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Ausschußorganisation und Ausschußrückruf

Ein Beitrag zum freien Mandat in den Parlamenten und kommunalen Vertretungskörperschaften in der Bundesrepublik Deutschland

Kasten, Hans-Hermann

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 7

(1983)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
Einführung: Aufgabe und Gang der Untersuchung 17
Erster Teil: Organisationsrechtliche Grundlegung 19
A. Die Parlamentsausschüsse 19
I. Begriff, Abgrenzung, Rechtsnatur, Arten und Zusammensetzung 19
1. Begriff 19
2. Abgrenzung zu ähnlichen Institutionen 22
3. Rechtsnatur 25
4. Arten und Zusammensetzung der Ausschüsse 30
a) Arten der Ausschüsse 30
aa) Ständige Ausschüsse 30
bb) Sonderausschüsse 30
cc) Untersuchungsausschüsse 31
b) Weitere Unterteilungskriterien 32
aa) Funktionale Einteilung 32
bb) Offene und geschlossene Ausschüsse 32
cc) Sperrende und nicht sperrende Ausschüsse 33
dd) Fakultative und obligatorische Ausschüsse 34
II. Die Ausschußgestaltung durch die Parlamente 34
1. Bildung und Errichtung der Ausschüsse 34
a) Verfassung 35
aa) Grundgesetz 35
bb) Landesverfassungen 36
b) (Einfach-) gesetzliche Regelungen 36
aa) Bundesgesetze 36
bb) Ländergesetze 37
c) Geschäftsordnungen 38
aa) Bildung von Ausschüssen durch Geschäftsordnungsregelung 38
(1) Zur Rechtslage 38
(2) Rechtsnatur der Geschäftsordnungen 39
(a) Methodik der Diskussionsführung — Typisierung der Geschäftsordnungen 41
(aa) Adressatenkreis 41
(bb) Diskontinuität 41
(cc) Durchbrechung und Interpretation der Geschäftsordnung 42
(b) Die Geschäftsordnung als Rechtssatz 43
(aa) Der historisch-konventionelle Rechtssatzbegriff 43
(bb) Der moderne Rechtssatzbegriff 45
(c) Rechtssatzbegriff der Organdefinition 46
bb) Errichtung von Ausschüssen durch Geschäftsordnungsregelung 46
d) Einfache Parlamentsbeschlüsse 47
aa) Ausschußbildung und -errichtung durch Parlamentsbeschlüsse 47
(1) Bildung von Ausschüssen 47
(2) Errichtung von Ausschüssen durch schlichten Parlamentsbeschluß 48
bb) Verfahren bei schlichten Parlamentsbeschlüssen 49
cc) Besonderheiten bei Untersuchungsausschüssen 50
2. Einrichtung der Ausschüsse 53
a) Bestellung der Ausschußmitglieder 53
b) Bestimmung der Ausschußvorsitzenden 57
B. Kommunale Ausschüsse 59
I. Begriff, Abgrenzung, Rechtsnatur, Arten und Zusammensetzung der kommunalen Ausschüsse 59
1. Begriffsbestimmung 60
a) Vereinheitlichung 60
b) Ausschußbegriff des Kommunalrechts 61
2. Abgrenzung 62
3. Rechtsnatur 62
4. Ausschußarten 64
a) Fakultative und obligatorische Ausschüsse 64
aa) Fakultative Ausschüsse 64
bb) Obligatorische Ausschüsse 64
(1) Bedingte und unbedingte Pflichtausschüsse 64
(2) Differenzierung nach zugrunde liegender gesetzlicher Regelung 65
b) Vorbereitende und beschließende Ausschüsse 65
aa) Vorbereitende Ausschüsse 65
bb) Beschließende Ausschüsse 65
c) Differenzierung nach Zuständigkeiten 66
aa) Fachausschüsse 66
bb) Ausschüsse mit Querschnittfunktionen 67
cc) Orts- und Bezirksausschüsse 67
d) Ständige und nicht-ständige Ausschüsse 67
II. Die Ausschußgestaltung durch die Kommunal Vertretungen 68
1. Bildung und Errichtung der kommunalen Ausschüsse 68
a) Regelung durch Gesetz 68
aa) Sondergesetzliche Regelungen 68
bb) Gemeindeordnungsregelungen 69
b) Regelung durch Hauptsatzung 70
c) Regelung durch Geschäftsordnung und (einfache) Ratsbeschlüsse 72
2. Einrichtung kommunaler Ausschüsse 74
a) Bestellung der Ausschußmitglieder 74
aa) Gemeindevertreter in den Ausschüssen 74
