Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes

Susanne Tiemann

doi:10.3790/978-3-428-43199-1

Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes

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Tiemann, S. (1974). Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-43199-1

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Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes

Tiemann, Susanne

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 244

(1974)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-43199-1
978-3-428-03199-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-43199-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 428
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	18
Einleitung	21
I. Der Funktions- und Institutionswandel der Finanzkontrolle	21
II. Das Ziel der Untersuchung	23
Erstes Kapitel: Grundlegende Begriffe und Regelungen im Zusammenhang mit Funktion und Institution der Finanzkontrolle	27
I. Das uneinheitliche und mehrdeutige Begriffsinstrumentarium auf dem Gebiet öffentlicher Finanzkontrolle	27
II. Die wesentlichen Neuregelungen der Haushaltsrefann von 1969	32
1. Das Haushaltsgrundsätzegesetz und die Bundeshaushaltsordnung als Gesetzgebungstypen	32
2. Materielle Neuregelungen bezüglich der Finanzkontrolle im Rahmen der Haushaltsreform	37
a) Die Neufassung des Art. 114 GG	37
b) Die Neuregelung der Finanzkontrolle in HGrG und BHO	38
III. Der Bezugsrahmen der öffentlichen Finanzkontrolle	41
1. Die Kontrollobjekte	41
2. Die Träger öffentlicher Finanzkontrolle	43
IV. Die Abgrenzung von Funktion und Institution öffentlicher Finanzkontrolle	43
1. Die Funktion der Finanzkontrolle	43
2. Die institutionelle Ausgestaltung der Finanzkontrolle	47
a) Die institutionelle Verankerung der Finanzkontrolle im Grundgesetz	47
b) Die Institutionen der öffentlichen Finanzkontrolle	48
Zweites Kapitel: Die staatsrechtliche Funktionsweise der Finanzkontrolle und ihre Zuordnungsobjekte	51
Abschnitt A: Die Finanzkontrolle durch die Verwaltung	52
I. Die von den verwaltenden Stellen originär wahrgenommene Finanzkontrolle	52
1. Die begleitende Selbstkontrolle der mittelverwaltenden Stellen	52
a) Die Verwirklichung des Gesetzesvorbehalts und des Gesetzmäßigkeitsprinzips	52
b) Die Abgrenzung der begleitenden Selbstkontrolle zur Aufsicht	59
2. Die selbständige Prüfung durch die Verwaltung	61
a) Einzelne Sachbereiche der an die Verwaltung übertragenen Prüfungsrechte	61
b) Die Kontrollbefugnis der Verwaltung und der Generalauftrag des Art. 114 Abs. 2 GG	65
II. Die Vorprüfung als Komplementärfunktion der Verwaltung kraft besonderer Zuweisung	67
1. Der rechtstechnische Charakter der Vorprüfung	67
2. Die Verfassungsmäßigkeit der Vorprüfung angesichts des verfassungsrechtlichen Unabhängigkeitsgebots der Rechnungsprüfung	72
Abschnitt Β: Die Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof	75
I. Die Rechnungsprüfung als Zentralbereich der Finanzkontrolle	75
1. Der Prüfungsumfang	75
a) Der Generalauftrag in Art. 114 Abs. 2 GG	75
aa) Die verfassungsrechtliche Garantie des Generalauftrags	75
bb) Die Konkretisierung des Generalauftrags durch das Lückenlosigkeitsprinzip	77
b) Die Ausgestaltung des Generalauftrags	80
aa) Der sachliche Inhalt des Generalauftrags	80
bb) Der zeitliche Umfang des Generalauftrags	86
2. Die Prüfungsgebiete im Rahmen der Rechnungsprüfung	88
a) Die Überwachung der unmittelbaren Staatsverwaltung	88
aa) Die interne Prüfung der Bundesverwaltung	88
