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Massenverfahren vor den Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten

Darstellung des Problems und Überprüfung der besonderen verfahrensrechtlichen Regelungen zur Behandlung und Bewältigung

Schmel, Walter Christian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 427

(1982)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Erster Abschnitt: Einführung in die Problemstellung 17
I. Aufzählung von Beispielsfällen 18
II. Darlegung praktischer Schwierigkeiten 20
III. Gesetzliche Lösungsansätze 24
IV. Zielsetzung der Arbeit 25
Zweiter Abschnitt: Erklärung des Phänomens „Massenverfahren 26
A. Verfahren mit einer Vielzahl von Teilnehmern in verschiedenen Verwaltungsbereichen 26
I. Untersuchungsergebnisse für Verfahren vor den Verwaltungsbehörden 26
II. Feststellung wesentlicher Gemeinsamkeiten bzw. Besonderheiten 28
1. Bereich des Fachplanungsrechts 28
2. Bereich des Gesamtplanungsrechts 30
3. Umweltschutz 31
III. Untersuchungeergebnisse für die Verfahren vor den Verwaltungsgerichten 32
Β. Ursachen für Verfahren mit einer Vielzahl von Teilnehmern 33
I. Technische und wirtschaftliche Entwicklung 33
II. Ausweitung des Teilnehmerkreises an Verwaltungsverfahren durch erweiterte Teilnahmemöglichkeit 34
1. Bestimmung des Teilnehmerkreises bei Verfahren mit einer Vielzahl von Teilnehmern 35
a) Subsidiäre Anwendung des VwVfG 35
b) Teilnehmerkreis auf Grund der Bestimmungen in den verschiedenen Gesetzen 38
aa) Personen, die Einwendungen erhoben haben 39
bb) Beteiligte 42
cc) Betroffene 44
dd) Zusammenfassung 45
2. Überlegungen des Gesetzgebers 45
III. Wachsendes Umweltbewußtsein 48
IV. Organisation des Widerstandes der Bürger 49
V. Undurchschaubarkeit von komplexen und weitreichenden Entscheidungen 50
VI. Zusammenfassung 51
C. Begriffliche Abgrenzung 52
I. Darstellung verschiedener Definitionsversuche 52
II. Kritische Stellungnahme 54
III. Notwendigkeit der Definition des konkreten Begriffs 56
IV. Eigener Definitionsvorschlag 59
Dritter Abschnitt: Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren in der Verwaltungspraxis 60
A. Die geschichtliche Entwicklung der gesetzlichen Regelungen im VwVfG — Vergleich mit ähnlichen Regelungen in anderen Gesetzen 60
I. Regelungen über Vertreterbestellungen vor Erlaß des VwVfG 62
II. Bestimmungen über die öffentliche Bekanntmachung vor Erlaß des VwVfG 64
III. Frühere Regelungen über die Verhandlungsniederschrift 65
B. Vertreterregelungen gem. §§17 ff. VwVfG 65
I. Vertreter bei gleichförmigen Eingaben gem. § 17 VwVfG 65
1. Gleichförmige Eingaben 67
a) Zusätze bei Unterschriftenlisten oder vervielfältigten gleichlautenden Texten 67
b) Form der Vervielfältigung 68
c) Anzahl der Unterzeichner als Definitionsvoraussetzung 69
2. Vertretungsfiktion 69
a) Abgrenzung zwischen Vertreter i. S. d. § 17 VwVfG und Bevollmächtigten i. S. d. § 14 VwVfG 70
b) Anforderungen an die Vertreterbezeichnung 72
c) Deckung durch Unterschriften 72
d) Vertreter als Unterzeichner 73
e) Anzahl der Vertreter 74
f) Anzahl der vertretenen Personen 74
aa) Unterzeichnung eines Vertreters für mehrere Personen 75
bb) Berücksichtigung nicht-beteiligungsfähiger und nicht-handlungsfähiger Personen 76
cc) Unleserlichkeit von Namen oder Anschriften 77
3. Beendigung der Vertretung gem. § 17 Abs. 3 VwVfG 79
4. Verfahren bei Unvollständigkeit gem. § 17 Abs. 2 VwVfG 81
a) Fehlende Angaben bei der Vertreterbezeichnung gem. § 17 Abs. 1 S. 1 VwVfG 82
