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Die verfassungsrechtliche Problematik des ministerialfreien Raumes

Ein Beitrag zur Dogmatik der weisungsfreien Verwaltungsstellen

Klein, Eckart

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 236

(1974)

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Table of Contents

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Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
Einleitung 17
§ 1 Gegenstand und Methode 17
I. Ziel und Gegenstand der Arbeit 17
II. Gang der Arbeit 19
Erster Teil: Parlamentarische Kontrolle und ministerialfreier Raum 21
A. Die Kontrollfunktion des Parlaments 21
§ 2 Die Funktionen des Parlaments 21
§ 3 Die parlamentarische Kontrolle — Begründung, Kontrollorgan und Verantwortungsschuldner 23
I. Begründung 23
1. Volkssouveränität 24
2. Funktionelle Integration 24
3. Gewaltenteilung 24
4. Rechtmäßigkeit der Verwaltung 25
5. Realisierung von Verantwortlichkeit 25
II. Kontrollorgan 25
III. Der Kreis der Verantwortlichen 27
1. Die Verantwortlichkeit von Bundeskanzler und Bundesministern 27
a) Ablehnende Stimmen zur Ministerverantwortlichkeit 28
b) Stellung der Bundesminister 30
ba) Das Verhältnis zum Bundeskanzler 30
bb) Kollegialprinzip und „collective responsibility 32
c) Ergebnis 35
2. Verantwortlichkeit außerhalb der Regierung? 36
a) Die Regierungsmitglieder als „Durchgriffsobjekte 36
b) Stellvertretung in der Verantwortlichkeit 37
3. Umfang der parlamentarischen Verantwortlichkeit 38
4. Der Gedanke der Zurechenbarkeit 40
5. Verantwortung und Verantwortlichkeit 40
IV. Parlamentarische Kontrolle als politische Kontrolle 41
V. Zusammenfassung 42
B. Der parlamentsfreie und der ministerialfreie Raum 43
§ 4 Das Ministerialsystem als Regelfall der Verwaltungsorganisation 43
I. Einwirkungsmöglichkeiten 43
1. Der Aufsichtsbegriff Triepels 43
2. Die Weisung 44
a) Inhalt der Weisung 45
b) Einzelweisung und allgemeine Verwaltungsvorschriften 45
c) Adressat der Weisung 46
d) Grenzen des Weisungsrechts 47
3. Die Staatsaufsicht 47
4. Einzelweisungsbefugnis als Voraussetzung parlamentarischer Verantwortlichkeit 47
5. Andere Einwirkungsmechanismen als Kompensation fehlender Einzelweisungsbefugnis? 48
a) Die Kassation 48
b) Die Beanstandung 49
c) Der Selbsteintritt 50
d) Der Insichprozeß 52
e) Personelle Einwirkungsbefugnisse 55
II. Das Ministerial- oder Ressortsystem 56
§ 5 Ministerialfreier und parlamentsfreier Raum 58
I. Der ministerialfreie Raum 58
1. Erste Begriffsumschreibung 58
a) Eigenverwaltungen von Bundestag, Bundesrat und Bundesverfassungsgericht 58
b) Zweifelsfälle 59
ba) Bundesrechnungshof 59
bb) Richterwahlausschuß 62
bc) Rechtspfleger 62
bd) Staatsanwaltschaft 63
2. Verwaltungen in der Ersten und Dritten Gewalt 64
3. Oberste Bundesbehörden 65
4. Definition 66
II. Ministerialfreier und parlamentsfreier Raum 67
§ 6 Der sog. „kabinettsfreie Raum 67
I. Die Beratung von Bundeskanzler und Bundesministern 68
1. Die Meinung Böckenfördes 68
2. Die Formalisierung des Verantwortlichkeitsgeschehens 68
3. Der „Sachverständigenrat 71
II. Ausschüsse auf Regierungsebene 72
1. Die echten Kabinettsausschüsse 72
2. Interministerielle Ausschüsse 72
§ 7 Ministerialfreie Räume in der unmittelbaren Staatsverwaltung 73
I. Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung; Sondervermögen 73
II. Unmittelbare Staatsverwaltungen als ministerialfreie Räume 74
1. Bundesschuldenverwaltung 74
2. Bundeskartellamt 76
3. Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen 77
4. Bundesprüfstelle 79
5. Bundespersonalausschuß 80
6. Musterungsausschüsse und Musterungskammern 82
7. Prüfungsausschüsse und Prüfuwgskammern für Kriegsdienstverweigerer 83
8. Anerkennungs- und Widerspruchsausschüsse im Asylverfahren 84
9. Hauptausschuß und Fachausschüsse für Mindestarbeitsbedingungen 85
10. Steuerausschüsse 87
11. Widerspruchsausschüsse nach § 73 Abs. 2 VwGO 88
12. Beschlußausschüsse in Nordrhein-Westfalen 89
III. Verwaltungen von Sondervermögen als ministerialfreie Räume 90
1. Deutsche Bundesbahn 90
a) Der Vorstand 91
b) Der Verwaltungsrat 91
c) Weisungsunabhängigkeit 92
2. Deutsche Bundespost 94
a) Verwaltungsrat 94
b) Verhältnis zur Bundesregierung 94
c) Reformbestrebungen 96
ca) Regierungsentwurf 96
cb) Der CDU/CSU-Entwurf 98
IV. Ergänzende und zusammenfassende Bemerkungen 99
1. Kollegialstruktur 99
2. Ressortzugehörigkeit 99
3. Organisation 99
4. Zusammensetzung 100
5. Abgestufte Ministerialfreiheit 101
6. Klagebefugnis 101
7. Mögliche Einteilungskriterien 101
8. Unabhängigkeit von „Aufträgen 102
§ 8 Die mittelbare Staatsverwaltung und Mini'sterial-(Parlaments-)Freiheit 102
I. Begriff 102
1. Reichweite 102
2. Mittelbare Staatsverwaltung und Selbstverwaltung 103
II. Das Verhältnis der mittelbaren Staatsverwaltung zur verantwortlichen Regierung 105
1. Staatsaufsicht 105
2. Der Begriff der Dezentralisation 106
III. Die dezentralisierten Verwaltungen als Problem des ministerialfreien Raumes 107
1. Bisherige Behandlung in der Literatur und eigene Ansicht 107
2. Sonderproblem: Religionsgesellschaften 109
IV. Die Beteiligung Privater an Verwaltungsaufgaben 110
V. Beispiele dezentralisierter Verwaltungsstellen 112
1. Bundesanstalt für den Güterkraftverkehr 112
2. Bundesanstalt für Arbeit 114
3. Deutsche Bundesbank 114
§ 9 Parlamentarische Ersatzrechte 119
I. Personelle Mitwirkung 119
II. Kontrollersatz durch Ausschußkontrolle? 120
1. Kontrollausschüsse in der Verwaltung als Parlamentsorgane? 120
2. Zum Verhältnis Ausschuß - Plenum 121
3. Die Regierung als Vermittler der Verwaltungskontrolle 123
III. Eingriff des Gesetzgebers 123
Zweiter Teil: Grundgesetzliche Sonderbestimmungen 125
§ 10 Art. 33 Abs. 5 GG und Bundespersonalausschuß 125
§ 11 Art. 88 GG und Deutsche Bundesbank 127
§ 12 Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Rundfunkfreiheit 130
§ 13 Art. 5 Abs. 3 GG und Hochschulautonomie 133
§ 14 Art. 28 Abs. 2, 86, 87 GG und dezentralisierte Verwaltungsstellen 136
I. Die Selbstverwaltung kommunaler Körperschaften 136
II. Die Selbstverwaltung im übrigen 138
§ 15 Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG und die „selbständigen\" Bundesoberbehörden 140
§ 16 Folgerungen 141
I. Die Anknüpfung an Grundrechte 141
II. Notwendigkeit ministerialfreier Verwaltung 142
III. Sondernormcharakter 142
IV. Stoßrichtung 142
Dritter Teil: Lösungsversuche in Rechtsprechung und Literatur 144
Vorbemerkung 144
§ 17 Meinungsstand - Ein Überblick 145
I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 145