bb) Die Prüfung staatlicher Betätigung bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung	92
α) Die Prüfung bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung nach § 91 BHO	92
β) Die Prüfung bei privatrechtlichen Unternehmen	94
b) Die Prüfung im inter- und supranationalen Bereich	97
c) Die Überwachung der mittelbaren Staatsverwaltung	101
aa) Die Prüfung juristischer Personen des öffentlichen Rechts	101
α) Die allgemeinen Rechtsgrundlagen für die Prüfung juristischer Personen des öffentlichen Rechts	101
β) Die Sonderregelung für Unternehmen in der Form einer juristischen Person des öffentlichen Rechts	103
bb) Die Sondervorschrift für bundesunmittelbare Sozialversicherungsträger	106
d) Die Kontrolle privatrechtlicher Einrichtungen	107
3. Die Grenzen der Rechnungsprüfung	110
a) Die immanenten Schranken durch Stellung und Auftrag des BRH	110
aa) Die sektoralen Beschränkungen	110
bb) Grenzen hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs	111
b) Die Grenzen der Rechnungsprüfung aus Beschränkungen durch andere Verfassungsnormen	113
aa) Die Grenzen aufgrund der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 GG	113
bb) Beschränkungen durch die Grundrechte	115
4. Der Gang der Prüfung	118
a) Die Rechnungslegung als erste Stufe der Rechnungsprüfung	118
b) Das Prüfungsverfahren	120
c) Der Abschluß der Prüfung	122
5. Die Prüfungsmaßstäbe	126
a) Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit als formelle Prüfungsmaßstäbe	126
aa) Der begriffliche Inhalt der Prinzipien der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit	126
bb) Die sachliche Tragweite des formellen Prüfungsmaßstabs	128
b) Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit als materielle Prüfungsmaßstäbe	132
aa) Die betriebswirtschaftlichen Ursprünge der Prinzipien	132
bb) Der spezifische Rahmen der materiellen Prüfung	137
II. Der erweiterte Funktionsbereich der Finanzkontrolle	142
1. Die formlose Beratungstätigkeit des BRH als Bestandteil der Prüfung	142
2. Die Beratung durch gutachtliche Tätigkeit des BRH	143
a) Die Übertragung der Beratungskompetenz auf das Kollegium des BRH	143
b) Die Wirkungsweise der Beratung auf die Eigenverantwortlichkeit der Beratungsadressaten	147
c) Der janusköpfige Charakter der erweiterten Finanzkontrolle	150
3. Die Unterrichtung des BRH	153
4. Das Verhältnis von Beratung und „Visa-Prüfung"	156
III. Die Institution des BRH	158
1. Das Problem der Einstufung des BRH als Verfassungsorgan	158
a) Die Integration des BRH in das Staatsgefüge	158
b) Die Beteiligtenfähigkeit des BRH im verfassungsgerichtlichen Organstreitverfahren	163
2. Die Organisationsstruktur des BRH	166
a) Die innere Organisation des BRH	166
b) Der BRH als unabhängige „Kollegialbehörde"	170
c) Die Ernennung der BRH-Mitglieder	173
d) Die disziplinarrechtliche Verselbständigung der BRH-Mitglieder	177
Zusammenfassung	179
Abschnitt C: Die haushaltsmäßige Kontrolle der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat	182
I. Die Haushaltsbewilligung durch die parlamentarischen Körperschaften	182
1. Die Feststellung des Haushaltsplans	182
2. Die spezifische haushaltsrechtliche Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat im Rahmen des Stabilitätsgesetzes	186
II. Die Finanzkontrolle durch Bundestag und Bundesrat in Zusammenarbeit mit dem BRH	189
1. Die Berichterstattung des BRH an die gesetzgebenden Körperschaften und die Regierung	189
2. Die Zusammenarbeit von Bundestag und Bundesrat mit der Exekutive zur Erfüllung parlamentarischer Finanzkontrollaufgaben	192