bb) Sachkundige Bürger 76
b) Bestellung der Ausschußvorsitzenden 77
Zweiter Teil: Der Rückruf 79
A. Bundesrechtliche Situation 79
I. Rückruf als Erscheinungsform eines imperativen Mandats 80
1. Irrelevanz der Art. 46 Abs. 1 und 48 Abs. 2 S. 1 GG für die Problemlösung 81
2. Das imperative Mandat im Lichte des Art. 38 GG 82
a) Grammatische Interpretation — Wortlaut der Bestimmung 83
b) Historische Entwicklung des freien Mandats 86
aa) Freies und ständisches Mandat 87
bb) Entwicklung des freien Mandats in England 88
cc) Weiterentwicklung und Kodifikation des freien Mandats in Frankreich 89
dd) Entwicklung des freien Mandats in Deutschland 90
c) Systematische Interpretation 91
aa) Repräsentation und freies Mandat in der parteienstaatlichen Demokratie 92
(1) Die liberalen Repräsentationstheorien 92
(2) Kern und Kritik der liberalen Repräsentationstheorien 96
(3) Theorie vom Amt des Abgeordneten 98
(4) Erfassung der Repräsentation durch funktionale Betrachtung 100
(5) Funktionale Realisierbarkeit der Repräsentation 101
(a) Freies Mandat als funktionale Notwendigkeit 102
(b) Konsensbildung und Kontrolle 103
(c) Demokratie-sichernde Funktion des freien Mandats 107
(aa) Sicherung des Mehrheitsprinzips 107
(bb) Sicherung innerparteilicher Demokratie 108
bb) Das Verhältnis von Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG 110
(1) Vorrang des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG? 110
(2) Vorrang des Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG? 111
(3) Das komplexe Demokratiemodell des Grundgesetzes 115
d) Absicherung des Auslegungsergebnisses durch genetische Interpretation 123
e) Möglichkeiten einer Legalisierung des imperativen Mandats 126
aa) Verfassungsrechtliche Determination des Demokratiebegriffes 127
bb) Art. 1 GG als Bestandsschutz vermittelnde Norm 132
II. Rückruf als Mittel der Fraktionsdisziplin 134
1. Verfassungsrechtliche Rückbindung der Fraktionsdisziplin in Art. 21 Abs. 1 GG 135
a) Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 GG 135
b) Die Stellung der Fraktion im Verhältnis zu Partei und Parlament — Doppelfunktionalität 135
aa) Mittel (partei)-politischer Willensbildung im Parlament 136
(1) Geschichtliche Entwicklung der Fraktionen 136
(2) Nominierungs- und Programmfunktion der Parteien 138
(a) Nominierung der Parlamentskandidaten — Mandatserwerb 138
(b) Programmatische Orientierungshilfe 140
(3) Parteiorientierte Fraktionsbildung 141
(4) Instrumentalcharakter der Fraktionen 143
bb) Funktionsbezogene Arbeitsteilung im Parlament 143
(1) Trennung von Partei und Fraktion — Fraktion als Parlamentsgliederung 143
(2) Funktionale Notwendigkeit der Fraktionen 146
(a) Funktion der Fraktion für die parlamentarische Arbeit 146
(b) Funktion der Fraktion in bezug auf den einzelnen Abgeordneten 149
c) Wesensmäßige Funktion und verfassungsrechtliche Rückbindung der Fraktionen 150
2. Fraktionsdisziplin im Lichte der Funktion der Fraktion 153
a) Treuebindung des Abgeordneten 153
b) Problem der Sachkompetenz 154
c) Mehrheitsprinzip 155
d) Funktionale Komponente der Fraktionsgeschlossenheit 156
3. Freies Mandat und Fraktionsdisziplin 157
a) Geltung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG im Verhältnis des Abgeordneten zu seiner Fraktion 158
b) Sanktionierung von Mindestbindungen durch das Grundgesetz 159
aa) Ausgrenzung unzulässigen Fraktionszwanges 160
(1) Freiheit der Abstimmung 161
(2) Sanktionen 162
(a) Keine Wiedernominierung 162
