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Aufgaben und Organisation der Deutschen Bundesbahn in verfassungsrechtlicher Sicht

Schmidt-Aßmann, Eberhard | Fromm, Günter

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 499

(1986)

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Inhaltsverzeichnis 5
Einleitung 11
Erster Abschnitt: Organisation und Aufgaben der Deutschen Bundesbahn: Bestandsaufnahme 14
A. Reichsbahn und Bundesbahn in der historischen Entwicklung (Überblick) 14
I. Die Entwicklung von 1919 bis 1949 14
1. Grundlagen 14
2. Das Unternehmen „Deutsche Reichsbahn 15
3. Die Errichtung der Deutschen Reichsbahn-Gesellschaft 16
4. Die Gleichschaltung der Deutschen Reichsbahn nach 1933 18
5. Die Entwicklung in der unmittelbaren Nachkriegszeit 19
II. Die Rechtsentwicklung unter dem Grundgesetz 20
1. Das Bundesbahngesetz von 1951 20
2. Ansätze zur Stärkung der Bahnautonomie 23
a) Das Gesetz zur Änderung des Bundesbahngesetzes von 1961 23
b) Das Gesetz zur Änderung des Bundesbahngesetzes von 1969 24
c) Das Dritte Gesetz zur Änderung des Bundesbahngesetzes von 1981 24
3. Bedeutung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes 25
4. Exkurs: Einflüsse des Europarechts 25
B. Bestandsaufnahme der wichtigsten Leistungen und Organisationsformen der Deutschen Bundesbahn 26
I. Der Schienenverkehr der DB 27
1. Der Personenverkehr auf der Schiene 27
2. Der Güterverkehr auf der Schiene 27
3. Annexe Leistungen des Schienenverkehrs 28
4. Bedarfsdeckung 29
a) Ausbesserungsleistungen 29
b) Energieversorgung 29
II. Nicht schienengebundene Verkehrsleistungen 30
1. Straßenpersonenverkehr 31
a) Tätige Organisationen 31
aa) Unternehmensbereich Bahnbus (UBB) 31
bb) Vereinigte Bundesverkehrsbetriebe GmbH (VBG) und Regionalverkehrsgesellschaften 31
cc) Sonstige Beteiligungen im Straßenpersonenverkehr 32
dd) Beschäftigung von Privatunternehmern im Unternehmensbereich Bahnbus und bei den Regionalverkehrsgesellschaften 32
b) Verkehrsleistungen 32
aa) Ältere Entwicklung 33
bb) Entwicklung seit Inkrafttreten des Grundgesetzes 35
c) Rechtsgrundlagen 36
aa) Nach derzeitigem Recht 36
bb) Historische Entwicklung 39
2. Straßengüterverkehr 41
a) Derzeitige Rechtsgrundlagen 41
aa) Güterfernverkehr 41
bb) Werkverkehr 42
cc) Allgemeiner Güternahverkehr 42
dd) Güterliniennahverkehr 43
b) Historische Entwicklung 43
3. Sonstige Verkehrsleistungen 44
a) Schiffsdienste 44
b) Andere Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs 44
c) Spedition und Kühlverkehr 45
d) Kombinierter Verkehr 46
e) Reisebüros 46
4. Exkurs: Verkehrsverbünde 47
a) Bestand 47
b) Rechtsgrundlagen 48
aa) Grundverträge 48
bb) Verbundverträge 49
III. Sonstige Leistungen 50
1. Unternehmen mit verkehrsbezogener Aufgabenstellung 50
a) Finanzierung 51
b) Forschung 51
c) Sonstiges 51
2. Sozialdienste 51
Zweiter Abschnitt: Die Pflicht des Bundes zur Aufrechterhaltung des Bundeseisenbahnsystems 53
A. Die einzelnen Garantiegehalte des Art. 87 Abs. 1 GG 53
I. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG als Zuständigkeitsnorm 54
II. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG als Aufgabennorm 56
1. Ansätze in der Literatur 56
a) Stellungnahmen zur „obligatorischen Bundesverwaltung 56
b) Stellungnahmen zu „Gemeinwirtschaftlichkeit\" und „Leistungsaufgaben\" der Bundeseisenbahnen 57
2. Begründung des aufgabenrechtlichen Gehalts 59
a) Historische Entwicklung 59
b) Vorstellungen des Grundgesetzes 60
3. Zwischenergebnis 63
B. „Bundeseisenbahn\" i. S. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG 63
I. Besonderheiten der Fragestellung 64
1. Zuständigkeitsrechtliche Deutung 64
a) Ausgangspunkt: Art. 73 Nr. 6 GG 64
b) Übertragung auf Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG 65
2. Aufgabenrechtliche Deutung 66
a) Kernbereichs-Lehre 66
b) Keine Anknüpfung an das Eigentum 67
c) Zwischenergebnis 68
II. Die „Überörtlichkeit\" der Bundeseisenbahnen 69
1. Historische Elemente der Begriffsbildung 69
a) Die Verfassungen von 1849 und 1871 69
b) Trennung von Groß- und Kleinbahnen 70
c) Bahnen des „allgemeinen Verkehrs\" (Art. 89 WRV) 71
2. Begrenzungen im Nahverkehr 73
a) Verwaltung mit eigenem „Verwaltungsunterbau 73
b) Lage des einfachen Rechts 74
aa) Keine vorrangige Verantwortung des Bundes 75
bb) Kompetenz der Kommunalkörperschaften 76