a) Die Unterrichtung der gesetzgebenden Körperschaften durch die Exekutive	192
b) Die Bundeshaushaltsrechnung als Grundlage der Entlastung	194
3. Der Gang des parlamentarischen Kontrollverfahrens	194
a) Die Kontrolle in den Ausschüssen	194
aa) Rechtsnatur und Funktionsbereich des Rechnungsprüfungsausschusses	194
bb) Die Modalitäten der Kontrolle in den Ausschüssen	200
b) Die Finanzkontrolle im Plenum von Bundestag und Bundesrat	202
4. Die Verdichtung der generellen parlamentarischen Staatskontrolle zur Finanzkontrolle	206
a) Die Objektivierungsfunktion des BRH	206
b) Die Finanzkontrolle des BRH als Basisfunktion für parlamentarische Finanzkontrolle	209
Drittes Kapitel: Die Finanzkontrolle und die Grundprinzipien der Verfassung	213
Abschnitt A: Die Finanzkontrolle im Blickpunkt des Demokratieprinzips	213
I. Die Gewährleistung demokratischer Treuhänderfunktion der Staatsorgane auf dem Gebiet öffentlicher Finanzwirtschaft	213
II. Die Verwirklichung der demokratischen Funktion der Finanzkontrolle	216
1. Der materielle Umfang der Finanzkontrolle als Ausdruck ihrer demokratischen Aufgabenerfüllung	216
a) Die demokratische Relevanz gegenwartsnaher Kontrolle und ihre Grenzen	216
b) Die Spannweite der Prüfungsgebiete unter Demokratiegesichtspunkten	217
2. Die Willensbildung der kontrollierenden Organe als Spiegelbild der demokratischen Staatsordnung	220
3. Die Kontrolle der Kontrolle	223
a) Die Exemtion des obersten Finanzkontrollorgans aus der demokratischen Staatskontrolle	223
b) Die Notwendigkeit einer staatskontrollfreien Sphäre für die Finanzkontrolle	226
4. Die Integration von Funktion und Institution der Finanzkontrolle in das demokratische System aufgrund der Prüfungspublizität	229
Abschnitt Β: Die Finanzkontrolle im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips	231
I. Die Funktion der Finanzkontrolle im Rechtsstaat des Grundgesetzes	231
1. Die Gewährleistung rechtmäßiger Haushaltswirtschaft durch die Finanzkontrolle	231
a) Das Wirken der Finanzkontrolle im demokratischen Rechtsstaat	231
b) Die Stellung der Finanzkontrolle im sozialen Rechtsstaat	233
2. Die Finanzkontrolle als Ordnungsfaktor des demokratischen Rechtsstaats	234
II. Die Ausgestaltung der rechtsstaatlichen Funktion der Finanzkontrolle	236
1. Die rechtsstaatliche Ausprägung der materiellen Prüfungsbefugnisse	236
a) Die Erfüllung rechtsstaatlicher Funktion aufgrund des Generalauftrags der Rechnungsprüfung	236
b) Die Absicherung einer rechtsstaatlichen Finanzkontrolle durch das Prinzip der Lückenlosigkeit	238
2. Die organisatorische Ausgestaltung der Stellung des BRH im rechtsstaatlichen Sinn	242
III. Der Rechtsschutz im Zusammenhang mit der Finanzkontrolle	245
1. Der Rechtsschutz gegen die Feststellungen der Träger von Finanzkontrolle	245
2. Der Rechtsschutz der Kontrollorgane zur Durchsetzung ihrer Prüfungsbefugnisse	251
Abschnitt C: Die Finanzkontrolle in der bundesstaatlichen Ordnung	256
I. Die grundgesetzliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet öffentlicher Haushaltswirtschaft	256
1. Die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Gliedstaaten	256
2. Die Durchbrechungen des Unabhängigkeitsgrundsatzes	257
a) Die Rechtsgrundlagen der Zusammenarbeit von BRH und Landesrechnungshöfen	257
b) Die gemeinsame Prüfung bei Doppelzuständigkeit der Rechnungshöfe	259
aa) Die Sachbereiche gemeinsamer Prüfung	259
bb) Die Modalitäten und Grenzen gemeinsamer Rechnungsprüfung	264
