Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und gemeindliche Gebietsgestaltung

Wolfgang Loschelder

doi:10.3790/978-3-428-43723-8

Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und gemeindliche Gebietsgestaltung

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Loschelder, W. (1976). Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und gemeindliche Gebietsgestaltung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-43723-8

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Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und gemeindliche Gebietsgestaltung

Loschelder, Wolfgang

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 308

(1976)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-43723-8
978-3-428-03723-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-43723-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 318
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	19
Einleitung	23
Erster Teil: Der Ausdeutungsrahmen der Verfassungsregelung	29
1. Kapitel: Der begriffliche Gehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	29
A. Der Begriff „Gemeinde"	29
I. Der grundgesetzliche Sprachgebrauch	29
II. Die Sprachgeschichte	31
III. Der gemeinderechtliche Sprachgebrauch	31
IV. Das gewachsene rechtsbegriffliche Instrumentarium	32
1. Kontinuität der Einrichtung und Kontinuität der Begriffe	32
2. Überkommener Elementarinhalt	33
V. Die Aussagekraft des Begriffs und ihre Grenzen	37
B. Die Wendung „örtliche Gemeinschaft"	38
I. Der Begriff „Gemeinschaft"	40
1. Wortbedeutung	40
2. Anhaltspunkte für den Inhalt der Gemeinschaftsbildung	40
3. Grenzen des Aussagegehalts	45
II. Der Begriff „örtlich"	45
1. Wortbedeutung	46
2. Rückschlüsse aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG	47
3. Grundgesetzlicher Sprachgebrauch	47
4. Mehrdeutigkeit des Begriffs „örtlich"	48
III. Die sprachliche Verknüpfung von „örtlich" und „Gemeinschaft"	48
2. Kapitel: Die geschichtliche Dimension der Formulierung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	50
A. Die Entstehung des Verfassungswortlauts	50
I. Der Entwurf des Verfassungskonvents	50
II. Die Erarbeitung im Parlamentarischen Rat	50
1. Rückschlüsse aus der Nichterwähnung des gebietlichen Aspekts	51
2. Rückschlüsse aus den erörterten Fragen	52
B. Das vorgrundgesetzliche Bild der Gemeinde	54
I. Die vorgrundgesetzlichen Umschreibungen gemeindlicher Eigenart	55
1. Umschreibungen im überkommenen Gemeinderecht	55
2. Umschreibungen im älteren Schrifttum	56
II. Die Hervorhebung örtlicher Verbundenheit	57
1. Bestimmung des Stellenwerts örtlicher Verbundenheit aus dem zeitbedingten Verständnis	58
2. Diskussionsstand um Art. 127 WRV	63
3. Diskussionsstand um die Neugliederungen der zwanziger Jahre	64
C. Die Aufschlüsse aus dem geschichtlichen Hintergrund und die offene Frage nach dem normativen Gehalt des Gemeindebildes	68
3. Kapitel: Die gemeindliche Gebietsgestaltung und die Stellung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in der grundgesetzlichen Regelung des staatlichen Gefüges	70
A. Die Integration als Richtwert für die Gebietsgestaltung der Länder	70
I. Die Verbindlichkeit der Richtbegriffe des Art. 29 Abs. 1 GG	71
II. Die integrationsbezogenen Richtbegriffe in Art. 29 Abs. 1 GG	71
B. Die Zulässigkeit von Rückschlüssen aus Art. 29 Abs. 1 GG auf die Gestaltung der gemeindlichen Ebene	73
I. Die grundsätzliche Zuordnung der Gemeinden zu den Ländern	73
II. Die Grenzen der Mediatisierung der Gemeinden	75
1. Einwirkungsbefugnisse des Bundes auf die Gemeinden	75
