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Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse

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Günther, N. (1987). Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46231-5
Günther, Norbert. Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse. Duncker & Humblot, 1987. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46231-5
Günther, N (1987): Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-46231-5

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Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse

Günther, Norbert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 517

(1987)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 21
I. Zur Problemstellung 21
II. Methodischer Ansatz 23
Erster Teil: Die Anpassung der Besoldung an die allgemeine wirtschaftliche und finanzielle Entwicklung im geschichtlichen Rückblick 25
A. Allgemeine Einkommensentwicklung und Besoldungsgesetzgebung seit 1909 25
I. Die Entwicklung der Besoldung im Deutschen Reich bis 1918 25
1. Die Besoldungsreform von 1909 25
2. Einkommenslage und soziale Stellung der Beamtenschaft nach der Besoldungsreform 28
3. Die Entwicklung der Besoldung im Ersten Weltkrieg 30
II. Besoldungsrecht und Besoldungspolitik in der Weimarer Republik 33
1. Die Besoldungsreform von 1920 33
a) Die Ausgangslage nach der Novemberrevolution von 1918 33
b) Grundzüge des Reichsbesoldungsgesetzes von 1920 34
c) Die Kosten der Reform 38
1. Die Kaufkraft der Beamtengehälter nach 1920 39
a) Das Besoldungssperrgesetz vom 21. Dezember 1920 39
b) Die Beschleunigung der Geldentwertung ab 1921 39
3. Die finanzielle Lage der Beamtenschaft auf dem Höhepunkt der Inflation 41
a) Die Währungskatastrophe vom Sommer 1923 41
b) Die „gleitende Lohn- und Gehaltsskala" 41
c) Dezember 1923: Währungsstabilisierung und „Goldgehälter" 44
d) Die Entwicklung der Beamtenbezüge und Arbeiterlöhne bis Anfang 1925 45
4. Die Besoldungsreform von 1927 46
a) Der Anlaß für die „Reform der Reform von 1920" 46
b) Der Umbau des Besoldungssystems 47
c) Die Finanzierbarkeit der Besoldungserhöhung 49
5. Die Beamtenbesoldung in der Weltwirtschaftskrise 49
a) Die Brüningschen Notverordnungen 49
b) Gehaltskürzungen und Preisabbau: Die Kaufkraft der Bezüge nach den Notverordnungen 52
6. Die Auseinandersetzung um die Unverletzlichkeit der „wohlerworbenen Rechte der Beamten" 54
a) Der Schutz der Beamtengehälter durch Art. 129 I 3 WRV 54
aa) Die Lehre von der ziffernmäßigen Garantie des Gehaltsanspruches 54
bb) Die Lehre von der institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums 56
cc) Die Stellungnahme des Reichsfinanzhofes zur Zulässigkeit der Reichshilfe 57
b) Der Streit um die Gültigkeit der Änderungsvorbehalte in den Besoldungsgesetzen 58
c) Die Anerkennung der Änderungsvorbehalte durch das Reichsgericht 59
7. Resümee der besoldungspolitischen Entwicklung der Jahre 1920 - 32 61
III. Die Beamtenbesoldung während des Dritten Reiches 62
1. Die Außerkraftsetzung des Art. 129 I 3 WRV 62
2. Wirtschaftspolitik und Besoldungsentwicklung 64
IV. Die Besoldungssituation in der Bundesrepublik ab 1948 65
1. Die ersten Nachkriegsjahre bis zur Reform von 1957 65
a) Weitergeltung des RBesG 1927 und die Aufhebung der ersten Gehaltskürzungsverordnung 65