cc) Eingrenzungen 77
c) Zwischenergebnis 77
3. Besonderheiten des S-Bahn-Verkehrs 78
a) Historische Entwicklung 78
b) Heutige Zuordnung 79
c) Konsequenzen 79
III. Die „Schienengebundenheit\" des Eisenbahnbegriffs 80
1. Umstellungen der Verkehrsarten 81
a) Neue Techniken 81
b) Verlagerungen auf den Straßenverkehr 82
aa) Zulässigkeit des Kraftverkehrs 82
bb) Speziell: Verlagerungen 83
2. Aufrechterhaltung nicht-schienengebundener Verkehrsleistungen 84
a) Schienenverkehr als Kern 84
b) Besonderheiten des Bahnbusverkehrs 84
aa) Ältere Entwicklung: lockerer Sachzusammenhang 85
bb) Neuere Entwicklungen 85
cc) Zwischenergebnis 87
C. Wirtschaftlichkeit und Verkehrsbedürfnis beim Betrieb der Bundeseisenbahnen 88
I. Das verfassungsrechtliche Wirtschaftlichkeitsgebot 88
II. Das Verkehrsbedürfnis 90
III. Konsequenzen für den Leistungsauftrag des Art. 87 Abs. 1 GG 91
1. Anpassung statt status-quo-Garantie 93
2. Entscheidungsprärogative des Aufgabenträgers 93
D. Das Bundeseisenbahnsystem und die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse 94
I. Die Frage der verfassungsrechtlichen Grundlagen 95
II. Der Aussagegehalt des Postulats 97
1. Gleichwertigkeit, nicht Gleichartigkeit 97
2. Konkretisierungsermächtigungen 97
Dritter Abschnitt: Verfassungsfragen neuerer Organisations- und Kooperationsformen 99
A. Rechtliche Verselbständigungen der Bahnorganisation 99
I. Die Vorgaben des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG 99
1. Organisationsrechtlicher Gehalt 99
2. Ausgrenzungen 100
a) Bedarfsdeckende und erwerbswirtschaftliche Tätigkeit 101
b) Beispiele 101
II. Organisationsformen des öffentlichen Rechts 102
1. Grundformen 102
2. Verselbständigungen von Unternehmensteilen 104
3. Zwischenformen: Sondervermögen und Bundesbahnautonomie 106
a) Eigenorganschaft 108
aa) Verwaltungsrat 108
bb) Vorstand 109
b) Interorganschaftliche und externe Steuerung 109
aa) Interorganschaftliche Beziehungen 109
bb) Unternehmensexterne Steuerung 110
c) Wirtschaftsführung nach § 28 BbG 111
d) Ergebnis 113
III. Juristische Personen des privaten Rechts 113
1. Privatrechtsform und Gesamtorganisation 115
a) Zur Eignung der Privatrechtsform allgemein 115
b) Gegengründe 116
c) Zwischenergebnis 119
2. Privatrechtsformen für einzelne Unternehmensbereiche 119
a) Allgemeine Zulässigkeit 119
b) Insbesondere: Busdienste 121
c) Modelle „doppelter\" Unternehmensformen 123
3. Bedeutung des Funktionsvorbehalts in Art. 33 Abs. 4 GG 124
a) Hoheitsrechtliche Befugnisse 124
b) Konsequenzen für die Organisation der DB 127
aa) Tätigkeitskreise 127
bb) Intensität des Vorbehalts 128
cc) Ergebnis 128
Β. Formen der Bund-Länder-Kooperation im Nahverkehr 129
I. Verfassungsrechtliche Grundlagen 129
1. Das sog. Verbot der Mischverwaltung 129
a) Ältere Ansätze: Blankettformel 129
b) Neuere Ausrichtung: Einzelanalyse 130
2. Die Verwaltungstypen der Art. 83 ff. GG 131
a) Bundeseigene Verwaltung (Art. 87 GG) 131
— Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit 131
— Grundsatz der Eigenorganschaft 132
b) Landeseigene Verwaltung (Art. 84, 30 GG) 132
3. Die Verteilung der Finanzverantwortung 132
a) Konnexitätsgrundsatz (Art. 104 a Abs. 1 GG) 133
aa) Bundesaufgaben: keine Kostenbeteiligung der Länder 133
bb) Landesaufgaben: keine Kostenbeteiligung des Bundes 133
b) Finanzhilfekompetenz des Bundes (Art. 104 a Abs. 4 GG) 134
c) Kostenbeteiligung nach dem Veranlasserprinzip (Art. 106 Abs. 8 GG) 135
d) Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a GG) 135
4. Modifikationen und Einschränkungen 136
a) Kooperationsformen unterhalb der Beeinträchtigungsschwelle 136
b) Kooperation kraft ungeschriebener Vorbehalte 137
II. Die Zulässigkeit einzelner Kooperationsformen 139
1. Das Verkehrswesen als Verbundmaterie 139
2. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Kooperationsform 141
3. Kooperation durch Bildung neuer Verwaltungsträger des öffentlichen Rechts 141
a) Allgemeine Lehren 142
aa) Institutioneller Gesetzesvorbehalt: Organisationsgewalt 142
bb) Föderale Probleme 142
b) Kommunale Zweckverbände 143
4. Kooperation in Privatrechtsformen 145
a) Gleichstand der Bindungen 145
b) Ausnahmen 145
aa) Keine Übertragung von Hoheitsaufgaben 145
bb) Kein Gesetzesvorbehalt 146
cc) Zulässigkeit weiterer Lockerungen 146
Ergebnisse der rechtsdogmatischen Untersuchungen in Thesen 148