c) Die Übernahme und Übertragung von Prüfungsaufgaben	266
d) Der Vereinigte Senat	269
II. Die Verfassungsmäßigkeit der kontrollbezogenen Kooperationsinstitute	271
1. Die Vereinbarkeit der Prüfungskooperation mit Art. 114 GG	271
2. Die Zulässigkeit des Zusammenwirkens bei der Finanzkontrolle im Hinblick auf Art. 109 Abs. 1 GG	275
III. Die Bedeutung der Finanzkontrolle für die bundesstaatliche Ordnung	282
1. Spezifisch bundesstaatsrelevante Prüfungsmaßstäbe	282
2. Die Finanzkontrolle und der kooperative Föderalismus	285
Viertes Kapitel: Die Finanzkontrolle im System der Gewaltenteilung	289
Abschnitt A: Der Standort der Finanzkontrolle im gewaltengeteilten Staat	289
I. Die Trennung und Hemmung der Gewalten als Sinngebung des Gewaltenteilungsprinzips	289
1. Die Garantie der Gewaltenteilung im Grundgesetz	289
2. Die Unzulässigkeit einer Zersplitterung in Einzelgewalten	293
3. Die „Gewalt" als Grundlage staatlicher Gewaltentrennung	294
II. Versuche einer Zuordnung der BRH-Finanzkontrolle zum Dreiteilungssystem der Gewalten	298
1. Versuch der Zuordnung der Finanzkontrolle des BRH zum Funktionsrahmen einer der Gewalten	298
a) Die Bezüge der Finanzkontrolle des BRH zur rechtsprechenden Gewalt	298
aa) Die funktionale Unterscheidung zwischen Rechtsprechung und der Funktion des obersten Finanzkontrollorgans	298
bb) Die organisatorischen Unterschiede von BRH und Gerichten	301
b) Die Beziehung der BRH-Finanzkontrolle zur gesetzgebenden Gewalt	303
aa) Die funktionalen Unterschiede der Finanzkontrolle des BRH im Verhältnis zu den Funktionen der gesetzgebenden Körperschaften	303
bb) Die verschiedene Organstruktur und staatsorganisatorische Stellung von BRH und Legislativorganen	305
c) Die Möglichkeit einer Zuordnung der Finanzkontrolle des BRH zur Exekutive	308
aa) Die Bezugspunkte von BRH-Finanzkontrolle und Exekutivfunktionen	308
bb) Die organisatorische Nähe des BRH zu Exekutivorganen	313
2. Die Versuche einer Eingliederung der Finanzkontrolle des BRH außerhalb der drei Gewalten	314
a) Die Einstufung der BRH-Finanzkontrolle als vierte Gewalt	314
b) Die Standortbestimmung der BRH-Finanzkontrolle außerhalb des Gewaltenteilungssystems	316
3. Die Abstufung der BRH-Aufgaben zur Hilfsfunktion für Legislative und Exekutive	319
III. Die Wirkungsweise der BRH-Kontrolle im Gewaltenteilungssystem	322
1. Das Verhältnis der Finanzkontrolle des BRH zur Staatskontrolle der politischen Organe	322
2. Die staatserhaltende Wirkung kontrollierender Funktionen	328
3. Die Bezüge von Kontrollfunktion zum Gewaltenteilungssystem	331
a) Kontrolle als integrierendes Wirkprinzip im Gewaltenteilungssystem	331
b) Die Finanzkontrolle als Teil des Integrationsfaktors Kontrolle	333
Abschnitt Β: Zum staatsrechtlichen Standort der Finanzkontrolle in ausländischen Staaten	340
I. Die Finanzkontrolle in Staaten mit Gewalteneinheit	340
II. Die Finanzkontrolle als Teil der Exekutive	345
III. Die Zuordnung zur Legislative	347
IV. Die Zuordnung zur richterlichen Gewalt	356
V. Die Finanzkontrolle als eigenständige Staatsgewalt	359
Zusammenfassung	363
Synthese und Ausblick	367
I. Die Anpassung der BRH-Finanzkontrolle an gesteigerte Effektivitätserfordernisse	367
II. Möglichkeiten und Grenzen einer Intensivierung parlamentarischer Finanzkontrolle	375
III. Die Finanzkontrolle im Umbruch: Ihre sich wandelnde Funktionsweise im Gewaltengefüge	379
Literaturverzeichnis	389
Namenregister	411
Sachregister	417

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