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Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und gemeindliche Gebietsgestaltung

Loschelder, Wolfgang

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 308

(1976)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 19
Einleitung 23
Erster Teil: Der Ausdeutungsrahmen der Verfassungsregelung 29
1. Kapitel: Der begriffliche Gehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 29
A. Der Begriff „Gemeinde 29
I. Der grundgesetzliche Sprachgebrauch 29
II. Die Sprachgeschichte 31
III. Der gemeinderechtliche Sprachgebrauch 31
IV. Das gewachsene rechtsbegriffliche Instrumentarium 32
1. Kontinuität der Einrichtung und Kontinuität der Begriffe 32
2. Überkommener Elementarinhalt 33
V. Die Aussagekraft des Begriffs und ihre Grenzen 37
B. Die Wendung „örtliche Gemeinschaft 38
I. Der Begriff „Gemeinschaft 40
1. Wortbedeutung 40
2. Anhaltspunkte für den Inhalt der Gemeinschaftsbildung 40
3. Grenzen des Aussagegehalts 45
II. Der Begriff „örtlich 45
1. Wortbedeutung 46
2. Rückschlüsse aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG 47
3. Grundgesetzlicher Sprachgebrauch 47
4. Mehrdeutigkeit des Begriffs „örtlich 48
III. Die sprachliche Verknüpfung von „örtlich\" und „Gemeinschaft 48
2. Kapitel: Die geschichtliche Dimension der Formulierung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 50
A. Die Entstehung des Verfassungswortlauts 50
I. Der Entwurf des Verfassungskonvents 50
II. Die Erarbeitung im Parlamentarischen Rat 50
1. Rückschlüsse aus der Nichterwähnung des gebietlichen Aspekts 51
2. Rückschlüsse aus den erörterten Fragen 52
B. Das vorgrundgesetzliche Bild der Gemeinde 54
I. Die vorgrundgesetzlichen Umschreibungen gemeindlicher Eigenart 55
1. Umschreibungen im überkommenen Gemeinderecht 55
2. Umschreibungen im älteren Schrifttum 56
II. Die Hervorhebung örtlicher Verbundenheit 57
1. Bestimmung des Stellenwerts örtlicher Verbundenheit aus dem zeitbedingten Verständnis 58
2. Diskussionsstand um Art. 127 WRV 63
3. Diskussionsstand um die Neugliederungen der zwanziger Jahre 64
C. Die Aufschlüsse aus dem geschichtlichen Hintergrund und die offene Frage nach dem normativen Gehalt des Gemeindebildes 68
3. Kapitel: Die gemeindliche Gebietsgestaltung und die Stellung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in der grundgesetzlichen Regelung des staatlichen Gefüges 70
A. Die Integration als Richtwert für die Gebietsgestaltung der Länder 70
I. Die Verbindlichkeit der Richtbegriffe des Art. 29 Abs. 1 GG 71
II. Die integrationsbezogenen Richtbegriffe in Art. 29 Abs. 1 GG 71
B. Die Zulässigkeit von Rückschlüssen aus Art. 29 Abs. 1 GG auf die Gestaltung der gemeindlichen Ebene 73
I. Die grundsätzliche Zuordnung der Gemeinden zu den Ländern 73
II. Die Grenzen der Mediatisierung der Gemeinden 75
1. Einwirkungsbefugnisse des Bundes auf die Gemeinden 75
2. Stellung der Gemeinden in der grundgesetzlichen Finanzverfassung 76
3. Einbettung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG in die organisationsrechtliche Grundordnung der Bundesverfassung 76
C. Die verfassungsrechtlichen Konsequenzen für die gemeindliche Gebietsgestaltung 78
I. Das Gebot der Erhaltung effektiver Gewährleistungsträger 78
II. Das Gebot der Mindesthomogenität 79
III. Das Gebot der Wahrung des Integrationsbestandes 80
1. Geschichtliche Substanz der Länder und gemeindliche Grundlage 81
