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Öffentlichkeitspflicht der Exekutive und Informationsrecht der Presse

Jerschke, Hans-Ulrich

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 153

(1971)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
A. Einleitung 21
I. Die Fragestellung 21
II. Der Gang der Untersuchung 22
B. Das Publizitätsverhalten der Exekutive 23
I. Die Exekutive im System der Gewaltenteilung 23
1. Die Lehre von Montesquieu 23
2. Die Gewaltenteilung nach dem Grundgesetz 25
a) Ihre Bedeutung im Verfassungssystem 25
b) Die Exekutive als 2. Gewalt 26
3. Die Regierung als 4. Gewalt 27
4. Der Bereich der Regierung als Teil der Exekutive 29
a) Abgrenzung aus dem „Begriff des Politischen 29
b) Die Regierungsbegriffe 29
c) Differenziertes Ermessen 30
d) Die Exekutivorgane 30
5. Die Wesensmerkmale von Regierung und Verwaltung 31
a) Gubernative 31
b) Administrative 31
II. Die Gesetzespolitik der Exekutive 32
1. Die Vorbereitungsphase 32
a) Gesetzesinitiative durch die Regierung 32
b) Exekutive als Informationsgewalt 33
c) Der Einfluß der Verbände 35
2. Die Ausschußphase 36
a) Die Teilnahme der Beamten 37
b) Öffentlichkeit der Ausschüsse? 38
3. Ausfertigung und Verkündung 39
a) Die Ausfertigung 39
b) Die Verkündung 39
4. Zusammenfassung 40
III. Die Verordnungspolitik der Exekutive 40
1. Bedeutung 41
2. Die Entstehung der Rechtsverordnungen 41
a) Ihre Nicht-Öffentlichkeit 41
b) Publizitätseffekt durch Art. 80 GG? 42
3. Ausfertigung und Verkündung 43
4. Ergebnis 43
IV. Die Verwaltungspolitik der Exekutive 43
1. Die Eingriffsverwaltung 44
a) Die Funktion von Verwaltungsvorschriften 44
b) Kein Publikationszwang 45
2. Die Leistungsverwaltung 46
a) Gilt der „Vorbehalt des Gesetzes\"? 46
b) Haushaltsplan als Publikationsersatz? 47
3. Der Innenbereich der Exekutive 48
a) Das Haushaltsrecht 48
b) Das Organisationsrecht 48
c) Die besonderen Gewaltverhältnisse 49
d) Die Fiskalverwaltung 49
4. Ergebnis 50
V. Die Sondergewalten 50
1. Die Auswärtige Gewalt 50
2. Die Verteidigungsgewalt 51
3. Die Prüfungsgewalt 52
4. Ergebnis 52
VI. Die Selbstverwaltung 52
1. Die unmittelbare demokratische Legitimation 52
2. Gefährdung der Bürgernähe 53
VII. Zusammenfassung 54
C. Das allgemeine Öffentlichkeitsgebot der Verfassung 55
I. Ausdrückliche Öffentlichkeitsgebote 55
1. Die Parlamentsöffentlichkeit 55
a) Die Öffentlichkeit des Bundestages 55
b) Die Öffentlichkeit der Ausschußsitzungen 58
aa) Allgemeine Ausschüsse 58
bb) Untersuchungsausschüsse 59
cc) Die besonderen Ausschüsse 59
c) Die Öffentlichkeit des Bundesrates 60
d) Ergebnis 60
2. Die Parteienöffentlichkeit 61
a) Die Rechenschaftspflicht 61
b) Die innere Ordnung 61
c) Die Staatsnähe der Parteien 62
d) Ergebnis 63
3. Zusammenfassung 63
II. Das Öffentlichkeitsgebot in den Staatsformbestimmungen 64
1. Demokratie 64
a) Die Öffentlichkeit des Parlaments als Repräsentationsorgan 65
aa) Die Öffentlichkeit im liberalen Prinzip der Repräsentation 65
bb) Die Öffentlichkeit im identitären Parteienstaat 67
cc) Die Öffentlichkeit im Prinzip der demokratisch-parlamentarischen Repräsentation 68