b) Das Bundesbesoldungsgesetz von 1957 65
2. Die Dynamisierung der Besoldungsgesetzgebung ab 1960 67
a) Die Orientierung der Besoldungsgesetzgebung an der Einkommensentwicklung außerhalb des öffentlichen Dienstes 67
b) Die Diskussion über den Besoldungsrückstand 67
3. Die Vereinheitlichung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern ab 1967 68
a) Der Abbau des Besoldungsrückstandes 69
b) Die Übernahme tarifvertraglicher Einkommensverbesserungen durch die Anpassungsgesetzgebung 69
4. Assimilationstendenzen zwischen Beamtenbesoldung und Angestelltenvergütung 73
a) Die Vorreiterfunktion der Tarifentwicklung für die Besoldungsgesetzgebung 73
b) Angleichung von Tarif- und Besoldungsrecht als Schritt auf dem Weg zum einheitlichen Dienstrecht? 74
c) Sparbemühungen nach der Rezession von 1975 76
5. Neue Einkommensformen im Besoldungsrecht 77
a) Urlaubsgeld 77
b) Weihnachtsgeld und Sonderzuwendung 77
6. Sanierung der öffentlichen Haushalte und Sparmaßnahmen im öffentlichen Dienst ab 1981 78
7. Das Scheitern der „Nullrunde 1985" 80
B. Auswertung des Ersten Teils 82
Zweiter Teil: Rechtliche Vorgaben für die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse 85
A. Das Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und verfassungsrechtliche Grundlage des Beamtenbesoldungsrechts . 85
I. Das Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums 85
1. Der Alimentationsgrundsatz als Element der institutionellen Gewährleistung des Berufsbeamtentums 85
2. Die Rechtsnatur der Beamtenbesoldung - Unterhaltsrente oder öffentlich-rechtliches Leistungsentgelt? 88
a) Besoldung als Kompensation für den Verlust wirtschaftlicher Entfaltungsmöglichkeiten 88
b) Die Alimentationstheorie 89
c) Die Lohntheorie 90
3. Die Relativierung der theoretischen Auseinandersetzung durch die Entwicklungskonvergenzen zwischen den verschiedenen Arten der Einkommen aus unselbständiger Tätigkeit 92
a) Angleichungstendenzen zwischen Beamtenstatus und Arbeitsverhältnis 92
b) Die entwicklungsgeschichtliche Synthese von Unterhalts- und Gegenleistungsgedanken im Alimentationsgrundsatz 95
4. Die Kritik am Alimentationsprinzip 97
a) Die Verwechslung von Alimentationsprinzip und Alimentationstheorie 97
b) Die Vereinbarkeit des Alimentationsprinzips mit der Gesamtstruktur des Grundgesetzes 98
II. Die Angemessenheit des Unterhalts als verfassungsrechtliche Vorgabe für die Ausgestaltung des Besoldungsrechts 99
1. Vom standesgemäßen Unterhalt zur amtsangemessenen Besoldung 99
2. „Angemessenheit" der Gehälter als für den Besoldungsgesetzgeber verbindliche verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive 100
a) Die Umsetzung des Angemessenheitsgebots durch die Gesetzgebung 100
b) Angemessenheit als Maßstabsbegriff 101
3. Das Angemessenheitsgebot als Begrenzung des besoldungspolitischen Ermessens 102
a) „Amts"-angemessene Besoldung und Abstufung der Gehälter . 102
b) Die Abhängigkeit des Gesamtniveaus der Besoldung vom allgemeinen Lebensstandard und der staatspolitischen Bedeutung des Berufsbeamtentums 104
4. Das Verhältnis des Besoldungsniveaus zu dem anderer Einkommen aus unselbständiger Tätigkeit 107
a) Die Richtlinienfunktion der Einkommen in der gewerblichen Wirtschaft 107
