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Günther, N. (1987). Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46231-5
Günther, Norbert. Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse. Duncker & Humblot, 1987. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46231-5
Günther, N (1987): Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-46231-5
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Die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 517
(1987)
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Book Details
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Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
| Einleitung | 21 | ||
| I. Zur Problemstellung | 21 | ||
| II. Methodischer Ansatz | 23 | ||
| Erster Teil: Die Anpassung der Besoldung an die allgemeine wirtschaftliche und finanzielle Entwicklung im geschichtlichen Rückblick | 25 | ||
| A. Allgemeine Einkommensentwicklung und Besoldungsgesetzgebung seit 1909 | 25 | ||
| I. Die Entwicklung der Besoldung im Deutschen Reich bis 1918 | 25 | ||
| 1. Die Besoldungsreform von 1909 | 25 | ||
| 2. Einkommenslage und soziale Stellung der Beamtenschaft nach der Besoldungsreform | 28 | ||
| 3. Die Entwicklung der Besoldung im Ersten Weltkrieg | 30 | ||
| II. Besoldungsrecht und Besoldungspolitik in der Weimarer Republik | 33 | ||
| 1. Die Besoldungsreform von 1920 | 33 | ||
| a) Die Ausgangslage nach der Novemberrevolution von 1918 | 33 | ||
| b) Grundzüge des Reichsbesoldungsgesetzes von 1920 | 34 | ||
| c) Die Kosten der Reform | 38 | ||
| 1. Die Kaufkraft der Beamtengehälter nach 1920 | 39 | ||
| a) Das Besoldungssperrgesetz vom 21. Dezember 1920 | 39 | ||
| b) Die Beschleunigung der Geldentwertung ab 1921 | 39 | ||
| 3. Die finanzielle Lage der Beamtenschaft auf dem Höhepunkt der Inflation | 41 | ||
| a) Die Währungskatastrophe vom Sommer 1923 | 41 | ||
| b) Die „gleitende Lohn- und Gehaltsskala" | 41 | ||
| c) Dezember 1923: Währungsstabilisierung und „Goldgehälter" | 44 | ||
| d) Die Entwicklung der Beamtenbezüge und Arbeiterlöhne bis Anfang 1925 | 45 | ||
| 4. Die Besoldungsreform von 1927 | 46 | ||
| a) Der Anlaß für die „Reform der Reform von 1920" | 46 | ||
| b) Der Umbau des Besoldungssystems | 47 | ||
| c) Die Finanzierbarkeit der Besoldungserhöhung | 49 | ||
| 5. Die Beamtenbesoldung in der Weltwirtschaftskrise | 49 | ||
| a) Die Brüningschen Notverordnungen | 49 | ||
| b) Gehaltskürzungen und Preisabbau: Die Kaufkraft der Bezüge nach den Notverordnungen | 52 | ||
| 6. Die Auseinandersetzung um die Unverletzlichkeit der „wohlerworbenen Rechte der Beamten" | 54 | ||
| a) Der Schutz der Beamtengehälter durch Art. 129 I 3 WRV | 54 | ||
| aa) Die Lehre von der ziffernmäßigen Garantie des Gehaltsanspruches | 54 | ||
| bb) Die Lehre von der institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums | 56 | ||
| cc) Die Stellungnahme des Reichsfinanzhofes zur Zulässigkeit der Reichshilfe | 57 | ||
| b) Der Streit um die Gültigkeit der Änderungsvorbehalte in den Besoldungsgesetzen | 58 | ||
| c) Die Anerkennung der Änderungsvorbehalte durch das Reichsgericht | 59 | ||
| 7. Resümee der besoldungspolitischen Entwicklung der Jahre 1920 - 32 | 61 | ||
| III. Die Beamtenbesoldung während des Dritten Reiches | 62 | ||
| 1. Die Außerkraftsetzung des Art. 129 I 3 WRV | 62 | ||
| 2. Wirtschaftspolitik und Besoldungsentwicklung | 64 | ||
| IV. Die Besoldungssituation in der Bundesrepublik ab 1948 | 65 | ||
| 1. Die ersten Nachkriegsjahre bis zur Reform von 1957 | 65 | ||
| a) Weitergeltung des RBesG 1927 und die Aufhebung der ersten Gehaltskürzungsverordnung | 65 | ||
