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Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung kommunaler Aufgaben

Grabbe, Jürgen

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 359

(1979)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 13
Einleitung 17
1. Teil: Die Forderung nach Privatisierung 19
A. Tätigkeitsbereiche der Gemeinden 19
I. Beschreibung kommunaler Tätigkeit 19
1. Die Allzuständigkeit der Gemeinden 19
2. Gliederung gemeindlicher Aktivitäten 20
3. Die Gemeindeeinrichtungen 20
II. Rechtsformen kommunaler Betätigung 22
1. Eingriffsverwaltung und Leistungsverwaltung 22
2. Privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Leistungsverhältnisse 24
3. Rechtsformen gemeindlicher Einrichtungen 26
a) Der kommunale Eigenbetrieb 27
b) Eigengesellschaften 28
c) Die selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt 31
d) Rechtlich unselbständige Anstalten 32
e) Sonstiges 32
B. Die kommunalen und öffentlichen Aufgaben 33
I. Der Begriff der öffentlichen Aufgaben 33
1. Die Unterscheidung von öffentlichen und staatlichen Aufgaben 33
2. Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 34
3. Gleichsetzung von staatlichen und öffentlichen Aufgaben 35
4. Der Umfang der öffentlichen Aufgaben 36
II. Der Begriff der kommunalen Aufgaben 38
C. Der Begriff der Privatisierung 38
I. Die Beleihung 38
1. Der Begriff des beliehenen Unternehmers bei Otto Mayer 39
2. Die Aufgabentheorie 39
3. Die Rechtsstellungstheorie 40
4. Sondermeinung von Herzog/Pietzner 40
5. Eigene Stellungnahme 40
II. Formen der Privatisierung 41
1. Aufgabenerfüllung in privatrechtlichen Organisationsformen 41
2. Übertragung von Hilfstätigkeiten der öffentlichen Verwaltung auf Private 42
3. Übertragung öffentlicher Aufgaben zur Durchführung auf Private 43
4. Generelle Übertragung von Aufgaben auf Private 44
5. Übertragung öffentlicher Aufgaben auf freigemeinnützige Organisationen 44
6. Reglementierende Inpflichtnahme Privater 45
7. Leasing 46
D. Gründe für eine Privatisierung 46
I. Der Vorwurf der Ineffizienz 46
1. Fehlendes Rentabilitätsbewußtsein 47
2. Fehlendes Leistungsprinzip 47
3. Einfluß haushaltspolitischer Erwägungen 47
II. Gefahren für die Marktwirtschaft 48
III. Unterdrückung freier Initiativen 48
2. Teil: Allgemeine verfassungsrechtliche Probleme der Privatisierung 50
A. Schranken für Privatisierungsmaßnahmen 50
I. Das Rechtsstaatsprinzip 50
II. Art. 33 Abs. 4 GG 53
III. Die Art. 83 ff. GG 55
IV. Der Organbegriff des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG 56
V. Das Sozialstaatsprinzip 56
1. Die rechtliche Wirkung des Sozialstaatsprinzips 57
2. Die inhaltliche Bedeutung des Sozialstaatsprinzips 58
a) Allgemeine Bemerkungen 58
b) Die Sicherung des sozialen Mindeststandards 60
Exkurs — Der Begriff der Daseinsvorsorge 62
c) Sozialplanung 64
d) Die Kontrolle wirtschaftlicher Macht 65
e) Soziales Rückschrittsverbot 66
f) Rechtsstaat und Sozialstaat 66
VI. Art. 15 GG 67
1. Art. 15 GG als Privatisierungserschwerung 67
2. Der Begriff der Produktionsmittel 69
VII. Der Gleichheitssatz des Art. 3 GG 70
1. Die soziale Dimension des Gleichheitssatzes 70
2. Subjektiv-öffentliches Recht auf Teilhabe 73
a) Die Meinung Häberles 73
b) Andere Befürworter eines subjektiven Rechts auf Teilhabe 74
c) Kritik an sozialer Ausdeutung der Grundrechte 75
d) Entscheidung für eine differenzierte Betrachtung 75
aa) Originäre Teilhabe 77
bb) Derivative Teilhabe 77
cc) Beeinträchtigung eines konkretisierten Teilhaberechts durch Privatisierung 77
VIII. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung 79
1. Die inhaltliche Bedeutung der Selbstverwaltungsgarantie 80
a) Der Gesetzesvorbehalt in Art. 28 Abs. 2 GG 80
b) Der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung 81
aa) Substraktionsmethode 82
bb) Zweckbestimmungsmethode 82
cc) Substanztheorie 82
dd) Die Frage nach den „essentialia\" der Selbstverwaltung 83
ee) Funktionales Selbstverwaltungsverständnis 84
ff) Eigene Stellungnahme 85
2. Die Reichweite der Selbstverwaltungsgarantie 86
a) Privatisierung durch Gesetz 86
b) Privatisierungsbeschlüsse der Gemeinde 87
3. Kommunale Daseinsvorsorge als Teil des Wesenskerns der Selbstverwaltung 90
B. Grenzen öffentlicher Betätigung — Das Subsidiaritätsprinzip 92
I. Allgemeines verfassungsrechtliches Subsidiaritätsprinzip 92
1. Die rechtliche Begründung des Subsidiaritätsprinzips 92
2. Die Rechtsprechungsmeinung 96