b) Die Notwendigkeit eigener Bemessungsmaßstäbe im Besoldungsrecht 108
c) Beamtenbesoldung und Einkommen der nichtbeamteten Angehörigen des öffentlichen Dienstes 109
d) Angemessene Besoldung als Garantie eines Mindesteinkommens 110
5. Die Pflicht zur Anpassung der Bezüge als Folge der verfassungsrechtlichen Gewährleistung eines angemessenen Gesamtniveaus der Beamtengehälter 112
B. Allgemeinwirtschaftliche Rahmenbedingungen und rechtliche Schranken der Besoldungsanpassungsgesetzgebung 114
I. Die Verpflichtung des Gesetzgebers zur Anpassung der Besoldung als Konsequenz eines sozial verfaßten Alimentationsprinzips - Der Anspruch der Beamtenschaft auf Teilhabe an der allgemeinen Einkommensentwicklung 114
1. Beamtenrechtliche und -politische Notwendigkeit einer Anpassung der Bezüge 114
2. Handlungsformen der Besoldungsanpassungsgesetzgebung 115
a) Erlaß eines neuen Besoldungsgesetzes 115
b) Einführung neuer Gehaltsbestandteile und ihre Grenzen 116
c) Einkommenserhöhungen durch strukturelle Verbesserungen 118
d) Bundesbesoldungs- und -Versorgungsanpassungsgesetze als Anpassungsmaßnahmen im engeren Sinne 119
3. Das Akzessorietätsverhältnis zwischen Bundesbesoldungsgesetz und Besoldungsanpassungsgesetz 119
4. Die Bedeutung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse für die Anpassungsgesetzgebung 120
a) Statistische Aussagekraft und normative Verbindlichkeit volkswirtschaftlicher Globaldaten 120
aa) Einschlägige Daten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung 120
bb) Die Tauglichkeit volkswirtschaftlicher Globaldaten als Grundlage einkommenspolitischer Entscheidungen 123
cc) Vergütungstarifvertragsabschlüsse als Richtpunkte für die Besoldungsanpassungsgesetze 124
dd) VGR-Globaldaten und Tarifentwicklung als empirische Grundlagen besoldungspolitischer Entscheidungen 125
b) Die Bedeutung der allgemeinen finanziellen Verhältnisse für die Anpassungsgesetzgebung 126
5. Konjunkturaufschwung und allgemeine Zunahme der Realeinkommen 127
a) Die Pflicht des Gesetzgebers zur regelmäßigen Überprüfung der Besoldungssituation 127
b) Anpassung als Valorisierung oder Dynamisierung der Gehälter? 128
6. Stagnation der allgemeinen Einkommensentwicklung und „Nullrunden" 130
7. Rückgang des realen Volkseinkommens 131
a) Anpassung durch nominale und reale Kürzung der Gehälter 131
b) Deflation und nominaler Einkommensabbau 132
II. Die „soziale Produktivität" des öffentlichen Dienstes als verteilungspolitische Legitimation für die Beteiligung der Beamtenschaft am allgemeinen Einkommenszuwachs 133
1. Das Versagen des traditionellen Produktivitätsverständnisses gegenüber der gemeinnützigen Funktion des öffentlichen Dienstes 133
2. Die Erweiterung des Produktivitätsbegriffs 134
a) Die Gewährleistung der staatlichen Infrastruktur als gesamtwirtschaftlicher Beitrag des öffentlichen Sektors 134
b) Die zunehmende Fragwürdigkeit des Leistungslohnes 135
III. Einflüsse der Stabilitätspolitik auf die Besoldungsanpassungsgesetzgebung 136
1. Die Abstimmung von Besoldungs- und allgemeiner staatlicher Lohnpolitik 136
a) Begrenzung des Besoldungsaufwandes aus stabilitätspolitischen Gründen 136
b) Prinzipielle Zulässigkeit stabilitätsorientierter Besoldungspolitik 137
2. Die besoldungspolitische Problematik von „Stabilitätsopfern" 138