| b) Das Bundesbesoldungsgesetz von 1957 | 65 | ||
| 2. Die Dynamisierung der Besoldungsgesetzgebung ab 1960 | 67 | ||
| a) Die Orientierung der Besoldungsgesetzgebung an der Einkommensentwicklung außerhalb des öffentlichen Dienstes | 67 | ||
| b) Die Diskussion über den Besoldungsrückstand | 67 | ||
| 3. Die Vereinheitlichung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern ab 1967 | 68 | ||
| a) Der Abbau des Besoldungsrückstandes | 69 | ||
| b) Die Übernahme tarifvertraglicher Einkommensverbesserungen durch die Anpassungsgesetzgebung | 69 | ||
| 4. Assimilationstendenzen zwischen Beamtenbesoldung und Angestelltenvergütung | 73 | ||
| a) Die Vorreiterfunktion der Tarifentwicklung für die Besoldungsgesetzgebung | 73 | ||
| b) Angleichung von Tarif- und Besoldungsrecht als Schritt auf dem Weg zum einheitlichen Dienstrecht? | 74 | ||
| c) Sparbemühungen nach der Rezession von 1975 | 76 | ||
| 5. Neue Einkommensformen im Besoldungsrecht | 77 | ||
| a) Urlaubsgeld | 77 | ||
| b) Weihnachtsgeld und Sonderzuwendung | 77 | ||
| 6. Sanierung der öffentlichen Haushalte und Sparmaßnahmen im öffentlichen Dienst ab 1981 | 78 | ||
| 7. Das Scheitern der „Nullrunde 1985" | 80 | ||
| B. Auswertung des Ersten Teils | 82 | ||
| Zweiter Teil: Rechtliche Vorgaben für die Anpassung der Beamtenbesoldung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse | 85 | ||
| A. Das Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und verfassungsrechtliche Grundlage des Beamtenbesoldungsrechts . | 85 | ||
| I. Das Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums | 85 | ||
| 1. Der Alimentationsgrundsatz als Element der institutionellen Gewährleistung des Berufsbeamtentums | 85 | ||
| 2. Die Rechtsnatur der Beamtenbesoldung - Unterhaltsrente oder öffentlich-rechtliches Leistungsentgelt? | 88 | ||
| a) Besoldung als Kompensation für den Verlust wirtschaftlicher Entfaltungsmöglichkeiten | 88 | ||
| b) Die Alimentationstheorie | 89 | ||
| c) Die Lohntheorie | 90 | ||
| 3. Die Relativierung der theoretischen Auseinandersetzung durch die Entwicklungskonvergenzen zwischen den verschiedenen Arten der Einkommen aus unselbständiger Tätigkeit | 92 | ||
| a) Angleichungstendenzen zwischen Beamtenstatus und Arbeitsverhältnis | 92 | ||
| b) Die entwicklungsgeschichtliche Synthese von Unterhalts- und Gegenleistungsgedanken im Alimentationsgrundsatz | 95 | ||
| 4. Die Kritik am Alimentationsprinzip | 97 | ||
| a) Die Verwechslung von Alimentationsprinzip und Alimentationstheorie | 97 | ||
| b) Die Vereinbarkeit des Alimentationsprinzips mit der Gesamtstruktur des Grundgesetzes | 98 | ||
| II. Die Angemessenheit des Unterhalts als verfassungsrechtliche Vorgabe für die Ausgestaltung des Besoldungsrechts | 99 | ||
| 1. Vom standesgemäßen Unterhalt zur amtsangemessenen Besoldung | 99 | ||
| 2. „Angemessenheit" der Gehälter als für den Besoldungsgesetzgeber verbindliche verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive | 100 | ||
| a) Die Umsetzung des Angemessenheitsgebots durch die Gesetzgebung | 100 | ||
| b) Angemessenheit als Maßstabsbegriff | 101 | ||
| 3. Das Angemessenheitsgebot als Begrenzung des besoldungspolitischen Ermessens | 102 | ||
| a) „Amts"-angemessene Besoldung und Abstufung der Gehälter . | 102 | ||
| b) Die Abhängigkeit des Gesamtniveaus der Besoldung vom allgemeinen Lebensstandard und der staatspolitischen Bedeutung des Berufsbeamtentums | 104 | ||
| 4. Das Verhältnis des Besoldungsniveaus zu dem anderer Einkommen aus unselbständiger Tätigkeit | 107 | ||
| a) Die Richtlinienfunktion der Einkommen in der gewerblichen Wirtschaft | 107 | ||