2. „örtliche Gemeinschaft\" der Gemeinden und Integration der Länder 82
Zweiter Teil: Die Gewährleistungssubstanz der Verfassungsgarantie 85
1. Kapitel: Die möglichen Gewährleistungszwecke und ihre Zuordnung 86
A. Das staatliche Interesse 87
I. Die doppelte Begrifflichkeit 87
II. Das staatliche Interesse im engeren Sinn 89
III. Das staatliche Interesse im umfassenden Sinn 91
B. Das Individualinteresse 92
I. Der Schwerpunkt der Gewährleistung: das Gruppeninteresse 92
II. Das Individualinteresse im einzelnen 93
1. Staatsbezogenes Individualinteresse 93
2. Gemeindebezogenes Individualinteresse 95
C. Das „gemeindliche\" Interesse 97
I. Die Unscharfen bei der Bestimmung des Zuordnungssubjekts 97
1. Gemeinde und „örtliche Gemeinschaft 97
2. Reichweite der Verfassungsgewährleistung und vorhandener Gemeindebestand 98
II. Der Ausgangspunkt für die weitere Konkretisierung des Zuordnungssubjekts 99
2. Kapitel: Der organisatorische Gehalt gemeindlicher Selbstverwaltung 101
A. Die Ausgliederung des örtlichen Bereichs 101
B. Das Organisationsprinzip der Dezentralisation 102
C. Die Verselbständigung des lokalen Gruppeninteresses 103
I. Die genossenschaftliche Deutung und ihre Grenzen 103
II. Die Nutzbarmachung genossenschaftlicher Elemente für die gegenwärtige Gemeinde 105
1. Überindividueller Zusammenschluß 106
2. Verbundenheit in gemeinsamer Sache 106
a) Gemeindegebiet, örtliche Gemeinschaft und gemeinsame Angelegenheiten 106
b) Kreis der gemeindlichen Wahrnehmungsgegenstände 107
3. Selbstverantwortliche Gestaltung 109
a) Aussagewert der ausdrücklichen Verbürgung 109
b) Organisatorischer Gehalt lokaler Eigenverantwortung 110
aa) Ortsnähe der Aufgabenwahrnehmung 110
bb) Einsatz der eigenen Sachkunde der Betroffenen 111
cc) Überantwortung zur eigenen Entscheidung an die Betroffenen 111
D. Die Begrenztheit der Schlußfolgerungen aus der organisatorischen Grundentscheidung der Verfassungsgarantie 113
I. Die Entscheidung für die Priorität der örtlichen Daten 113
II. Die Offenheit der zugrundeliegenden Wertungen 114
3. Kapitel: Die Motivationsgrundlagen der verfassungsrechtlichen Organisationsentscheidung 115
A. Die gewaltenteilende Funktion gemeindlicher Selbstverwaltung 115
I. Die Unterscheidung von tragender Motivation und erwünschter Nebenwirkung 115
II. Die Aussagelosigkeit der gewaltenteilenden Motivation für die Wahl der konkreten Organisationsform 116
B. Die gemeindliche Selbstverwaltung als Form gegliederter Demokratie 117
I. Die Spannungslage zwischen Demokratie und Selbstverwaltung 118
II. Die Aussagelosigkeit der demokratischen Motivation für die Wahl der konkreten Organisationsform 120
C. Die Bewahrung der örtlichen Eigenart 121
I. Der Wert örtlicher Eigenart als mögliches Entscheidungsmotiv 121
II. Die Aussagelosigkeit örtlicher Individualitätswahrung für die Reichweite der Verfassungsgewährleistung 122
D. Der Schutz der geschichtlich bewährten Einrichtung 123
I. Die geschichtliche Substanz der Gemeindeebene als mögliches Entscheidungsmotiv 124
II. Die Aussagelosigkeit der Wahrung lokaler Geschichtlichkeit für die Reichweite der Verfassungsgewährleistung 125
4. Kapitel: Das empirische Erscheinungsbild der Gemeinde und seine typologische Entfaltung 128
A. Die Gemeinde als kleinste räumliche Einheit 129
B. Die Gemeinde als räumliche Verdichtung sozialer Verflechtung 130
