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Legitimation staatlicher Herrschaft durch Partizipation Privater?

Dargestellt am Beispiel der Beteiligung von Gewerkschaften in Gremien der Wirtschaftsverwaltung

Menzel, Hans-Joachim

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 385

(1980)

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Table of Contents

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Inhaltsverzeichnis 5
Abkürzungsverzeichnis 13
Erster Teil: Legitimation, Partizipation und Verfassung 15
Einführung 15
A. Legitimation und Verfassung 17
I. Legitimation: Forschungsrichtungen, Fragestellungen und Lösungsansätze 17
1. Versuch einer allgemeinen Definition 17
2. Verschiedene Forschungsinteressen 18
3. Normativer und empirischer Legitimationsbegriff 20
4. Legitimationsobjekt, Legitimationsgründe und Legitimations - formen 22
a) Legitimationsobjekt 22
b) Legitimationsgründe 23
c) Legitimationsformen 26
5. Überblick über den Gang der eigenen Untersuchung 27
II. Der empirische Legitimationsbegriff 28
1. Generalisierte Zustimmung oder „motivloses Akzeptieren\"? 28
a) Legitimation als Beschaffung von Konsens und „Massenloyalität\" (Offe) 29
b) „Motivloses Akzeptieren\" und systemtheoretischer Ansatz (Luhmann) 30
c) Empirische Legitimation als „generalisierte Zustimmungsbereitschaft\" (Habermas) 34
2. Maßstäbe empirischer Legitimation 35
a) öffentliche Dissensformen 35
b) Demoskopische Meinungsumfragen 39
3. Autonome und heteronome Konsensbildung 41
a) Allgemeine Sozialisation und autonome Konsensbildung 41
b) Grenzen staatlicher Handlungsfreiheit und heteronome Konsensbildung 43
III. Legitimation und geschriebene Verfassung 46
1. Die ersten Revolutionsverfassungen: Emanzipation der Herrschaftsunterworfenen und Verrechtlichung des Legitimationsprozesses 46
2. Der Konstitutionalismus in Deutschland und die Reichsverfassung von 1871: Verfassungsmäßige und außerkonstitutionelle Legitimation 48
3. Die Weimarer Reichs Verfassung: Weitgehende Normierung des Legitimationsprozesses 51
4. Nationalsozialistische Herrschaft: Heteronome Konsensbildung durch die staatliche Herrschaft 52
IV. Legitimation und Grundgesetz 53
1. Eine repräsentative Ordnung als Antwort auf den Nationalsozialismus 53
2. Das normative Legitimationsmodell des Grundgesetzes 54
a) Selbstbestimmung in Freiheit und Gleichheit als substantieller Legitimationsgrund 54
b) Parlamentswahlen als einzige Legitimationsform 55
c) Die normative Weiterleitung der Wahl-Legitimität auf die anderen Staatsorgane 59
aa) Der sachlich-inhaltliche Legitimationsstrang 59
bb) Der personell-institutionelle Legitimationsstrang 60
3. Empirische Legitimation und Grundgesetz 62
a) Die Gefahr einer Divergenz von Wahl-Legitimität und empirischer Legitimation 62
b) Verfassungsrechtliche Ansatzpunkte für eine Einbeziehung empirischer Legitimation 64
aa) Der Grundrechtskatalog 64
bb) Das Demokratiegebot 66
cc) Das Sozialstaatspostulat 68
dd) Der Selbstverwaltungsgrundsatz 69
ee) Die Verfassungsbeschwerde 69
ff) Das rechtliche Gehör 70
gg) Publizitätspflichten 70
c) Grundgesetz und Konsensbildung 71
B. Partizipation, Legitimation und Grundgesetz 73
I. Partizipation: Begriff, Formen und Funktionen 73
1. Restriktiver Partizipationsbegriff 73
2. Überblick über mögliche Formen und Funktionen von Partizipation 74
II. Informationsbeschaffende Partizipation 77
1. Herrschaftsorientierung und Erscheinungsformen 77
2. Informationsbeschaffende Partizipation und empirische Legitimation 77
3. Informationsbeschaffende Partizipation und das Legitimationsmodell des Grundgesetzes 79
III. Demokratische Partizipation 80
1. Input-Orientierung und Erscheinungsformen 80
2. Demokratische Partizipation und empirische Legitimation 80
3. Demokratische Partizipation und das Legitimationsmodell des Grundgesetzes 82