b) Unleserlichkeit bzw. Fehlen von Namen und Anschriften der Unterzeichner 83
5. Bestellung eines Vertreters von Amts wegen 84
a) Erfordernis einer vorherigen Vertreterbestellung 84
b) Fristsetzung 85
c) Entscheidungsspielraum der Behörde 86
d) Möglichkeiten des Vorgehens der Einwender gegen die Bestellung eines Vertreters von Amts wegen 87
aa) Möglichkeiten gem. § 17 VwVfG 87
bb) Widerspruch und Anfechtungsklage 88
e) Aufhebung durch die Behörde 91
6. Besonderheiten der Landesgesetze 92
7. Anwendungsbereich des § 17 VwVfG 92
II. Vertreter bei Vorliegen eines gleichen Interesses gem. § 18 VwVfG 94
1. Erfordernis einer Beteiligtenstellung 95
a) Beteiligte i. S. d. § 13 VwVfG 95
b) Einengung des Anwendungsbereiches 96
c) Anwendung auf Einwender im Massenverfahren 97
aa) Konkludente Hinzuziehungsakte 98
bb) Gleichsetzung von Hinzuziehungshandlungen gem. § 13 Abs. 2 VwVfG und Einwendungserhebungen in Massenverfahren 99
(1) Fehlen des Beteiligtenbegriffes in Massenverfahren 99
(2) Rechtsschutzüberlegungen 99
cc) Direkte oder analoge Anwendung des § 18 VwVfG 101
2. Vorliegen eines gleichen Interesses 101
3. Beeinträchtigung der ordnungsgemäßen Durchführung des Verfahrens 103
4. „ohne vertreten zu sein 104
5. Vorgehen der Behörde 105
6. Besonderheiten der Landesgesetze 106
7. Anwendungsbereich 106
III. Die Rechtsstellung des gemeinsamen Vertreters 107
1. Anwendungsbereich des § 19 VwVfG 107
2. Pflichten des Vertreters 108
a) Interessenvertretung 108
b) Informationspflichten 109
3. Rechte des Vertreters 110
a) Weisungsfreiheit 110
b) Umfang des Tätigkeitsbereiches 111
c) Vergütungsanspruch 112
4. Zurückweisung des Vertreters durch die Behörde 113
5. Haftung des Vertreters 116
6. Akteneinsicht gem. §29 Abs. 1 S. 3 VwVfG 118
7. Empfänger des abschließenden Bescheides 119
a) Widerspruchsverfahren 120
b) Klageverfahren 121
8. Bezeichnung als Vertreter 123
9. Stellung der Vertretenen 124
IV. Praktikabilitätsüberlegungen 126
1. Vertreterbestellung 126
a) Umgehungsmöglichkeiten 127
aa) Verhinderung einer Obstruktion des Verwaltungsverfahrens 127
bb) Verfahrensbeschleunigung im Normalfall 130
b) Negative „atmosphärische\" Belastungen 131
2. Nichtberücksichtigung gleichförmiger Eingaben bei fehlenden oder unvollständigen Vertreterangaben bzw. bei Unleserlichkeit 132
C. Öffentliche und ortsübliche Bekanntmachung 134
I. Begriffsklärung von öffentlicher und ortsüblicher Bekanntmachung und Abgrenzung der Begriffe 134
1. Öffentliche Bekanntmachung 134
2. Ortsübliche Bekanntmachung 136
3. Abgrenzung der Begriffe 139
II. Fälle ortsüblicher Bekanntmachung 140
1. Bekanntmachung geplanter Vorhaben sowie der Auslegung der Planungsunterlagen im Planfeststellungsverfahren 140
a) Bestimmung der Frist zwischen Bekanntmachung und Auslegung der Unterlagen 140
aa) Aushang an der Amtstafel 141
bb) Kummulative Bekanntmachung in Tageszeitungen 142
b) Inhalt der ortsüblichen Bekanntmachung 143
2. Ladung zum Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren als Ergänzung zur individuellen Ladung 146
3. Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses als Ergänzung zur individuellen Zustellung 147
4. Mitteilung über die Nichtberücksichtigung gleichförmiger Eingaben gem. § 17 Abs. 2 VwVfG 148
5. Aufforderung zur Vertreterbestellung bei gleichförmigen Eingaben gem. § 17 Abs. 4 VwVfG 149
6. Ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung von Bauleitplanentwürfen gem. § 2 a Abs. 6 S. 2 BBauG 149
