organisierter bzw. organisierbarer Interessen 46
2.2. Darstellung der von den untersuchten Gremien wahrgenommenen Aufgaben als Bezugspunkt einer Funktionsbestimmung 50
2.2.1. Unzulänglichkeit des Normtextes zur Bestimmung der wahrgenommenen Aufgabe — Normprogramm und Normbereich 51
2.2.2. Zum tatsächlichen Wirkbereich der von der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften wahrgenommenen Aufgabe 52
2.2.3. Zum tatsächlichen Wirkbereich der von den Gremien der Filmförderungsanstalt wahrgenommenen Aufgabe 60
2.2.3.1. Das Filmförderungsgesetz als Regelung zur Förderung der Filmkunst 61
2.2.3.2. Entscheidungsprobleme bei der Filmkunstförderung 64
2.2.4. Zum tatsächlichen Wirkbereich der von den Jugendwohlfahrtsausschüssen wahrgenommenen Aufgaben 68
2.2.4.1. Jugendfürsorge und Jugendpflege als Aufgabenbereich der Jugendwohlfahrtsausschüsse 68
2.2.4.2. Erziehungshilfe und gesellschaftliche Wertvorstellungen 69
2.2.4.3. Jugendhilfe und Wissenschaft 70
2.2.4.4. Bestimmung der Praxis der Jugendhilfe durch Jugendwohlfahrts- und Jugendverbände 71
2.2.4.5. Das „Pluralismusgebot\" im JWG 72
2.2.4.6. Jugendhilfe im Spannungsfeld des Ordnungsverhältnisses von Familie und Staat 73
2.2.4.7. Jugendhilfe und das Recht des Kindes auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit 75
2.3. Verfahren als Kriterium „sachgerechter\" Aufgabenerfüllung und Entscheidung 75
2.3.1. Offenheit des Normprogramms — Parallele zu zweckprogrammierten Planungsentscheidungen 76
2.3.2. Organisation und Verfahren als Steuerungsfaktoren des Entscheidungsprozesses 77
2.3.3. Entscheidung als Kommunikationsprozeß 78
2.3.3.1. Entscheidungsfindung in der juristischen Hermeneutik 79
2.3.3.2. Der Verfahrensgesichtspunkt in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 80
2.3.3.3. Rückgriff auf traditionelle Verfahrensvorstellungen 81
2.4. Die Repräsentationsfunktion gruppenspezifisch rekrutierter Beisitzer im Entscheidungsverfahren 82
2.4.1. Abkehr vom „liberalen\" Repräsentationsverständnis 82
2.4.2. Die „représentation de fait\" bei J. H. Kaiser 84
2.4.3. Erforderlichkeit eines offenen, nicht-normativen Repräsentationsbegriffs 84
2.4.4. Die Mitwirkung gruppenspezifisch rekrutierter Gremiumsbeisitzer als Repräsentation 86
3. Das Verfahren „kooperativer Wahrheitssuche\" und Reltrutierungsmodus 88
3.1. Zur Bedeutung der Verbände für die Repräsentation von Interessen und Wertvorstellungen 88
3.1.1. Private Meinung und soziale Gruppenbildung — zur Verschränkung von öffentlicher und privater Meinung 88
3.1.2. Zu den Gefahren bei der Transformation von Meinungen und Interessen durch Gruppen und Verbände 89
3.1.3. Gleichwohl: Unverzichtbarkeit der Gruppen für die Darstellung des Sachbereichspluralismus 90
3.2. Zum Problem der für die Entscheidungsfindung relevanten Gruppen 92
3.2.1. Unmaßgeblichkeit des Gesichtspunktes gesamtgesellschaftlicher Relevanz 92
3.2.2. Sachinteresse als Betroffenheitskriterium 93
3.2.3. Das Problem der Auswahl unter den Betroffenen 94
3.2.4. Das Fehlen grundgesetzlich garantierter Mitspracheansprüche 96
3.2.5. Das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG als Selektionskriterium 96
3.2.6. „Sachnähe\" als notwendiges, aber nicht hinreichendes Auswahlkriterium 99
4. Pluralistische Entscheidungsgremien im Verwaltungssystem 100
4.1. Pluralistische Entscheidungsgremien und der Begriff der politischen Selbstverwaltung 100
4.2. Pluralistische Entscheidungsgremien als Selbstverwaltung im Rechtssinn 103
4.2.1. Zur Zuordnung des Jugendwohlfahrtsausschusses zum Selbstverwaltungsbegriff 103
4.2.2. Zum Problem der materiellen Bestimmung des Selbstverwaltungsbegriffs 105
5. Pluralistische Verwaltungsgremien im Verfassungssystem 108
5.1. Entscheidungslegitimation und Verwaltung 108
5.1.1. Pluralistische Verwaltungsgremien und das Problem der ministerialfreien Verwaltung 108
5.1.2. Zum Problem der Entscheidungslegitimation „der Verwaltung 109
5.1.3. Erforderlichkeit einer „besonderen\" Entscheidungslegitimation der Verwaltung 112
5.2. Pluralistische Entscheidungsgremien und Demokratieprinzip 113