3. Stabilitätspolitik und Verteilungsgerechtigkeit 140
IV. Besoldungsgesetzgebung als Instrument der Konjunktursteuerung? 143
1. Besoldungserhöhungen als Induzierung von privater Nachfrage? 143
2. Besoldungskürzungen als Mittel „restriktiver" Konjunkturpolitik? 144
a) Das Steuerungsmodell von Heer 144
b) Einwände gegen eine Instrumentalisierung des Besoldungsaufwandes für wirtschaftspolitische Ziele 145
aa) Wirtschaftspolitische Effizienz und sozialpolitische Akzeptanz 145
bb) Zweckentfremdung der Beamteneinkommen zur „konjunkturpolitischen Manövriermasse" 146
cc) Gefahr einer „besoldungspolitischen Zwickmühle" 147
3. Der akzessorische Charakter der Besoldungsanpassungsgesetzgebung gegenüber der allgemeinen Einkommensentwicklung 149
a) Anpassung und retrospektive Orientierung des Gesetzgebers 149
b) Die Rolle des öffentlichen Dienstes bei der Verwirklichung gesellschafts- und einkommenspolitischer Reformen 150
c) Begrenzte Zulässigkeit „antezipierender" Besoldungsanpassungsgesetze 151
V. Besoldungsanpassungsgesetzgebung und Arbeitsmarktentwicklung 151
1. Der Arbeitsmarkt als Indikator der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 151
2. Zurückhaltende Besoldungsanpassungspolitik als Ausgleich für ein fehlendes Beschäftigungsrisiko? 153
a) Arbeitsplatzsicherheit außerhalb des Beamtenverhältnisses 153
b) Lebenslänglichkeit des Dienstverhältnisses als soziale Privilegierung des Beamten? 154
3. Einbeziehung der Beamten in die Arbeitslosenversicherung als zulässiger Beitrag zur Arbeitsmarktförderung? 160
a) Umverteilung von Defiziten zwischen der Bundesanstalt für Arbeit und anderen öffentlichen Haushalten 160
b) „Gruppenhomogenität" als Eingliederungsvoraussetzung 160
4. Einbeziehung der Beamten in die Arbeitslosenversicherung ohne Leistungsberechtigung 163
VI. „Arbeitsmarktabgabe" für Beamte - finanzverfassungsrechtliche Klassifizierung und beamtenrechtliche Problematik 164
1. Arbeitsmarktabgabe als nicht-fiskalische Sonderabgabe 164
2. Arbeitsmarktabgabe als „Förderungsabgabe"? 165
a) Materielle Voraussetzungen 165
b) Fehlende „Gruppennützigkeit" jeglicher Arbeitsmarktabgabe 166
3. Arbeitsmarktabgabe als „Ausgleichsabgabe"? 167
4. Arbeitsmarktabgabe und Alimentationsgrundsatz 169
a) Schmälerung des Netto-Einkommens 169
b) Arbeitsmarktabgabe als mit dem Sonderstatus des Beamten unvereinbare Sonderbelastung? 170
VII. Die Anpassung der Besoldung bei Deckungslücken der öffentlichen Haushalte 171
1. Der Einfluß des finanziellen Leistungsvermögens des Dienstherrn auf Bemessung und Anpassung der Gehälter 171
a) Kürzung der Bezüge aus fiskalischen Motiven 171
b) Die Bedeutung der Finanzlage des Dienstherrn für die Angemessenheit der Beamteneinkommen 173
aa) Der Stellenwert des Besoldungsaufwandes im Rahmen der staatlichen Ausgaben - keine „Ausgabenpriorität" für Beamtengehälter 174
bb) Das Verbot des Einsatzes der Besoldung als „finanzpolitische Manövriermasse" 179
c) Die besoldungspolitische Widersprüchlichkeit fiskalisch motivierter Kürzungen 180
2. Die Verantwortung und Treuepflicht des Beamten 182
a) Die politische Verantwortlichkeit für Deckungslücken in den Etats 182
b) Beamtenrechtliche Treuepflicht und finanzpolitische Maßnahmen des Gesetzgebers 183
aa) Verfassungsrechtliche Treuepflicht als inhaltlich unbestimmte Generalklausel 184