7. Ortsübliche Bekanntmachung der Einsichtnahmemöglichkeit gem. § 2 a Abs. 6 S. 5 BBauG 150
8. Zusammenfassende Feststellungen 151
III. Fälle öffentlicher Bekanntmachung 152
1. Bekanntmachung des Vorhabens und der Auslegung der Antragsunterlagen im förmlichen Verfahren 152
2. Ladung zum Erörterungstermin bzw. zur mündlichen Verhandlung im förmlichen Verfahren 155
3. Ladung zum Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren 158
4. Zustellung der Genehmigung bzw. des abschließenden Bescheides im förmlichen Verfahren und des Planfeststellungsbeschlusses 159
5. Benachrichtigung über den anderweitigen Verfahrensabschluß im förmlichen Verfahren und im Planfeststellungsverfahren 161
6. Mitteilung über die Nichtberücksichtigung gleichförmiger Eingaben gem. § 17 Abs. 2 S. 2 und die Aufforderung zur Vertreterbestellung gem. § 17 Abs. 4 S. 2 VwVfG im förmlichen Verfahren und im Planfeststellungsverfahren 162
7. Zusammenfassende Feststellung 165
IV. Praktikabilität 165
1. Vereinheitlichungsüberlegungen 166
2. Möglichkeit schriftlicher Anforderung des abschließenden Bescheides 167
3. Erforderlichkeit bei Einsatz von zahlreichen technischen Möglichkeiten 168
a) Erreichung unbekannter Betroffener 169
b) Verwaltungsvereinfachung bei einer größeren Zahl von Amtshandlungen 169
D. Gewährung von Akteneinsicht 170
I. Regelungen im VwVfG und in den Spezialgesetzen 171
II. Personenkreis der Akteneinsichtsberechtigten 172
1. Personenkreis im Rahmen der förmlichen Verwaltungsverfahren nach dem AtG und dem BImSchG 173
2. Personenkreis im Bereich der Planfeststellungsverfahren 174
III. Praktikabilität der Ermessensregelung 177
E. Sonstige Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren 179
I. Erleichterung der Protokollführung 179
1. Beifügung einer Anlage 180
2. Zulässigkeit von Tonbandaufnahmen 180
II. Durchführung des Erörterungstermins bzw. der mündlichen Verhandlung 181
1. Terminplanung 182
2. Bildung und zeitliche Begrenzung von Sachkomplexen 183
3. Störungen des Erörterungstermins 184
4. Einheitlicher Erörterungstermin oder Durchführung mehrerer gleichartiger Termine 185
III. Die Regelung des § 13 Abs. 2 VwVfG 186
IV. Regelung in §§ 28 Abs. 2 Nr. 4 und 39 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 VwVfG 187
F. Verfassungsmäßigkeit der Vereinfachungsregelungen 187
I. Verwaltungsverfahren zu Informationszwecken der Behörde 189
II. Verwaltungsverfahren zum Schutz der verfassungsmäßigen Rechte der Bürger 191
1. Verfahrensteilnahme zum Schutz und zur Verwirklichung verfahrensrechtlicher Grundrechte 191
a) Bedeutung auch im Verwaltungsverfahren 192
b) Garantie eines effektiven Rechtsschutzes 194
2. Bedeutung des Verwaltungsverfahrens zur Gewährleistung materieller Grundrechte 196
a) Verändertes Grundrechtsverständnis 196
b) Gewährleistung staatlicher Schutzpflicht durch Organisation und Verfahren 198
c) Teilnahme am Verfahren als grundrechtlich relevante Verfahrensregelung 199
III. Einschränkung des Anspruchs auf Verfahrensteilnahme 200
1. Beschränkung auf den Kreis der klagebefugten Verfahrensteilnehmer 200
2. Verfahrensregelungen als Ausgleich verschiedener Bürgerinteressen 202
3. Pflichtenstellung aus der Teilnahmemöglichkeit am Verwaltungsverfahren 204
IV. Verfassungsmäßigkeit der einzelnen Einschränkungen der Verfahrensteilnahme 205
1. Vertreterregelungen gem. §§ 17 ff. VwVfG 205
2. Öffentliche und ortsübliche Bekanntmachung 209