2. Stellung der Gemeinden in der grundgesetzlichen Finanzverfassung	76
3. Einbettung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in die organisationsrechtliche Grundordnung der Bundesverfassung	76
C. Die verfassungsrechtlichen Konsequenzen für die gemeindliche Gebietsgestaltung	78
I. Das Gebot der Erhaltung effektiver Gewährleistungsträger	78
II. Das Gebot der Mindesthomogenität	79
III. Das Gebot der Wahrung des Integrationsbestandes	80
1. Geschichtliche Substanz der Länder und gemeindliche Grundlage	81
2. „örtliche Gemeinschaft" der Gemeinden und Integration der Länder	82
Zweiter Teil: Die Gewährleistungssubstanz der Verfassungsgarantie	85
1. Kapitel: Die möglichen Gewährleistungszwecke und ihre Zuordnung	86
A. Das staatliche Interesse	87
I. Die doppelte Begrifflichkeit	87
II. Das staatliche Interesse im engeren Sinn	89
III. Das staatliche Interesse im umfassenden Sinn	91
B. Das Individualinteresse	92
I. Der Schwerpunkt der Gewährleistung: das Gruppeninteresse	92
II. Das Individualinteresse im einzelnen	93
1. Staatsbezogenes Individualinteresse	93
2. Gemeindebezogenes Individualinteresse	95
C. Das „gemeindliche" Interesse	97
I. Die Unscharfen bei der Bestimmung des Zuordnungssubjekts	97
1. Gemeinde und „örtliche Gemeinschaft"	97
2. Reichweite der Verfassungsgewährleistung und vorhandener Gemeindebestand	98
II. Der Ausgangspunkt für die weitere Konkretisierung des Zuordnungssubjekts	99
2. Kapitel: Der organisatorische Gehalt gemeindlicher Selbstverwaltung	101
A. Die Ausgliederung des örtlichen Bereichs	101
B. Das Organisationsprinzip der Dezentralisation	102
C. Die Verselbständigung des lokalen Gruppeninteresses	103
I. Die genossenschaftliche Deutung und ihre Grenzen	103
II. Die Nutzbarmachung genossenschaftlicher Elemente für die gegenwärtige Gemeinde	105
1. Überindividueller Zusammenschluß	106
2. Verbundenheit in gemeinsamer Sache	106
a) Gemeindegebiet, örtliche Gemeinschaft und gemeinsame Angelegenheiten	106
b) Kreis der gemeindlichen Wahrnehmungsgegenstände	107
3. Selbstverantwortliche Gestaltung	109
a) Aussagewert der ausdrücklichen Verbürgung	109
b) Organisatorischer Gehalt lokaler Eigenverantwortung	110
aa) Ortsnähe der Aufgabenwahrnehmung	110
bb) Einsatz der eigenen Sachkunde der Betroffenen	111
cc) Überantwortung zur eigenen Entscheidung an die Betroffenen	111
D. Die Begrenztheit der Schlußfolgerungen aus der organisatorischen Grundentscheidung der Verfassungsgarantie	113
I. Die Entscheidung für die Priorität der örtlichen Daten	113
II. Die Offenheit der zugrundeliegenden Wertungen	114
3. Kapitel: Die Motivationsgrundlagen der verfassungsrechtlichen Organisationsentscheidung	115
A. Die gewaltenteilende Funktion gemeindlicher Selbstverwaltung	115
I. Die Unterscheidung von tragender Motivation und erwünschter Nebenwirkung	115
II. Die Aussagelosigkeit der gewaltenteilenden Motivation für die Wahl der konkreten Organisationsform	116
B. Die gemeindliche Selbstverwaltung als Form gegliederter Demokratie	117
I. Die Spannungslage zwischen Demokratie und Selbstverwaltung	118
II. Die Aussagelosigkeit der demokratischen Motivation für die Wahl der konkreten Organisationsform	120
C. Die Bewahrung der örtlichen Eigenart	121
I. Der Wert örtlicher Eigenart als mögliches Entscheidungsmotiv	121
II. Die Aussagelosigkeit örtlicher Individualitätswahrung für die Reichweite der Verfassungsgewährleistung	122
D. Der Schutz der geschichtlich bewährten Einrichtung	123
I. Die geschichtliche Substanz der Gemeindeebene als mögliches Entscheidungsmotiv	124