bb) Die Treuepflicht als Richtschnur für das individuelle Verhalten des Beamten 185
cc) „Fiskalpolitische" Treuepflicht - überflüssige Konstruktion und Ansatz zur Aushöhlung der Kernbestandsgarantie 186
c) Sanierung der öffentlichen Haushalte und Sozialstaatsgrundsatz 188
3. Unterschreitung des angemessenen Unterhalts in einer Staatskrise? 190
VIII. Die Zulässigkeit von Fest-, Sockel- und Mindestbeträgen bei linearen Anpassungsmaßnahmen – zur Problematik einer „Kappung" von linearen Besoldungserhöhungen 192
1. Die einkommenspolitische und besoldungsrechtliche Fragwürdigkeit einheitlicher Anpassungsbeträge 192
a) Nivellierende Besoldungsanpassungsgesetzgebung und der Verfassungsgrundsatz amtsangemessener Besoldung 192
b) Die weiten Schranken des besoldungsrechtlichen Differenzierungsgebotes 194
c) Die derogierende Wirkung des Anpassungsgesetzes 196
d) Willkürverbot und „Systemgerechtigkeit" bei der Anpassung der Gehälter 199
aa) Systemgerechtigkeit als Topos zur Konkretisierung des Gleichheitssatzes 199
bb) Die Gültigkeit des „Engeischen/Schwabeschen Gesetzes" für die Besoldungspolitik 200
cc) Systemgerechtigkeit als hermeneutisches Postulat 201
e) Die begrenzte Zulässigkeit von Festbeträgen in förmlichen Anpassungsgesetzen 203
2. Zur „Kappung" linearer Besoldungserhöhungen 204
a) Begrenzung linearer Anpassungen auf Höchstbeträge als Verstoß gegen den Leistungsgrundsatz? 204
b) Kappung und „Wirkungsallgemeinheit" von Besoldungsanpassungsmaßnahmen im Sinne von § 14 BBesG 206
3. Lineare Besoldungserhöhungen und Zulagen 207
IX. Gesetzesvorbehalt im Besoldungsrecht und Vergütungstarifverhandlungen 208
1. Unzulässigkeit tarifvertraglicher Regelung der Beamtenbezüge 208
2. Übernahme von Vergütungstarifverhandlungsergebnissen durch den Besoldungsgesetzgeber - zulässige Ausübung des Anpassungsermessens oder indirekte tarifvertragliche Regelung? 209
a) Die sachliche Legitimation des Gesetzesvorbehalts 209
b) Sachgründe für eine einheitliche Einkommenspolitik im öffentlichen Dienst 211
c) Die beamtenpolitische Problematik einer einheitlichen Einkommenspolitik 212
d) Chancen für eine Verselbständigung der Besoldungs- gegenüber der Tarifpolitik 213
X. Verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz gegenüber unzureichender Anpassungsgesetzgebung 215
1. Das grundrechtsähnliche Individualrecht auf den angemessenen Unterhalt als Gegenstand der Verfassungsbeschwerde 215
2. Die Effektivität der Verfassungsbeschwerde gegenüber einer „Abkopplung" der Beamtengehälter von der allgemeinen Einkommensentwicklung 217
a) Inhaltliche Unbestimmtheit des Individualrechts aus Art. 33 V GG 217
b) Die Prüfungsmaßstäbe des Bundesverfassungsgerichts bei Besoldungsgesetzen 219
3. Rechtspolitische Defizite der „Evidenztheorie" 220
4. „Positive" Angemessenheitskontrolle der Anpassungsgesetzgebung als Voraussetzung für einen effektiveren Rechtsschutz? 222
a) Friktionen mit der Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers 222
b) Die Tarifpolitik als Garantien einer parallelen Entwicklung der Beamtenbesoldung und der Einkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes 223
C. Auswertung des Zweiten Teils – Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 226
Literaturverzeichnis 234