I. Die Verflechtungsintensität im Raum als Element gemeindlichen Daseins 131
II. Die Unschärfe des Verflechtungskriteriums 133
III. Die Notwendigkeit der Konkretisierung des Verflechtungskriteriums 136
C. Die Gemeinde als Raum verdichteter Verflechtung in der unmittelbaren Daseinssphäre 137
I. Die Unsicherheit bei der Bestimmung des gegenwärtigen Gemeindebildes 137
1. Zweifel am Fortbestand der gemeindlichen Lebensform 137
2. Wandlungen der gemeindlichen Lebensform 138
a) Grundzüge des überkommenen Gemeindebildes 139
b) Auflösungstendenzen des überkommenen Gemeindebildes 139
aa) Veränderungen der Siedlungsstruktur 140
bb) Fluktuation des personellen Substrats 140
cc) Verlust der funktionalen Geschlossenheit 140
dd) Einbuße an Eigenständigkeit 141
3. Möglichkeit eines kontinuierlichen Grundsachverhalts 142
II. Das Merkmal der unmittelbaren Daseinssphäre 143
1. Unmittelbarkeit der gemeindlichen Daseinsweise in der Umschreibung Stahls 143
2. Unmittelbarkeit und „Überschaubarkeit 144
a) Spannung zwischen der gemeindlichen Entwicklung und dem Leitbild der „Überschaubarkeit 144
b) Verengung des Unmittelbarkeits-Kriteriums durch „Überschaubarkeit 145
c) Abgrenzungsvermögen des Kriteriums des unmittelbaren Daseins 147
III. Die empirische Bewährung des Merkmals der unmittelbaren Daseinssphäre 147
1. Ausweitung und Differenzierung der gemeindlichen Lebensform 148
2. Bildung „örtlicher Gemeinschaft\" über die Gemeindegrenzen hinweg 150
3. Problemfälle für die Einordnung 151
a) Hochdimensionierte gemeindliche Einheiten 151
aa) Relativität der Bemessung des Raumes körperlicher Beherrschbarkeit 152
bb) Individueller Lebenskreis und örtliche Raumgemeinschaft 153
α) Fragwürdigkeit einer nur räumlichen Verknüpfung von individuellem Lebenskreis und örtlicher Gemeinschaft 154
β) Örtliche Gemeinschaft als Verflechtung der täglichen Daseinssphären auf räumlicher Grundlage 155
cc) Örtliche Gemeinschaft und großstädtische Lebensform 159
α) Individueller Lebenskreis und großstädtische Gebietsgröße 160
β) Örtliche Gemeinschaft und großstädtische Gebietsgröße 160
b) Differenzierung der gemeindlichen Strukturen 165
aa) Ausweitung des individuellen Lebensraumes 165
bb) Wohnsitz als fortdauerndes Lebenszentrum 167
cc) Gemeinsamkeit der Lebensbedingungen und gemeindliche Arbeitsteilung 171
c) Invarianz des empirischen Kriteriums 172
5. Kapitel: Der empirische Typus der Gemeinde und sein normativer Gehalt 173
A. Die Eignung des empirischen Kriteriums als Grundlage der Verfassungsentscheidung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 173
I. Das Argument der Allgemeingültigkeit des empirischen Kriteriums 173
II. Die Einfügung des empirischen Kriteriums in den Ausdeutungsrahmen der Verfassungsregelung 173
1. Empirisches Kriterium und begrifflicher Gehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 173
2. Empirisches Kriterium und geschichtlicher Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 174
3. Empirisches Kriterium und systematischer Stellenwert des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 174
B. Der Ansatz für die verfassungsrechtliche Einordnung des empirischen Befundes 174
I. Die Vorgegebenheit des realen Befundes 175
II. Die zeitliche und sachliche Invarianz des realen Befundes 175
III. Der kategoriale Charakter des realen Befundes 176
1. Sachlich umfassender Charakter der gemeindlichen Gliederung 176