II. Die Aussagelosigkeit der Wahrung lokaler Geschichtlichkeit für die Reichweite der Verfassungsgewährleistung	125
4. Kapitel: Das empirische Erscheinungsbild der Gemeinde und seine typologische Entfaltung	128
A. Die Gemeinde als kleinste räumliche Einheit	129
B. Die Gemeinde als räumliche Verdichtung sozialer Verflechtung	130
I. Die Verflechtungsintensität im Raum als Element gemeindlichen Daseins	131
II. Die Unschärfe des Verflechtungskriteriums	133
III. Die Notwendigkeit der Konkretisierung des Verflechtungskriteriums	136
C. Die Gemeinde als Raum verdichteter Verflechtung in der unmittelbaren Daseinssphäre	137
I. Die Unsicherheit bei der Bestimmung des gegenwärtigen Gemeindebildes	137
1. Zweifel am Fortbestand der gemeindlichen Lebensform	137
2. Wandlungen der gemeindlichen Lebensform	138
a) Grundzüge des überkommenen Gemeindebildes	139
b) Auflösungstendenzen des überkommenen Gemeindebildes	139
aa) Veränderungen der Siedlungsstruktur	140
bb) Fluktuation des personellen Substrats	140
cc) Verlust der funktionalen Geschlossenheit	140
dd) Einbuße an Eigenständigkeit	141
3. Möglichkeit eines kontinuierlichen Grundsachverhalts	142
II. Das Merkmal der unmittelbaren Daseinssphäre	143
1. Unmittelbarkeit der gemeindlichen Daseinsweise in der Umschreibung Stahls	143
2. Unmittelbarkeit und „Überschaubarkeit"	144
a) Spannung zwischen der gemeindlichen Entwicklung und dem Leitbild der „Überschaubarkeit"	144
b) Verengung des Unmittelbarkeits-Kriteriums durch „Überschaubarkeit"	145
c) Abgrenzungsvermögen des Kriteriums des unmittelbaren Daseins	147
III. Die empirische Bewährung des Merkmals der unmittelbaren Daseinssphäre	147
1. Ausweitung und Differenzierung der gemeindlichen Lebensform	148
2. Bildung „örtlicher Gemeinschaft" über die Gemeindegrenzen hinweg	150
3. Problemfälle für die Einordnung	151
a) Hochdimensionierte gemeindliche Einheiten	151
aa) Relativität der Bemessung des Raumes körperlicher Beherrschbarkeit	152
bb) Individueller Lebenskreis und örtliche Raumgemeinschaft	153
α) Fragwürdigkeit einer nur räumlichen Verknüpfung von individuellem Lebenskreis und örtlicher Gemeinschaft	154
β) Örtliche Gemeinschaft als Verflechtung der täglichen Daseinssphären auf räumlicher Grundlage	155
cc) Örtliche Gemeinschaft und großstädtische Lebensform	159
α) Individueller Lebenskreis und großstädtische Gebietsgröße	160
β) Örtliche Gemeinschaft und großstädtische Gebietsgröße	160
b) Differenzierung der gemeindlichen Strukturen	165
aa) Ausweitung des individuellen Lebensraumes	165
bb) Wohnsitz als fortdauerndes Lebenszentrum	167
cc) Gemeinsamkeit der Lebensbedingungen und gemeindliche Arbeitsteilung	171
c) Invarianz des empirischen Kriteriums	172
5. Kapitel: Der empirische Typus der Gemeinde und sein normativer Gehalt	173
A. Die Eignung des empirischen Kriteriums als Grundlage der Verfassungsentscheidung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	173
I. Das Argument der Allgemeingültigkeit des empirischen Kriteriums	173
II. Die Einfügung des empirischen Kriteriums in den Ausdeutungsrahmen der Verfassungsregelung	173
1. Empirisches Kriterium und begrifflicher Gehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	173
2. Empirisches Kriterium und geschichtlicher Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	174
3. Empirisches Kriterium und systematischer Stellenwert des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	174
B. Der Ansatz für die verfassungsrechtliche Einordnung des empirischen Befundes	174