| b) Die Notwendigkeit eigener Bemessungsmaßstäbe im Besoldungsrecht | 108 | ||
| c) Beamtenbesoldung und Einkommen der nichtbeamteten Angehörigen des öffentlichen Dienstes | 109 | ||
| d) Angemessene Besoldung als Garantie eines Mindesteinkommens | 110 | ||
| 5. Die Pflicht zur Anpassung der Bezüge als Folge der verfassungsrechtlichen Gewährleistung eines angemessenen Gesamtniveaus der Beamtengehälter | 112 | ||
| B. Allgemeinwirtschaftliche Rahmenbedingungen und rechtliche Schranken der Besoldungsanpassungsgesetzgebung | 114 | ||
| I. Die Verpflichtung des Gesetzgebers zur Anpassung der Besoldung als Konsequenz eines sozial verfaßten Alimentationsprinzips - Der Anspruch der Beamtenschaft auf Teilhabe an der allgemeinen Einkommensentwicklung | 114 | ||
| 1. Beamtenrechtliche und -politische Notwendigkeit einer Anpassung der Bezüge | 114 | ||
| 2. Handlungsformen der Besoldungsanpassungsgesetzgebung | 115 | ||
| a) Erlaß eines neuen Besoldungsgesetzes | 115 | ||
| b) Einführung neuer Gehaltsbestandteile und ihre Grenzen | 116 | ||
| c) Einkommenserhöhungen durch strukturelle Verbesserungen | 118 | ||
| d) Bundesbesoldungs- und -Versorgungsanpassungsgesetze als Anpassungsmaßnahmen im engeren Sinne | 119 | ||
| 3. Das Akzessorietätsverhältnis zwischen Bundesbesoldungsgesetz und Besoldungsanpassungsgesetz | 119 | ||
| 4. Die Bedeutung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse für die Anpassungsgesetzgebung | 120 | ||
| a) Statistische Aussagekraft und normative Verbindlichkeit volkswirtschaftlicher Globaldaten | 120 | ||
| aa) Einschlägige Daten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung | 120 | ||
| bb) Die Tauglichkeit volkswirtschaftlicher Globaldaten als Grundlage einkommenspolitischer Entscheidungen | 123 | ||
| cc) Vergütungstarifvertragsabschlüsse als Richtpunkte für die Besoldungsanpassungsgesetze | 124 | ||
| dd) VGR-Globaldaten und Tarifentwicklung als empirische Grundlagen besoldungspolitischer Entscheidungen | 125 | ||
| b) Die Bedeutung der allgemeinen finanziellen Verhältnisse für die Anpassungsgesetzgebung | 126 | ||
| 5. Konjunkturaufschwung und allgemeine Zunahme der Realeinkommen | 127 | ||
| a) Die Pflicht des Gesetzgebers zur regelmäßigen Überprüfung der Besoldungssituation | 127 | ||
| b) Anpassung als Valorisierung oder Dynamisierung der Gehälter? | 128 | ||
| 6. Stagnation der allgemeinen Einkommensentwicklung und „Nullrunden" | 130 | ||
| 7. Rückgang des realen Volkseinkommens | 131 | ||
| a) Anpassung durch nominale und reale Kürzung der Gehälter | 131 | ||
| b) Deflation und nominaler Einkommensabbau | 132 | ||
| II. Die „soziale Produktivität" des öffentlichen Dienstes als verteilungspolitische Legitimation für die Beteiligung der Beamtenschaft am allgemeinen Einkommenszuwachs | 133 | ||
| 1. Das Versagen des traditionellen Produktivitätsverständnisses gegenüber der gemeinnützigen Funktion des öffentlichen Dienstes | 133 | ||
| 2. Die Erweiterung des Produktivitätsbegriffs | 134 | ||
| a) Die Gewährleistung der staatlichen Infrastruktur als gesamtwirtschaftlicher Beitrag des öffentlichen Sektors | 134 | ||
| b) Die zunehmende Fragwürdigkeit des Leistungslohnes | 135 | ||
| III. Einflüsse der Stabilitätspolitik auf die Besoldungsanpassungsgesetzgebung | 136 | ||
| 1. Die Abstimmung von Besoldungs- und allgemeiner staatlicher Lohnpolitik | 136 | ||
| a) Begrenzung des Besoldungsaufwandes aus stabilitätspolitischen Gründen | 136 | ||
| b) Prinzipielle Zulässigkeit stabilitätsorientierter Besoldungspolitik | 137 | ||
| 2. Die besoldungspolitische Problematik von „Stabilitätsopfern" | 138 | ||