b) Die Öffentlichkeit der Exekutive als Repräsentationsorgan 71
aa) Die Delegation der Staatsgewalt 72
bb) Die Verantwortung der Regierung 73
cc) Die Kontrolle der Regierung 73
dd) Die Eigenständigkeit der Regierung 74
c) Die Öffentlichkeit als Voraussetzung des „Staatszieles Demokratie 75
d) Die Öffentlichkeit der Justiz 76
e) Ergebnis 77
2. Rechtsstaat 77
a) Die Transparenz des Grundgesetzes 78
b) Die Publikation der Gesetze 78
c) Der Grundsatz der Normklarheit 79
d) Folgerungen aus der Rechtsschutzgarantie 80
e) Rechtsstaatliche Publizität in der Leistungsverwaltung 81
f) Das Ideal der Berechenbarkeit staatlicher Machtäußerungen 82
g) Ergebnis 83
3. Sozialstaat 83
a) Die Ausgestaltung durch den Gesetzgeber 83
b) Verhaltenspflichten für die Exekutive 84
c) Ergebnis 85
4. Zusammenfassung 86
III. Person und Information 86
1. Die personale Wertentscheidung 86
a) Der Mensch als Person 86
b) Der Mensch als sozialverschränktes Wesen 88
c) Das Prinzip politischer Selbst(mit)bestimmung 88
2. Das Menschenbild des Grundgesetzes 89
a) Der Mensch und die Exekutive 89
b) Das Bild vom „Bürger 90
c) Ergebnis 91
IV. Die Grundrechte als Basis des Öffentlichkeitsgebots 92
1. Das Grundgesetz als Wertsystem 92
2. Die Meinungsäußerungsfreiheit 93
a) Die Meinungsäußerungsfreiheit als Freiheitsrecht 93
b) Die Mitwirkungsfunktion 96
aa) Das Ende der Staatsverneinung 96
bb) Die Meinungsäußerungsfreiheit als Kommunikationsrecht 98
cc) Der „status publicus 99
dd) Die Realisierung des Mitwirkungsrechts 100
c) Informationsempfang als Voraussetzung der Meinungsäußerungsfreiheit 101
aa) Meinung als Reaktion auf Information 102
bb) Realisierungsfaktor: Publizität der Staatsgewalt 102
d) Nur Empfangsfreiheit als Annex zum „status publicus 103
e) Das Verhältnis von Empfangs- und Informationsfreiheit 104
f) Ergebnis 106
3. Die Informationsfreiheit 106
a) Recht auf Eröffnung staatlicher Informationsquellen? 107
b) Einfluß auf die Qualität der Quellen 109
c) Ergebnis 110
4. Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit 111
a) Die Versammlungsfreiheit 111
b) Die Vereinigungsfreiheit 112
c) Der Kommunikationscharakter von Art. 8 und 9 GG 113
5. Das Petitionsrecht 113
6. Das Widerstandsrecht 115
7. Ergebnis: Die Öffentlichkeit staatlichen Handelns als Wertaspekt des Grundgesetzes 115
V. Zusammenfassung 116
D. Das Öffentlichkeitsgebot der Exekutive 117
I. Die verfassungsrechtliche Intensität der Öffentlichkeitsverpflichtung der Exekutive 117
1. Die Legitimation der Exekutive durch den Staatsbürger 117
a) Die Wahl als Legitimationsbegründung 118
b) Information zur Legitimationserhaltung 120
2. Die Dezisionsbetroffenheit des Staatsbürgers 122
a) Sicherung des Bürgers 122
b) Erleichterung der Dezision 124
aa) Loyalität durch Öffentlichkeit 124
bb) Information als Verwaltungszweck 124
cc) Publizität und Planung 125
dd) Die kommunale Öffentlichkeit 127
ee) Ergebnis 127
3. Die Kontrolle der Exekutive 127
a) Die Intra-Organ-Kontrolle 128
b) Die Inter-Organ-Kontrolle durch die Justiz 129
c) Die Inter-Organ-Kontrolle durch die Legislative 130
aa) Kontrollrechte des Gesamtparlaments 130