I. Die Vorgegebenheit des realen Befundes	175
II. Die zeitliche und sachliche Invarianz des realen Befundes	175
III. Der kategoriale Charakter des realen Befundes	176
1. Sachlich umfassender Charakter der gemeindlichen Gliederung	176
2. Personell umfassender Charakter der gemeindlichen Gliederung	177
3. Kombination von sachlicher und personeller Universalität	180
a) Soziologische und politische Grundkategorie	180
b) Komplementärkategorie zur staatlichen Daseinsweise	180
c) Abgrenzungsvermögen der kategorialen Kennzeichnung gemeindlicher Lebensform	181
aa) Gemeindliche und staatliche Angelegenheiten	182
bb) Gemeindliche Gemeinschaft und sonstige partikulare Gruppierungen	184
IV. Die Grundaussagen aus dem realen Befund	187
C. Der Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und das empirische Kriterium	187
I. Der Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG	188
1. Rechtssubjektsgarantie	188
2. Einrichtungsgarantie	189
a) Ausgliederung aus der Staatsverwaltung	189
b) Eigenverantwortlichkeit und Universalität des Wirkungskreises	189
c) Subjektive Rechte	190
d) Einbettung in das Gesamtgemeinwesen	190
3. Organisatorische Grundentscheidung	191
II. Die Einordnung des empirischen Befundes in die Verfassungsgewährleistung	192
1. Rechtssubjektivität, Organisationsentscheidung und Raumkörperschaft der unmittelbaren Daseinssphäre	192
2. Gemeindliche Selbstverwaltung und örtliche Kategorie	194
a) Aufgabenzuweisung und Eigenverantwortung	195
b) Verfassungsrechtliche Einzelausgestaltung und realer Befund	196
aa) AufgabenzuWeisung durch Generalklausel	196
bb) Gesetzliche Majorisierung der örtlichen Daten und ihre Grenzen	196
cc) Einräumung von Gestaltungsfreiheit an die Gemeinde	200
III. Die Korrespondenz des verfassungsrechtlichen Gewährleistungsgehalts mit dem empirischen Befund	201
D. Die Überprüfung des Ergebnisses am Maßstab der verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen	201
I. Das Rechtsstaatsprinzip	202
1. Effizienz und Eingliederungsfähigkeit der Gemeinde im Rahmen vertikaler Gewaltenteilung	202
2. Formierende und freiheitssichernde Fähigkeit der Gemeinde	203
II. Das Demokratieprinzip	204
1. Harmonisierung von örtlicher und staatlicher Demokratie in der Gemeinde	204
2. Gemeinde als Realisierungsort der Konkordanz von Rechtsstaat und Demokratie	205
III. Das Sozialstaatsprinzip	206
1. Sozialstaatliche Effektivität der Gemeinde	206
2. Gemeinde als Realisationsort der Konkordanz von Rechtsstaat, Demokratie und Sozialstaat	208
IV. Die Gemeinde als Ort der Realisierung und Vervielfältigung staatlicher Einheit	209
Dritter Teil: Die Aussagefähigkeit der Verfassungsgarantie für den gemeindlichen Gebietszuschnitt	213
1. Kapitel: Das gebietsrelevante Element der verfassungsgewährleisteten gemeindlichen Daseinsweise	214
A. Die aussageunfähigen Elemente	214
B. Der Grundtatbestand gemeindlicher Integration	215
I. Der räumliche Zusammenhang der individuellen Daseinsphären	215
II. Die Verflechtung der individuellen Daseinssphären	217
1. Objektive Durchdringung der individuellen Daseinssphären	217
2. Subjektive Durchdringung der individuellen Daseinssphären	218
III. Die gemeindliche Einheitsbildung auf der Grundlage der Durchdringung der individuellen Daseinssphären	219
C. Die gemeindliche Integration in der lokalen Wirklichkeit	222
I. Die Äußerungsweise gemeindlicher Integration	223
1. Darstellung gemeindlicher Einheit im vorpolitischen Bereich	223
2. Darstellung gemeindlicher Einheit im politischen Bereich	225