a) Die Durchbrechung des repräsentativen Legitimationsmodells durch demokratische Partizipation 82
b) Demokratische Partizipation als Verwirklichimg von Verfassungsgrundsätzen 83
c) Verfassungsrechtliche Bedingungen und Beschränkungen demokratischer Partizipation von Verbandsvertretern 86
aa) Die Eignung der drei Staatsgewalten für demokratische Partizipation 86
bb) Demokratische Binnenstruktur partizipierender Interessenverbände 87
cc) Imperatives Mandat und „faktische Repräsentation 90
dd) Die Auswahl der Partizipanten unter dem Gleichbehandlungsgebot 92
IV. Partizipation und Konsenssicherung 95
1. Konsenssicherungsfunktion von Partizipation und empirische Legitimation 95
2. Konsenssicherung durch Partizipation und Grundgesetz 99
V. Die Zuordnung von Partizipationsmotiven und -funktionen zu bestimmten Partizipationsregelungen 100
1. Überblick 101
2. Partizipationsfunktion und Ausgestaltung der Beteiligungsregelung 102
a) Regelungsinhalte, die autonome Konsensbildung fördern 103
b) Regelungsinhalte, die heteronome Konsensbildung begünstigen 106
c) Mischformen 107
3. Normanalyse und Realanalyse 108
Zusammenfassung des ersten Teils 111
Zweiter Teil: Die Partizipation der Gewerkschaften an der staatlichen Wirtschaftsverwaltung und die Sicherung der Legitimation staatlicher Herrschaft 113
A. Allgemeiner Zusammenhang und historische Entwicklung 113
I. Rahmenbedingungen staatlicher Wirtschaftspolitik 113
II. Die Gewerkschaften zwischen Arbeitnehmerschaft und Staat: Legitimationsfunktion und Geschichte der gewerkschaftlichen Beteiligung an der Staatsverwaltung 116
1. Allgemeiner Standort der Gewerkschaften im Legitimationsprozeß 116
2. Historischer Abriß über die Entwicklung der Beziehungen zwischen Staat und Gewerkschaften 118
a) Von der Verfolgung bis zur Anerkennung 1916 118
b) Von der Anerkennung bis zur Auflösung 1933 122
c) Vom Ende des Krieges bis zur Gründung des DGB 1949 126
d) Die Integration der Gewerkschaften in die bestehende Staatsordnung 129
III. Das Zusammentreffen gewerkschaftlicher Beteiligung an der Staatsverwaltung mit innenpolitischen Krisenerscheinungen 134
B. Einzelne Beispiele gewerkschaftlicher Partizipation 138
I. Das Hilfsdienstgesetz vom 5. 12. 1916 138
1. Ziel des Gesetzes 139
2. Motive für die Beteiligung der Gewerkschaften 141
3. Die rechtliche Ausgestaltung der gewerkschaftlichen Beteiligung 143
4. Zusammenfassende Würdigung des Hilfsdienstgesetzes und seiner Folgen 147
II. Die Beteiligung der Gewerkschaften an der Wirtschaftsverwaltung in der Nachkriegszeit (1945—57) 149
1. Kooperation trotz grundsätzlicher Zieldivergenz 149
2. Tabelle: Partizipationsregelungen in der Nachkriegs-Wirtschaftsverwaltung (chronologisch) 151
3. Verwirklichung demokratischer Partizipation? 156
a) Übergeordnete Funktion 156
b) Die Rechte der Beteiligungsgremien 156
c) Sitz- und Stimmverteilung 157
4. Konsenssicherungsfunktion der Beteiligungsgremien 159
a) Die Feststellbarkeit von Zustimmungsbereitschaft 159
b) Partizipation zur Absicherung von Krisenmaßnahmen 160
III. Das Investitionshilfegesetz vom 7. Januar 1952 163
1. Entstehung und Ziel des Gesetzes 163
2. Die rechtliche Ausgestaltung der gewerkschaftlichen Beteiligung 165
a) Die Aufgabe des Kuratoriums 165
b) Die Zusammensetzung des Kuratoriums 166
3. Die Funktion der gewerkschaftlichen Partizipation 168
a) Motive des Gesetzgebers 168
b) Die Investitionshilfe als „Selbsthilfeaktion der deutschen Wirtschaft 168
c) Der privatwirtschaftliche Kern des IHG 169
d) IHG und überbetriebliche Mitbestimmung 172
IV. Die konzertierte Aktion 173
1. Konzeption und Entstehung 173
a) Die Konzeption des Sachverständigenrats 173
b) Die Konzeption Schillers 176
c) § 3 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes 179
2. Die Praxis der konzertierten Aktion 181