| 3. Stabilitätspolitik und Verteilungsgerechtigkeit | 140 | ||
| IV. Besoldungsgesetzgebung als Instrument der Konjunktursteuerung? | 143 | ||
| 1. Besoldungserhöhungen als Induzierung von privater Nachfrage? | 143 | ||
| 2. Besoldungskürzungen als Mittel „restriktiver" Konjunkturpolitik? | 144 | ||
| a) Das Steuerungsmodell von Heer | 144 | ||
| b) Einwände gegen eine Instrumentalisierung des Besoldungsaufwandes für wirtschaftspolitische Ziele | 145 | ||
| aa) Wirtschaftspolitische Effizienz und sozialpolitische Akzeptanz | 145 | ||
| bb) Zweckentfremdung der Beamteneinkommen zur „konjunkturpolitischen Manövriermasse" | 146 | ||
| cc) Gefahr einer „besoldungspolitischen Zwickmühle" | 147 | ||
| 3. Der akzessorische Charakter der Besoldungsanpassungsgesetzgebung gegenüber der allgemeinen Einkommensentwicklung | 149 | ||
| a) Anpassung und retrospektive Orientierung des Gesetzgebers | 149 | ||
| b) Die Rolle des öffentlichen Dienstes bei der Verwirklichung gesellschafts- und einkommenspolitischer Reformen | 150 | ||
| c) Begrenzte Zulässigkeit „antezipierender" Besoldungsanpassungsgesetze | 151 | ||
| V. Besoldungsanpassungsgesetzgebung und Arbeitsmarktentwicklung | 151 | ||
| 1. Der Arbeitsmarkt als Indikator der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung | 151 | ||
| 2. Zurückhaltende Besoldungsanpassungspolitik als Ausgleich für ein fehlendes Beschäftigungsrisiko? | 153 | ||
| a) Arbeitsplatzsicherheit außerhalb des Beamtenverhältnisses | 153 | ||
| b) Lebenslänglichkeit des Dienstverhältnisses als soziale Privilegierung des Beamten? | 154 | ||
| 3. Einbeziehung der Beamten in die Arbeitslosenversicherung als zulässiger Beitrag zur Arbeitsmarktförderung? | 160 | ||
| a) Umverteilung von Defiziten zwischen der Bundesanstalt für Arbeit und anderen öffentlichen Haushalten | 160 | ||
| b) „Gruppenhomogenität" als Eingliederungsvoraussetzung | 160 | ||
| 4. Einbeziehung der Beamten in die Arbeitslosenversicherung ohne Leistungsberechtigung | 163 | ||
| VI. „Arbeitsmarktabgabe" für Beamte - finanzverfassungsrechtliche Klassifizierung und beamtenrechtliche Problematik | 164 | ||
| 1. Arbeitsmarktabgabe als nicht-fiskalische Sonderabgabe | 164 | ||
| 2. Arbeitsmarktabgabe als „Förderungsabgabe"? | 165 | ||
| a) Materielle Voraussetzungen | 165 | ||
| b) Fehlende „Gruppennützigkeit" jeglicher Arbeitsmarktabgabe | 166 | ||
| 3. Arbeitsmarktabgabe als „Ausgleichsabgabe"? | 167 | ||
| 4. Arbeitsmarktabgabe und Alimentationsgrundsatz | 169 | ||
| a) Schmälerung des Netto-Einkommens | 169 | ||
| b) Arbeitsmarktabgabe als mit dem Sonderstatus des Beamten unvereinbare Sonderbelastung? | 170 | ||
| VII. Die Anpassung der Besoldung bei Deckungslücken der öffentlichen Haushalte | 171 | ||
| 1. Der Einfluß des finanziellen Leistungsvermögens des Dienstherrn auf Bemessung und Anpassung der Gehälter | 171 | ||
| a) Kürzung der Bezüge aus fiskalischen Motiven | 171 | ||
| b) Die Bedeutung der Finanzlage des Dienstherrn für die Angemessenheit der Beamteneinkommen | 173 | ||
| aa) Der Stellenwert des Besoldungsaufwandes im Rahmen der staatlichen Ausgaben - keine „Ausgabenpriorität" für Beamtengehälter | 174 | ||
| bb) Das Verbot des Einsatzes der Besoldung als „finanzpolitische Manövriermasse" | 179 | ||
| c) Die besoldungspolitische Widersprüchlichkeit fiskalisch motivierter Kürzungen | 180 | ||
| 2. Die Verantwortung und Treuepflicht des Beamten | 182 | ||
| a) Die politische Verantwortlichkeit für Deckungslücken in den Etats | 182 | ||
| b) Beamtenrechtliche Treuepflicht und finanzpolitische Maßnahmen des Gesetzgebers | 183 | ||