3. Kritik der rechtlichen Begründung des Subsidiaritätsprinzips 96
II. Die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand 98
III. Der außerwirtschaftliche Bereich der Daseinsvorsorge 100
3. Teil: Die rechtlichen, politischen und sozialen Folgen der Privatisierung 103
A. Rechtliche Folgen einer Privatisierung 103
I. Verlust an Grundrechtsschutz 103
1. Geltungsbereich der Grundrechte für die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung 103
a) Das Problem der Drittwirkung 104
b) Die Fiskalgeltung der Grundrechte — Verwaltungsprivatrecht 107
aa) Privatrechtlich organisierte Unternehmen der öffentlichen Hand 109
bb) Gemischt-wirtschaftliche Unternehmen 110
2. Besondere Privatisierungsformen 111
a) Übertragung kommunaler Aufgaben lediglich zur privaten Durchführung 111
b) Übertragung kommunaler Aufgaben im Wege der Konzessions ver gäbe 112
II. Haftungsverluste 113
1. Staatliche Betätigung in privatrechtlichen Formen 114
2. Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Beliehene 116
3. Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Private lediglich zur technischen Durchführung 116
III. Der Benutzungsanspruch der Gemeindeeinwohner 117
IV. Der Öffentlichkeitsvertrag 120
V. Soziale Asymetrie 122
1. Subventionierungsprobleme 122
2. Entschädigungsfrage bei Rückübernahme einer Aufgabe 123
VI. Monopolkontrolle 125
1. Gründe für die Kommunalisierung von Wirtschaftsunternehmen mit lokalem Monopol 126
2. Aktuelle Probleme der Monopolkontrolle 128
3. Public Utilities 129
VII. Dienst- und arbeitsrechtliche Folgen einer Privatisierung 130
VIII. Besondere Pflichten im öffentlichen Dienst 133
IX. Das Streikrecht der Beschäftigten 134
B. Steuerungsverluste der öffentlichen Hand 135
I. Sozial-, Bildungs- und Kultureinrichtungen 135
II. Kommunale wirtschaftliche Unternehmen 137
1. Allgemeine Bedeutung 137
2. Umweltschutz 138
3. Der Querverbund 139
III. Die Gemeindewirtschaft und das kommunale Einrichtungswesen als Ganzes 140
C. Soziale Folgen der Privatisierung kommunaler Aufgaben 140
I. Folgen für die Benutzer 140
II. Folgen für die Beschäftigten 143
4. Teil: Folgerungen für die einzelnen kommunalen Aufgabenbereiche 145
A. Eingriffsverwaltung 145
I. Materiell-rechtliche Grenzen der Privatisierung 145
II. Der Vorbehalt des Gesetzes 146
B. Leistungsverwaltung 148
I. Allgemeine Grundsätze 148
II. Fallgruppen einer Privatisierung kommunaler Leistungsaufgaben 150
1. Energie- und Wasserversorgung 150
a) Privatisierung durch Gesetz 151
aa) Die Bedeutung kommunaler Versorgungsunternehmen in der Versorgungswirtschaft 152
bb) Die Bedeutung kommunaler Versorgungsunternehmen für die gemeindliche Selbstverwaltung 154
cc) Schlußfolgerungen für die verfassungsrechtliche Stellung kommunaler Versorgungsunternehmen 154
b) Privatisierung durch die Kommunen selbst 156
2. Entsorgungswesen 159
a) Tätigkeit Privater im Entsorgungsbereich 159
b) Vorteile kommunaler Regiebetriebe 160
c) Die sozialen Bedingungen für die Beschäftigten 161
d) Monopolkontrolle 162
e) Entsorgungsgarantie 163
f) Die Selbstverwaltungsgarantie 163
3. Verkehrswesen 164
a) Privatisierung durch Gesetz 164
b) Privatisierung durch Ratsbeschlüsse 165
4. Schulwesen 167
a) Verfassungsrechtliche Grenzen einer Privatisierung 167
b) Subjektiv-öffentliches Recht auf Beibehaltung einer öffentlichen Schule 171
5. Jugendwohlfahrt und Sozialwesen 172
a) Kindergartenwesen 172
aa) Gewerbliche private Träger 173
bb) Gemeinnützige Organisationen 174
cc) Elterninitiativen 174
dd) Kriterien für eine zulässige Privatisierung 175
ee) Subjektiv-öffentliches Recht auf Bestandserhaltung 175
b) Altenheime 176
c) Sonstige Einrichtungen der Jugendwohlfahrt und Sozialhilfe 177
6. Kultur und Freizeit 177
a) Kultureinrichtungen 177
b) Weiterbildungseinrichtungen 180
c) Freizeiteinrichtungen 180
7. Gesundheitswesen 181
8. Die kommunalen Sparkassen 183
9. Sonstige kommunale Einrichtungen mit Bindung an einen öffentlichen Zweck 187
a) Außenwerbung 187
b) Bestattungswesen 188
c) Messen 188
d) Stadthallen 188
e) Schlachthöfe 188
10. Historisch begründete Einrichtungen 190
11. Aufgaben im Zwischenbereich von Eingriffs- und Leistungsverwaltung 190
12. Annexaufgaben 191
III. Zusammenfassende Betrachtung der Leistungsverwaltung 192
5. Teil: Alternativen zur Privatisierung kommunaler Aufgaben 195
I. Verselbständigung von Verwaltungsträgern 195
II. Reform des Dienstrechts 198
Zusammenfassung in Leitsätzen 199
Literaturverzeichnis 203