(b) Fraktionsausschluß und andere Sanktionen 164
bb) Definition des Fraktionszwanges 165
c) Definition und Rechtsnatur der Fraktionsdisziplin 166
4. Ausschußrückruf kein Mittel der Fraktionsdisziplin 166
III. Rückruf als actus contrarius der Entsendung 167
1. Theoretische Grundlagen dieser Konstruktion 167
a) Der Begriff im Rechtsleben 167
b) Actus contrarius im Verwaltungsrecht 168
c) Die Verwendbarkeit der Konstruktion im Staatsorganisationsrecht 169
2. Konstitutivakt und actus contrarius 170
a) Der Konstitutivakt 171
b) Actus contrarius als Umkehrung des Konstitutivaktes 174
c) Beschränkung des Handlungsrechts auf den Konstitutivakt? 175
3. Schranken der Fraktionsrechte — Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG 176
a) Geltung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG für die Ausschußarbeit 176
b) Geltung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG für die Ausschußbesetzung und den Rückruf 180
aa) Schutz des Abgeordneten vor und nach der Ausschußbesetzung 181
bb) Entwertung des Schutzes durch Geltungsbeschränkung 182
4. Ausmaß der Beschränkung des Ausschuß rückruf s durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG 183
a) Rückruf von Fraktionsmitgliedern gegen deren Willen 183
b) Freiwilliges Ausscheiden aus dem Ausschuß 185
c) Rückruf bei freiwilligem Ausscheiden aus der Fraktion 185
d) Rückruf nach Fraktionsausschluß 186
5. Zusammenfassung und Vorschlag de lege ferenda 188
Β. Landesrechtliche Situation 190
I. Verfassungsrechtliche Rolle der Parteien in den Ländern 190
II. Das freie Mandat der Landtagsabgeordneten 192
1. Wirksamkeitsbeschränkung des Art. 38 GG auf den Bundestag 192
2. Landesverfassungsrechtliche Regelungen und Homogenitätsgebot 192
III. Landesrechtliche Schranken der Beeinträchtigung der Abgeordnetenfreiheit 194
C. Die Situation in den Kommunen 196
I. Erweiterte Problemstellung 196
II. Rückruf durch die Fraktionen 196
1. Kommunalvertretung als Parlament? 197
a) Strukturelle Unterschiede 197
b) Status der Vertreter 197
c) Stellenwert und Funktionsbereich des Organs im Gesamtgefüge des Staates 198
2. Freies Mandat der Kommunalvertreter 199
a) Geltungsgründe des freien Mandats in Kommunen 200
aa) Freies Mandat in den Kommunalgesetzen 200
bb) Verfassungsrechtliche Absicherung des freien Mandats der Kommunalvertreter 200
(1) Funktionsbestimmung der kommunalen Selbstverwaltung 201
(2) Repräsentationsprinzip 201
b) Geltung des freien Mandats in den kommunalen Ausschüssen 204
c) Rückruf als Mittel der Fraktionsdisziplin oder als actus contrarius 205
aa) Bedeutung der Parteien und Fraktionen im kommunalen Bereich 206
(1) Parteien in der Kommune 206
(2) Fraktionen in der Kommune 207
bb) Übertragung der parlamentsrechtlichen Erkenntnisse über das Fraktionswesen 209
III. Rückruf durch die Kommunal Vertretung 210
1. Konstitutivakt 211
2. Grenzen des Rückruf rechts 211
IV. Auflösung und Neueinrichtung der Ausschüsse 214
D. Exkurs: Rückruf vom Ausschuß vor sitz und aus Unterausschüssen 219
Dritter Teil: Der Rechtsschutz 220
A. Der Rechtsschutz des Bundestagsabgeordneten 220
I. Verfassungsbeschwerde 220
II. Organstreitverfahren 222
B. Der Rechtsschutz der Landtagsabgeordneten 223
I. Landesverfassungsgerichtlicher Schutz 223
II. Bundesverfassungsgerichtlicher Schutz 223
C. Der Rechtsschutz des kommunalen Mandatsträgers 225
I. Verwaltungsrechtsweg 225
II. Verfassungsgerichtlicher Schutz 227
Zusammenfassung und Ergebnis 228
Literaturverzeichnis 231
Sachverzeichnis 249