II. Vom Bundesverfassungsgericht beeinflußte Literatur und Rechtsprechung 146
III. Andere Auffassungen 151
§ 18 Die verfassungshistorische Problemsicht 153
I. Die Argumentation 153
II. Die Unergiebigkeit dieser Argumentation 154
1. Die „Tradition\" des Kollegialprinzips 154
2. Das 19. Jahrhundert (Konstitutionalismus) 155
3. Weimarer Republik 158
4. Ergebnis 160
§ 19 Das Demokratiegebot des Grundgesetzes 160
I. Die Argumentation 160
II. Bedeutung des Demokratiegebots 161
1. Demokratie und Parlament 161
a) Die parlamentarische Demokratie 161
b) Die öffentliche Meinung 164
c) Ergebnis 166
2. Demokratie und Selbstverwaltung 166
a) Ausgangspunkt 167
b) Kommunale Selbstverwaltung 167
c) Selbstverwaltung im übrigen 167
d) Insbesondere: Die „politische Selbstverwaltung 168
3. Demokratie und Subsidiaritätsprinzip 170
4. Zusammenfassung 172
§ 20 Gewaltenteilung und Grundgesetz 172
I. Die Argumentation 172
II. Gewaltenteilung im Grundgesetz 173
1. Neue Strömungen 173
2. Der eigene Ansatz: Gewaltenteilung - Demokratie - Freiheit 174
a) Gewaltenteilung und Demokratie 174
b) Gewaltenteilung und individuelle Freiheit 176
c) Folgerung 177
§ 21 Neutralisierung und Entpolitisierung von Verwaltungsbereichen 177
I. Die Argumentation 177
II. Eigene Ansicht 178
1. Ablehnung der These Fichtmüllers 178
2. Grundsätzliche Bemerkungen 179
3. Effektivität parlamentarischer Kontrolle 180
§ 22 Kontrolle und Rechtsstaat 181
I. Rechtsstaat und Demokratie 181
II. (Verwaltungs-)Gerichtliche und parlamentarische Kontrolle 182
1. Ausgangspunkt 182
2. Die Charakterisierung als „Quasi-Gerichte 182
3. Der Unterschied des Maßstabs 183
4. Insichprozeß 184
5. Rechtlich gebundene Verwaltung 185
a) Parlamentarische Zweckmäßigkeitskontrolle 185
b) Parlamentarische Rechtskontrolle 187
III. Exkurs: Die kollegialen Verwaltungsbehörden mit richterlichem Einschlag in Österreich 188
Vierter Teil: Die eigene Lösung 190
§ 23 Die Verzichtstheorie 190
I. Befürworter und Gegner 190
II. Dogmatische Begründung der Verzichtstheorie 191
1. Der Verzicht - eine anerkannte Rechtsfigur 191
2. Die Problematik im einzelnen - „fremdnütziger\" Charakter des Kontrollrechts 192
a) Recht und Pflicht 192
b) Die Leibholzsche Repräsentationslehre und ihre Kritik 193
c) Die Lehre G. Jellineks 196
d) Kritik der Thesen Jellineks; die Lehre Baduras; die eigene Meinung 197
e) Ergebnis 199
§ 24 Kontrollverzicht und Opposition 200
I. Zum Dualismus Parlament - Regierung 200
II. Opposition und Kontrollverzicht 202
1. Die Stellung der Opposition unter dem Grundgesetz 204
2. Das Mehrheitsprinzip 204
§ 25 Verfassungsrechtliche Schranken des Verzichts 207
I. Der Rechtsgedanke des Art. 80 Abs. 1 GG 207
II. Die Staatsleitungsbefugnis der Regierung 209
1. Die Staatsleitungsbefugnis als mögliche Schranke des Verzichts 209
2. Die Organisationsgewalt im Spannungsfeld Parlament - Regierung 210
a) Die Ansicht Friesenhahns 211
b) Die Ansicht Böckenfördes 211
c) Eigene Meinung: Theorie des „gemeinsamen Kernbereichs 211
ca) Der hochpolitische Bereich 213
cb) Die Bewahrung des Rechts 214
3. Folgerungen 215
§ 26 Einzelfragen 216
I. Errichtung ministerialfreier Räume und Gesetzesvorbehalt 216
II. Ausdrücklichkeit des Verzichts 217
III. Rücknahme des Verzichts 218
Leitsätze 219
Literaturverzeichnis 222