3. Darstellung gemeindlicher Einheit im Bereich der organschaftlichen Willensbildung	226
II. Die gemeindliche Integration als Voraussetzung lokaler Selbstverwaltung	227
1. Rekrutierung der gemeindlichen Mandatsträger	227
2. Auswahl der gemeindlichen Mandatsträger	228
3. Lokale Politik auf dem Fundament örtlicher Einheitsbildung	228
III. Die gemeindliche Integration als Wesenselement des grundgesetzlichen Gemeindebildes	231
D. Die Integrationsfaktoren und Integrationsweisen	232
I. Die Anknüpfungspunkte gemeindlicher Integration	232
1. Vielfalt, Bedeutung, Mindeststandard	233
2. Objektive Anknüpfungspunkte	234
3. Elemente der Dauer	237
4. Bedeutung der politischen Einheit „Gemeinde"	238
5. Effektivität örtlicher Verwaltung	239
6. Individualität der Gemeinde und Einbettung in die überörtliche kommunale Struktur	241
II. Die Beeinflußbarkeit gemeindlicher Integration durch staatliche Eingriffe	246
1. Passive Integration als invariante Vorgegebenheit	246
2. Steigerungsfähige Integrationselemente	247
3. Integration als konkreter spontaner Prozeß und die Grenzen staatlicher Disposition	247
2. Kapitel: Die gemeindliche Integration als Maßstab für die Gebietsgestaltung	250
A. Die Integrationsrelevanz gemeindlicher Gebietsänderungen	250
I. Die Auswirkungen von Gebietsänderungen auf die Integrationslage	250
1. Umgestaltung der politischen Gleiderung als Bezugspunkt lokaler Integration	250
2. Veränderung der Integrationslage im übrigen	252
II. Die Grenze der Vorausberechenbarkeit der Auswirkungen	255
1. Die Beurteilungsmöglichkeiten vorhandener und künftiger Integration	256
2. Einsetzbare Faktoren in die Prognose der künftigen Entwicklung	256
B. Die gemeindliche Integration als verfassungsrechtliches Kriterium für Eingriffe in die Gebietsstruktur	257
I. Der Verfassungswert gemeindlicher Integration als zwingendes Abwägungselement im staatlichen Entscheidungsprozeß	257
1. Gebot der nachvollziehbaren Abwägung	259
2. Gebot der konkreten Prüfung und Bewertung	263
3. Gebot der Entscheidung nach Geeignetheit, Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit	264
4. Gebot der Neuschaffung integrationsfähiger Einheiten	266
a) Verfassungsgewährleistung der Einrichtung und Schutz der einzelnen Gemeinde	267
b) Subjektives Recht der Gemeinde auf Fortexistenz und seine Grenzen	269
II. Die unmittelbare Aussagekraft des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für die gemeindliche Gebietsgestaltung	270
1. Recht der Gemeinde auf hinreichende Anhörung im Gebietsänderungsverfahren	270
a) Meinungsstand	271
b) Schlußfolgerungen aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie	272
aa) Verfassungsrechtliches Anhörungsgebot	272
bb) Gemeinderechtliche Anhörungsgebote	273
cc) Folgen nicht hinreichender Anhörung	273
2. Gemeinwohldienlichkeit der Gebietsänderung	274
a) Meinungsstand	274
b) Aussagewert der Gemeinwohlklausel	275
3. Konzeptionsgerechtigkeit der Gebietsänderung	276
a) Meinungsstand	277
b) Schlußfolgerungen aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie	278
aa) Rechtfertigende Wirkung von Konzepten	278
bb) Verpflichtende Wirkung von Konzepten	279
α) Bindung durch faktischen Vollzug	279
β) Bindung durch Erhöhung der Argumentationsschwelle	280
γ) Mehrfachneugliederungen	281
III. Die gemeindliche Integration und die kommunale Gebietsreform	285
1. Überbetonung des Versorgungsgesichtspunkts	285
2. Verfassungsgebotener Stellenwert des Integrationsgesichtspunkts in der Gebietsreform	288
Literaturverzeichnis	293
Sachregister	312

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