5.2.1. Problem einer Inhaltsbestimmung des Demokratieprinzips 113
5.2.2. Demokratie im engeren verfassungsrechtlichen Sinn als Verfahren der Selbstlegitimation von Entscheidungsprozessen 115
5.2.3. Keine demokratische Legitimation pluralistischer Entscheidungsgremien 115
5.3. Pluralistische Entscheidungsgremien und Grundrechte 117
5.3.1. Die Grundrechte als subjektive Rechte 117
5.3.2. Die Grundrechte als Elemente objektiver Ordnung 118
5.3.3. Die interpretatorische Fortentwicklung der Grundrechte als Bedingung ihrer Geltung 121
5.3.4. Die Ergänzungsbedürftigkeit der liberalen Grundrechtstheorie 121
5.3.4.1. Die Unzulänglichkeit der Grundrechte als Individualrechte zur Steuerung und Begrenzung staatlicher Funktionen 123
5.3.4.2. Die Ausklammerung des Schutzes gesellschaftlicher Differenzierungsprozesse 124
5.3.5. Die Effektivierung der Freiheitsrechte für Schutzzonen „öffentlich-privater\" Freiheit 127
5.3.5.1. Die „pluralistische Mittelzone\" als Schutzobjekt der Freiheitsrechte 127
5.3.5.2. Die Kommunikationsgrundrechte im weiteren Sinn als Schutzgarantien besonders sensibler Kulturbedingungen 129
5.3.6. Die Interdependenz von grundrechtlicher Freiheit und staatlichen Organisations- und Verfahrensregelungen — zum „status activus processualis\" (Häberle) 132
5.4. Pluralistische Verwaltungsgremien im sozial-kulturellen Bereich als Formen spezifisch grundrechtslegitimierter Organisations- und Verfahrensregelungen 135
5.4.1. Zur Ambivalenz staatlicher (Film-)Kunstförderung 135
5.4.2. Organisation und Verfahren als komplementäre Absicherung des grundrechtlichen status negativus gegenüber der staatlichen Förderungspraxis 138
5.4.3. Zum Problem der Gewichtung der Interessen im Rahmen der Filmförderungsanstalt 139
5.4.4. Die pluralistische Infrastruktur der Bundesprüfstelle als grundrechtslegitimierte Absicherung gesellschaftlicher Kommunikationsprozesse im Bereich der Sozialethik und Erziehung 141
5.4.4.1. Zur Problematik des Prinzips der „Nichtidentifikation\" bei H. Krüger 141
5.4.4.2. Die Bedeutung der Grundrechte im Rahmen der Bestimmung sozialethischer Standards in der Jugenderziehung 142
5.4.4.3. Verfahren als „Vehikel praktischer Konkordanz\" zwischen demokratisch legitimierten staatlichen Entscheidungskompetenzen und der grundrechtslegitimierten Aktualisierungskompetenz gesellschaftlicher Besonderheiten 144
5.4.5. Die Jugendwohlfahrtsausschüsse als Absicherung der grundrechtslegitimierten Aktualisierungskompetenz gesellschaftlicher Besonderheiten im Bereich des Erziehungsproblems 147
5.5. Verfassungspolitischer Ausblick 149
5.6. Pluralistische Entscheidungsgremien im durch den Gewaltenteilungsgrundsatz gewährleisteten System der „checks and balances 151
6. Pluralistische Entscheidungsgremien im Problemfeld des Verhältnisses von Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit 153
6.1. Die herkömmlichen Erklärungsversuche des verwaltungsgerichtlichen judicial self-restraint bei Entscheidungen pluralistischer Gremien 153
6.2. Richterliche Kontrollrestriktion als Problem der Gewalten- und Funktionenteilung 156
6.2.1. Rechtsschutz- und Legitimationsdefizit einer Beschränkung richterlicher Kontrollkompetenz unter dem Gesichtspunkt einer „metajuristischen Maßstabskompetenz\" der Verwaltung 158
6.2.1.1. Verwaltungsverantwortung und Verwaltungskompetenz 159
6.2.1.2. Keine generelle Letztentscheidungskompetenz der Verwaltung aufgrund von Sachkunde 160
6.2.1.3. Sachliche und institutionelle Parteistellung der Verwaltung 161
6.2.2. Verwaltungskontrolle als verfassungsrechtliche Aufgabe 161
6.3. Erforderlichkeit eines „mehrdimensionalen\" Erklärungsansatzes für die Zuordnung von Verwaltungskompetenz und gerichtlicher Kontrollkompetenz 162
6.4. Sach- und Kontrollgerechtigkeit sowie grundrechtliche Legitimation pluralistischer Entscheidungsverfahren als Gesichtspunkte funktionsgerechter Verteilung von (Letzt-)Entscheidungskompetenzen 163
6.4.1. Sachgerechtigkeit 163
6.4.2. Legitimation 165
6.4.3. Kontrollgerechtigkeit 167
6.5. Fazit 168
Zusammenfassung 170
Literaturverzeichnis 179