3. Beschränkung der Akteneinsicht 213
Vierter Abschnitt: Massenverfahren im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit 215
A. Bewältigung von Massenverfahren nach geltendem Recht 216
I. Entstehung von Massenverfahren vor den Verwaltungsgerichten 217
1. Beiladung 218
2. Streitgenossenschaft 220
3. Klageverbindung 222
II. Durchführung von Musterprozessen 223
1. Begriffsbestimmung des Musterprozesses 223
2. Musterprozesse auf Grund freiwilliger Beschränkung der Kläger 225
a) Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren 226
b) Besondere Vereinbarungen zur Sicherung dieser Funktion 227
3. Musterprozesse auf Grund eines Gerichtsbeschlusses 228
a) Verwaltungsprozessuale Zulässigkeit 229
b) Verfassungsmäßigkeit 231
4. Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren 234
III. Verbandsklage nach geltendem Recht 235
1. Begriffsklärung und Differenzierung nach verschiedenen Fallgestaltungen 236
a) Klage zur Geltendmachung verbandseigener Rechte 236
b) Klage wegen der Verletzung der Rechte der Mitglieder 237
c) Klage wegen der Verletzung objektiven Rechts 238
2. Zulässigkeit der egoistischen Verbandsklage 238
IV. Zusammenfassung 242
B. Vorschläge zur Behandlung von Massenverfahren im verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Entwurf einer Verwaltungsprozeßordnung 242
I. Entwicklung zu einer einheitlichen Verwaltungsprozeßordnung 243
II. Möglichkeit einer Bekanntgabe durch öffentliche Bekanntmachung 244
1. Unterscheidung zur Regelung der öffentlichen Bekanntmachung nach dem Entwurf des Koordinierungsausschusses 244
2. Vergleich mit der öffentlichen Bekanntmachung nach dem VwVfG 245
3. Sonstige Probleme und Auslegungsfragen der Regelung in § 51 EVwPO 247
III. Verpflichtung einer notwendigen Beiladung nur bei Antragsstellung innerhalb einer vom Gericht bestimmten Frist 249
IV. Verpflichtung zur Bestellung eines gemeinsamen Prozeßbevollmächtigten 251
V. Zusammenfassung 253
Fünfter Abschnitt: Diskussion alternativer Lösungsmodelle 255
A. Beschränkung des Teilnehmerkreises am Verwaltungsverfahren 256
B. Verfahrensteilnahme bzw. Klagebefugnis verschiedener bestehender Organisationen 258
I. Teilnahme von Verbänden, Verbandsklage 258
1. Bündelungsfunktion 259
2. Ausschluß der Teilnahme bzw. der Klage der Verbandsmitglieder 260
3. Rechtskrafterstreckung 261
II. Verfahrensteilnahme und Klage von Bürgerinitiativen 262
III. Teilnahme am Verwaltungsverfahren und Klagemöglichkeiten der Gemeinden 263
C. Änderung der Entscheidungsform 264
I. Planfeststellung bzw. Genehmigung durch Gesetz 264
1. Erleichterung im Hinblick auf Massenverfahren 264
2. Verstärkte Einbeziehung des Gesetzgebers in die Verwaltungsverfahren zur Genehmigung umweltrelevanter Großprojekte 265
3. Schwierigkeiten bei der Einführung einer solchen Entscheidungsform 266
a) Verfassungsrechtliche Überlegungen 266
b) Verwaltungspraktische Überlegungen 266
4. Formenmißbrauch durch den Gesetzgeber 267
II. Planfeststellung bzw. Genehmigung durch Rechtsverordnung oder Satzung 268
1. Probleme des Formenmißbrauchs 268
2. Notwendigkeit der Schaffung vergleichbarer Rechtspositionen für die betroffenen Bürger 268
III. Zweckmäßigkeit dieser Änderung der Entscheidungsform 269
D. Schaffung besonderer Organe oder Behörden 270
I. Darstellung der verschiedenen Vorschläge 270
II. Eignung zur Bewältigung von Massenverfahren 271
E. Zusammenfassung 272
Sechster Abschnitt: Ergebnis der Untersuchung 274
Literaturverzeichnis 278