a) Häufigkeit, Teilnehmer und Themen der konzertierten Aktion 181
b) Der formale Ablauf der Sitzungen 182
3. Versuche der Konsensbeschaffung 183
4. Das Scheitern der konzertierten Aktion 187
V. Partizipationsgremien nach 1970 189
1. Beratungsgremien der unmittelbaren Bundesverwaltung 190
2. Konzertierte Aktionen 193
3. Neue Partizipationsgremien in der mittelbaren Bundesverwaltung 195
a) Die Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung 195
b) Die Partizipationsgremien der Berufsbildungsverwaltung 196
c) Die Filmförderungsanstalt 199
4. Ergebnis 200
Zusammenfassung des zweiten Teils 202
Dritter Teil: Legitimation durch Partizipation und die Vereinigungsfreiheit der beteiligten Verbände 204
Einführung 204
A. Vereinigungs- und Koalitionsgrundrecht als demokratisches Freiheitsrecht 206
I. Die Koalitionsgarantie im Spannungsfeld von „Staat\" und „Gesellschaft\": drei Modelle 206
1. Das Trennungs-Konzept (Scholz) 206
2. Das Konzept der gemeinwohlorientierten pluralistischen Ordnimg (Säcker) 209
3. Das sozialstaatlich-demokratische Konzept (Ridder) 212
II. Freiheitssicherung und demokratische Teilhabe im Bereich des öffentlichen: Stellungnahme zu den drei Grundrechtskonzepten 215
1. Die Verschränkung von staatlichem und gesellschaftlichem Bereich durch legitimationsrelevante Partizipation 216
a) Der Sachverhalt 216
b) Neue Ansätze in der Rechtswissenschaft: die Entdeckung des öffentlichen Bereichs 217
c) Kritik am Trennungs-Modell 219
2. Die Gefahr der Fremdbestimmung der partizipierenden Verbände 221
a) Der Sachverhalt 221
b) Kritik am Konzept der gemeinwohlorientierten pluralistischen Gesamtordnung 222
3. Das freiheitlich-demokratische Grundrechtsverständnis als Lösungsansatz 224
a) Die grundrechtliche Abwehrfunktion 225
b) Die grundrechtliche Teilhabefunktion 226
c) Die freiheitlich-demokratische und sozialstaatliche Grundrechtsfunktion 227
4. Folgerungen für die Rechtsnatur der an der Staatsverwaltung partizipierenden Verbände 228
B. Grundrechtliche Einzelfragen der Partizipation von Interessenverbänden 231
I. Der Geltungsbereich des Art. 9 GG bezüglich der Verbandstätigkeit in Partizipationsgremien 231
1. Die Koalitionsfreiheit 231
a) Die kollektive Betätigungsgarantie als Ausgangspunkt 231
b) Zur Grundrechtsträgerschaft 232
c) Die Koalitionsmittelfreiheit 233
d) Die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen 236
e) Der Inhalt der Betätigungsgarantie bezüglich verbandsmäßiger Gremienarbeit 237
2. Die allgemeine Vereinigungsfreiheit 238
II. Grundrechtlicher Anspruch auf Partizipation 239
1. Die Koalitionsfreiheit 239
2. Die allgemeine Vereinigungsfreiheit 243
III. Grundrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung von Partizipationsregelungen 244
1. Grundsatz 244
2. Einzelfälle 245
a) Beteiligungsrecht als Kompensation für Kompetenzverlust 245
b) Angemessenheit des Sitz- und Stimmenverhältnisses 246
c) Schutz der innerverbandlichen Demokratie 246
d) Verbot der Desintegration der Verbände 247
3. Mitwirkungspflicht von Verbänden und Verbandsvertretern 247
IV. Gemeinwohlbindung der an der Staatstätigkeit partizipierenden Verbände? 250
1. Der materielle Gemeinwohlbegriff 251
2. Der formale Gemeinwohlbegriff 252
3. Gemeinwohl und Verbändebeteiligung an der Staatsverwaltung 253
V. Partizipation und innerverbandliche Demokratie 255
1. Faktische Repräsentation und Aufnahmeanspruch 256
2. Partizipation und innerverbandliche Willensbildung 259
a) Individuelle Vereinigungsfreiheit und innerverbandliche Demokratie 259
b) Partizipation der Funktionäre und Verbandsmandat 261
VI. Grundrechtspflichtigkeit öffentlicher Verbände? 265
1. Verbände als staatliche bzw. soziale Machtträger 265
2. Die Drittwirkungslehre 267
3. Koordination der Grundrechtsausübung als Alternative zur Drittwirkung 268
Zusammenfassung und Ausblick 270
Literaturverzeichnis 273