| aa) Verfassungsrechtliche Treuepflicht als inhaltlich unbestimmte Generalklausel | 184 | ||
| bb) Die Treuepflicht als Richtschnur für das individuelle Verhalten des Beamten | 185 | ||
| cc) „Fiskalpolitische" Treuepflicht - überflüssige Konstruktion und Ansatz zur Aushöhlung der Kernbestandsgarantie | 186 | ||
| c) Sanierung der öffentlichen Haushalte und Sozialstaatsgrundsatz | 188 | ||
| 3. Unterschreitung des angemessenen Unterhalts in einer Staatskrise? | 190 | ||
| VIII. Die Zulässigkeit von Fest-, Sockel- und Mindestbeträgen bei linearen Anpassungsmaßnahmen – zur Problematik einer „Kappung" von linearen Besoldungserhöhungen | 192 | ||
| 1. Die einkommenspolitische und besoldungsrechtliche Fragwürdigkeit einheitlicher Anpassungsbeträge | 192 | ||
| a) Nivellierende Besoldungsanpassungsgesetzgebung und der Verfassungsgrundsatz amtsangemessener Besoldung | 192 | ||
| b) Die weiten Schranken des besoldungsrechtlichen Differenzierungsgebotes | 194 | ||
| c) Die derogierende Wirkung des Anpassungsgesetzes | 196 | ||
| d) Willkürverbot und „Systemgerechtigkeit" bei der Anpassung der Gehälter | 199 | ||
| aa) Systemgerechtigkeit als Topos zur Konkretisierung des Gleichheitssatzes | 199 | ||
| bb) Die Gültigkeit des „Engeischen/Schwabeschen Gesetzes" für die Besoldungspolitik | 200 | ||
| cc) Systemgerechtigkeit als hermeneutisches Postulat | 201 | ||
| e) Die begrenzte Zulässigkeit von Festbeträgen in förmlichen Anpassungsgesetzen | 203 | ||
| 2. Zur „Kappung" linearer Besoldungserhöhungen | 204 | ||
| a) Begrenzung linearer Anpassungen auf Höchstbeträge als Verstoß gegen den Leistungsgrundsatz? | 204 | ||
| b) Kappung und „Wirkungsallgemeinheit" von Besoldungsanpassungsmaßnahmen im Sinne von § 14 BBesG | 206 | ||
| 3. Lineare Besoldungserhöhungen und Zulagen | 207 | ||
| IX. Gesetzesvorbehalt im Besoldungsrecht und Vergütungstarifverhandlungen | 208 | ||
| 1. Unzulässigkeit tarifvertraglicher Regelung der Beamtenbezüge | 208 | ||
| 2. Übernahme von Vergütungstarifverhandlungsergebnissen durch den Besoldungsgesetzgeber - zulässige Ausübung des Anpassungsermessens oder indirekte tarifvertragliche Regelung? | 209 | ||
| a) Die sachliche Legitimation des Gesetzesvorbehalts | 209 | ||
| b) Sachgründe für eine einheitliche Einkommenspolitik im öffentlichen Dienst | 211 | ||
| c) Die beamtenpolitische Problematik einer einheitlichen Einkommenspolitik | 212 | ||
| d) Chancen für eine Verselbständigung der Besoldungs- gegenüber der Tarifpolitik | 213 | ||
| X. Verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz gegenüber unzureichender Anpassungsgesetzgebung | 215 | ||
| 1. Das grundrechtsähnliche Individualrecht auf den angemessenen Unterhalt als Gegenstand der Verfassungsbeschwerde | 215 | ||
| 2. Die Effektivität der Verfassungsbeschwerde gegenüber einer „Abkopplung" der Beamtengehälter von der allgemeinen Einkommensentwicklung | 217 | ||
| a) Inhaltliche Unbestimmtheit des Individualrechts aus Art. 33 V GG | 217 | ||
| b) Die Prüfungsmaßstäbe des Bundesverfassungsgerichts bei Besoldungsgesetzen | 219 | ||
| 3. Rechtspolitische Defizite der „Evidenztheorie" | 220 | ||
| 4. „Positive" Angemessenheitskontrolle der Anpassungsgesetzgebung als Voraussetzung für einen effektiveren Rechtsschutz? | 222 | ||
| a) Friktionen mit der Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers | 222 | ||
| b) Die Tarifpolitik als Garantien einer parallelen Entwicklung der Beamtenbesoldung und der Einkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes | 223 | ||
| C. Auswertung des Zweiten Teils – Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen | 226 | ||
| Literaturverzeichnis | 234 |