bb) Kontrollrechte einer Parlamentsminderheit 131
cc) Bedeutung der Kontrollrechte 132
dd) Folgerungen 134
d) Ergebnis 134
4. Zusammenfassung 135
II. Grenzen des Öffentlichkeitsgebots 135
1. Das Staatsgeheimnis 135
a) Die Ausscheidung illegaler Staatsgeheimnisse 136
b) Begriffselemente des Staatsgeheimnisses 137
c) Dispositionsbefugnis der Staatsorgane? 138
2. Das Amtsgeheimnis 138
a) Positivrechtliche Anhaltspunkte 139
aa) Die Amtsverschwiegenheit 139
bb) Die Aussagegenehmigung 139
cc) Die Verrechtlichung der Geheimhaltungsinteressen 140
b) Das Verwaltungsinteresse als Grenze 141
aa) Die Funktionsfähigkeit als Verfassungsgebot 141
bb) Die Interessen der beteiligten Amtsträger 142
cc) Die Sicherung der Verwaltungseffizienz 143
dd) Die Form der Verwaltungspublizität 145
3. Der Schutz privater Interessen 145
a) Die Schutzbestimmungen 145
aa) Ausdrückliche Schweigegebote 145
bb) Die generelle Aussage des Grundgesetzes 146
b) Die erlaubte Preisgabe 147
c) Der Schutz organisierter Interessen 149
4. Ergebnis 150
III. Die Erfüllung des Öffentlichkeitsgebots 150
1. Kann die Eigeninformation das Öffentlichkeitsgebot erfüllen? 151
a) Die Öffentlichkeitsarbeit der Exekutive 151
b) Der Wert der Eigeninformation 154
aa) Die Authentizität 154
bb) Die Staatspflege 154
cc) Zusammenfassung 156
c) Mängel der Eigeninformation 156
aa) Nach Gegenstand 156
bb) Nach Form 158
d) Ergebnis 158
2. Außeninformation als Erfüllung des Öffentlichkeitsgebots 158
a) Funktion 158
b) Mängel der Außeninformation 159
3. Die Form der Erfüllung des Öffentlichkeitsgebots 159
a) Zutritt 159
b) Einsicht 160
c) Auskunft 160
d) Ihr gegenseitiges Verhältnis 161
4. Ergebnis 161
IV. Die Realisierung des Öffentlichkeitsgebots durch ein allgemeines Informationsrecht des Staatsbürgers gegen die Exekutive 161
1. Die Ablehnung aus pragmatischen Gründen 162
2. Die Zuerkennung eines besonderen Informationsrechts 162
a) Das besondere Informationsrecht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren 163
b) Im Verwaltungsverfahren 163
c) Außerhalb des Verwaltungsverfahrens 164
3. Das allgemeine Informationsrecht nach dem Grundgesetz 164
a) Aus Art. 17 GG 164
b) Aus der Gewährleistung der Menschenwürde 165
c) Aus dem Prinzip effektiven Rechtsschutzes 165
d) Aus Art. 5 I GG 166
aa) Aus der Meinungsäußerungsfreiheit 166
bb) Aus der Informationsfreiheit 166
V. Zusammenfassung 166
E. Das Informationsrecht des Journalisten gegen Organe der Exekutive 168
I. Die Stellungnahmen zum Informationsrecht des Journalisten 169
1. Ablehnende Stimmen 169
a) Darstellung 169
b) Ergebnis 172
2. Positive Stimmen 172
a) Darstellung 172
b) Ergebnis 174
3. Zusammenfassung 174
II. Die individualrechtliche Begründung des Informationsrechts aus der Pressefreiheit 175
1. Die Äußerungsfreiheit als Grundlage des Informationsrechts 176
a) Die Lösung von Windsheimer 176
b) Kritik 176
c) Folgerungen 179
2. Die Eigenständigkeit der Pressefreiheit 179
a) Die Entstehungsgeschichte 180
aa) Die Berichterstattungsfunktion in den Entwürfen 180
bb) Die Bedeutung der Informations Vermittlung 181