2. Personell umfassender Charakter der gemeindlichen Gliederung 177
3. Kombination von sachlicher und personeller Universalität 180
a) Soziologische und politische Grundkategorie 180
b) Komplementärkategorie zur staatlichen Daseinsweise 180
c) Abgrenzungsvermögen der kategorialen Kennzeichnung gemeindlicher Lebensform 181
aa) Gemeindliche und staatliche Angelegenheiten 182
bb) Gemeindliche Gemeinschaft und sonstige partikulare Gruppierungen 184
IV. Die Grundaussagen aus dem realen Befund 187
C. Der Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und das empirische Kriterium 187
I. Der Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 188
1. Rechtssubjektsgarantie 188
2. Einrichtungsgarantie 189
a) Ausgliederung aus der Staatsverwaltung 189
b) Eigenverantwortlichkeit und Universalität des Wirkungskreises 189
c) Subjektive Rechte 190
d) Einbettung in das Gesamtgemeinwesen 190
3. Organisatorische Grundentscheidung 191
II. Die Einordnung des empirischen Befundes in die Verfassungsgewährleistung 192
1. Rechtssubjektivität, Organisationsentscheidung und Raumkörperschaft der unmittelbaren Daseinssphäre 192
2. Gemeindliche Selbstverwaltung und örtliche Kategorie 194
a) Aufgabenzuweisung und Eigenverantwortung 195
b) Verfassungsrechtliche Einzelausgestaltung und realer Befund 196
aa) AufgabenzuWeisung durch Generalklausel 196
bb) Gesetzliche Majorisierung der örtlichen Daten und ihre Grenzen 196
cc) Einräumung von Gestaltungsfreiheit an die Gemeinde 200
III. Die Korrespondenz des verfassungsrechtlichen Gewährleistungsgehalts mit dem empirischen Befund 201
D. Die Überprüfung des Ergebnisses am Maßstab der verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen 201
I. Das Rechtsstaatsprinzip 202
1. Effizienz und Eingliederungsfähigkeit der Gemeinde im Rahmen vertikaler Gewaltenteilung 202
2. Formierende und freiheitssichernde Fähigkeit der Gemeinde 203
II. Das Demokratieprinzip 204
1. Harmonisierung von örtlicher und staatlicher Demokratie in der Gemeinde 204
2. Gemeinde als Realisierungsort der Konkordanz von Rechtsstaat und Demokratie 205
III. Das Sozialstaatsprinzip 206
1. Sozialstaatliche Effektivität der Gemeinde 206
2. Gemeinde als Realisationsort der Konkordanz von Rechtsstaat, Demokratie und Sozialstaat 208
IV. Die Gemeinde als Ort der Realisierung und Vervielfältigung staatlicher Einheit 209
Dritter Teil: Die Aussagefähigkeit der Verfassungsgarantie für den gemeindlichen Gebietszuschnitt 213
1. Kapitel: Das gebietsrelevante Element der verfassungsgewährleisteten gemeindlichen Daseinsweise 214
A. Die aussageunfähigen Elemente 214
B. Der Grundtatbestand gemeindlicher Integration 215
I. Der räumliche Zusammenhang der individuellen Daseinsphären 215
II. Die Verflechtung der individuellen Daseinssphären 217
1. Objektive Durchdringung der individuellen Daseinssphären 217
2. Subjektive Durchdringung der individuellen Daseinssphären 218
III. Die gemeindliche Einheitsbildung auf der Grundlage der Durchdringung der individuellen Daseinssphären 219
C. Die gemeindliche Integration in der lokalen Wirklichkeit 222
I. Die Äußerungsweise gemeindlicher Integration 223
1. Darstellung gemeindlicher Einheit im vorpolitischen Bereich 223
2. Darstellung gemeindlicher Einheit im politischen Bereich 225
3. Darstellung gemeindlicher Einheit im Bereich der organschaftlichen Willensbildung 226
II. Die gemeindliche Integration als Voraussetzung lokaler Selbstverwaltung 227
1. Rekrutierung der gemeindlichen Mandatsträger 227
2. Auswahl der gemeindlichen Mandatsträger 228
3. Lokale Politik auf dem Fundament örtlicher Einheitsbildung 228
III. Die gemeindliche Integration als Wesenselement des grundgesetzlichen Gemeindebildes 231
D. Die Integrationsfaktoren und Integrationsweisen 232
I. Die Anknüpfungspunkte gemeindlicher Integration 232
1. Vielfalt, Bedeutung, Mindeststandard 233
2. Objektive Anknüpfungspunkte 234
3. Elemente der Dauer 237
4. Bedeutung der politischen Einheit „Gemeinde 238
5. Effektivität örtlicher Verwaltung 239
6. Individualität der Gemeinde und Einbettung in die überörtliche kommunale Struktur 241
II. Die Beeinflußbarkeit gemeindlicher Integration durch staatliche Eingriffe 246
1. Passive Integration als invariante Vorgegebenheit 246
2. Steigerungsfähige Integrationselemente 247
3. Integration als konkreter spontaner Prozeß und die Grenzen staatlicher Disposition 247
2. Kapitel: Die gemeindliche Integration als Maßstab für die Gebietsgestaltung 250
A. Die Integrationsrelevanz gemeindlicher Gebietsänderungen 250
I. Die Auswirkungen von Gebietsänderungen auf die Integrationslage 250
1. Umgestaltung der politischen Gleiderung als Bezugspunkt lokaler Integration 250
2. Veränderung der Integrationslage im übrigen 252
II. Die Grenze der Vorausberechenbarkeit der Auswirkungen 255
1. Die Beurteilungsmöglichkeiten vorhandener und künftiger Integration 256
2. Einsetzbare Faktoren in die Prognose der künftigen Entwicklung 256
B. Die gemeindliche Integration als verfassungsrechtliches Kriterium für Eingriffe in die Gebietsstruktur 257
I. Der Verfassungswert gemeindlicher Integration als zwingendes Abwägungselement im staatlichen Entscheidungsprozeß 257
1. Gebot der nachvollziehbaren Abwägung 259
2. Gebot der konkreten Prüfung und Bewertung 263
3. Gebot der Entscheidung nach Geeignetheit, Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit 264
4. Gebot der Neuschaffung integrationsfähiger Einheiten 266
a) Verfassungsgewährleistung der Einrichtung und Schutz der einzelnen Gemeinde 267
b) Subjektives Recht der Gemeinde auf Fortexistenz und seine Grenzen 269
II. Die unmittelbare Aussagekraft des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für die gemeindliche Gebietsgestaltung 270
1. Recht der Gemeinde auf hinreichende Anhörung im Gebietsänderungsverfahren 270
a) Meinungsstand 271
b) Schlußfolgerungen aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 272
aa) Verfassungsrechtliches Anhörungsgebot 272
bb) Gemeinderechtliche Anhörungsgebote 273
cc) Folgen nicht hinreichender Anhörung 273
2. Gemeinwohldienlichkeit der Gebietsänderung 274
a) Meinungsstand 274
b) Aussagewert der Gemeinwohlklausel 275
3. Konzeptionsgerechtigkeit der Gebietsänderung 276
a) Meinungsstand 277
b) Schlußfolgerungen aus der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 278
aa) Rechtfertigende Wirkung von Konzepten 278
bb) Verpflichtende Wirkung von Konzepten 279
α) Bindung durch faktischen Vollzug 279
β) Bindung durch Erhöhung der Argumentationsschwelle 280
γ) Mehrfachneugliederungen 281
III. Die gemeindliche Integration und die kommunale Gebietsreform 285
1. Überbetonung des Versorgungsgesichtspunkts 285
2. Verfassungsgebotener Stellenwert des Integrationsgesichtspunkts in der Gebietsreform 288
Literaturverzeichnis 293
Sachregister 312