b) Die Abgrenzung Meinung—Tatsache 182
aa) Die Einheitsauffassung 182
bb) Die schwerpunktartige Unterscheidung 183
c) Das Verhältnis von Pressefreiheit und Meinungsäußerungsfreiheit 185
aa) Die geschützten Betätigungen der Pressefreiheit 185
α) Meinungsäußerung 185
β) Anzeigen, Unterhaltung 186
γ) Presseorganisationsfreiheit 187
δ) Freiheit der Nachrichtenbeschaffung 188
ε) Redaktionsgeheimnis 189
ζ) Ergebnis 190
bb) Die geschützten Personen 190
α) Der materielle Pressebegriff 191
β) Die Grundrechtsträger 193
γ) Der Journalist als Grundrechtssubjekt 194
δ) Das Zugangsrecht zur Presse 196
ε) Ergebnis 197
d) Der Eigenwert der Pressefreiheit 197
aa) Einwand: Art. 18 GG 198
bb) Einwand: Inhaltliche Ubereinstimmung 199
e) Ergebnis 199
3. Der „status publicus\" des Journalisten als Grundlage 200
4. Zusammenfassung 200
III. Die Rolle der Presse im Meinungs- und Willensbildungsprozeß des Volkes 201
1. Der Meinungs- und Willensbildungsprozeß 201
a) Die Rechtsprechung 201
aa) Darstellung 201
bb) Kritische Würdigung 203
b) Die Faktoren der Volkswillensbildung 204
aa) Kirchen 204
bb) Verbände 205
cc) Parteien 206
dd) Der Vergleich mit der Presse 207
c) Der Begriff der Öffentlichkeit 209
aa) Die Arten von Öffentlichkeit 210
bb) Die hergestellte Öffentlichkeit 212
cc) Ergebnis 213
d) Die öffentliche Meinung 213
aa) Begriff und Wesen der öffentlichen Meinung 214
bb) Presse und öffentliche Meinung 216
e) Ergebnis 218
2. Die Presseerzeugnisse als Informationsquellen 218
a) Die Informationskraft der Presse 218
b) Die Bedeutung für den Leser 220
aa) Kollektion, Translation, Transmission 220
bb) Der Leser als Konsument 220
c) Gefährdung der Informationskraft 221
3. Zusammenfassung 223
IV. Die kollektivrechtliche Begründung des Informationsrechts 223
1. Vollzug der „öffentlichen Aufgabe\" der Presse 223
a) Der allgemeine Begriff der öffentlichen Aufgabe 224
b) Der externe Informationsanstoß als öffentliche Aufgabe 226
c) Die öffentliche Aufgabe der Presse 227
aa) Inhalt 227
bb) Rechtliche Irrelevanz oder Sonderbindung? 228
d) Begünstigungen aus der öffentlichen Aufgabe 229
aa) Die Informationsvermittlung als öffentliche Aufgabe der Presse 229
bb) Die öffentliche Aufgabe der Außeninformation als Aufgabe der Presse 230
cc) Ergebnis 231
e) Bedenken gegen Sonderrechte aus der öffentlichen Aufgabe 231
aa) Sonderrechte als „Privilegien\"? 232
bb) Die Fehl interpretation von „Aufgabe 232
cc) Besteht eine Erfüllungspflicht? 233
dd) Die Sorgfaltspflicht der Presse 234
ee) Inpflichtnahme des Journalisten 236
ff) Ergebnis 237
f) Die Weite des Normsetzungsermessens 237
g) Zusammenfassung 239
2. Informationsrecht und institutionelle Garantie der Presse 239
a) Die Bedeutung der „institutionellen Garantie 239
aa) Die Anspruchsbewehrung 239
bb) Zweck: Grundrechtsverstärkung 240
b) Die institutionelle Garantie der Presse 241
c) Informationsminimum als Manipulationsvorsorge 242
d) Ergebnis 243
3. Die Durchsetzung des Informationsrechts 243
a) Die praktische Durchführung 243
b) Sanktionen 245
V. Zusammenfassung 246
F. Schlußbemerkung 247
Literaturverzeichnis 248
Sachregister 268