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Brunkhorst, J. (1987). Zur Problematik unterschiedlicher Risikostruktur und ihres Ausgleichs in der Sozialversicherung. insbesondere in der gesetzlichen Krankenversicherung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46192-9
Brunkhorst, Johann. Zur Problematik unterschiedlicher Risikostruktur und ihres Ausgleichs in der Sozialversicherung: insbesondere in der gesetzlichen Krankenversicherung. Duncker & Humblot, 1987. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46192-9
Brunkhorst, J (1987): Zur Problematik unterschiedlicher Risikostruktur und ihres Ausgleichs in der Sozialversicherung: insbesondere in der gesetzlichen Krankenversicherung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-46192-9

Format

Zur Problematik unterschiedlicher Risikostruktur und ihres Ausgleichs in der Sozialversicherung

insbesondere in der gesetzlichen Krankenversicherung

Brunkhorst, Johann

Schriften zum Sozial- und Arbeitsrecht, Vol. 82

(1987)

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Book Details

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Verzeichnis der Tabellen 16
Verzeichnis der Übersichten und Abbildungen 17
Abkürzungsverzeichnis 18
1. Das Problem: Gleicher Leistungsanspruch bei ungleicher Beitragsbelastung 21
1.1 Das Ausmaß der Beitragssatzunterschiede 25
1.1.1 Beitragssatzunterschiede nach Kassen und Kassenarten: bundesweiter Maßstab 26
1.1.2 Beitragssatzunterschiede im regionalen kassenart-übergreifenden Maßstab 29
1.1.2.1 Die tatsächliche Belastungsungleichheit 31
1.1.2.2 Die Auswirkungen des § 520 RVO auf die Beitragsbelastung 31
1.1.3 Beitragssatzunterschiede nach Personengruppen: Arbeiter und Angestellte 33
1.2 Die geteilte Verantwortung für Beitragshöhe und Leistungsumfang in der gesetzlichen Krankenversicherung 36
1.2.1 Beitragsfestsetzung durch die Krankenkasse als eigenständige Risikogemeinschaft 37
1.2.2 Leistungsfestsetzung durch den Gesetzgeber 37
1.2.3 Die Reaktion des Gesetzgebers auf die Beitragssatzunterschiede . 38
1.3 Die Gliederung der Sozialversicherung und die Ausgleichsproblematik 40
1.3.1 Rentenversicherung 40
1.3.2 Unfallversicherung 41
1.3.3 Krankenversicherung 41
1.4 Die Historische Entwicklung der Gliederung und des versicherten Personenkreises in der Krankenversicherung 42
1.4.1 Formen der Sicherung gegen das Risiko Krankheit vor Inkrafttreten des KVG (bis 1883) 44
1.4.2 Die reichsgesetzliche Pflichtversicherung durch das „Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter" (ab 1883) 46
1.4.3 Die Stärkung der räumlichen Gliederung durch die RVO (1911) 48
1.4.4 Vereinheitlichungsbestrebungen durch das Aufbaugesetz (1934) 52
1.4.5 Personeller Wandel der Krankenversicherung von der „Arbeiterversicherung" zur „Volksversicherung" 53
1.4.6 Zwischenergebnis: Mißverhältnis zwischen Organisationsstruktur und personellem Schutzbereich der gesetzlichen Krankenversicherung 57
1.4.7 Exkurs zur Begrifflichkeit: Pflichtkassen und Ersatzkassen 60
1.5 Die Bildung der Risikostruktur der Kassen durch das Mitgliedschaftsrecht 61
1.6 Zwischenergebnis und Folgerungen für die weitere Untersuchung 66
1.6.1 Zwischenergebnis 66
1.6.2 Folgerungen für die weitere Untersuchung 67
2. Die Ursachen der Beitragssatzunterschiede in der gesetzlichen Krankenversicherung 69
2.1 Der Beitragssatz als Resultante aus Finanzkraft und Finanzbedarf 70
2.2 Die Ursachen im Überblick 72
2.2.1 Mitgliederstruktur als Ursache der Beitragssatzunterschiede 72
2.2.2 Regionale Einflußgrößen 75
2.2.3 Kasseninterne Einflußgrößen 76
2.3 Der Zusammenhang zwischen Grundlohn und Beitragssatz (Finanzkraft) 76
2.3.1 Methodische Vorbemerkung 77
2.3.2 Zusammenhänge auf Ebene der Kassenarten (bundesweit) 78
2.3.3 Zusammenhänge auf regionaler Ebene 79
2.3.4 Zusammenhang zwischen Grundlohn und Ausgabeniveau 81
2.3.5 Zwischenergebnis: Grundlohnniveau ist kein Indikator für Beitragssatzhöhe 82
2.4 Personelle Bestimmungsfaktoren der Ausgaben der Krankenkassen- (Finanzbedarf) 83
2.4.1 Risikofaktor Berufs-und Beschäftigungsstruktur 86
2.4.2 Risikofaktor Geschlecht 93
2.4.1.1 Beruflicher Status: Arbeiter oder Angestellter 86
2.4.1.2 Tätigkeit in gesundheitlich belastenden Wirtschaftsbereichen 89
2.4.1.3 Erwerbslosigkeit als Krankheitsursache 91
2.4.3 Risikofaktor Familienangehörige 96
2.4.4 Risikofaktor Alter 98
2.4.5 Zwischenergebnis: Risikofaktoren wirken nicht isoliert 101
2.5 Räumliche Bestimmungsfaktoren des Beitragssatzes 101
2.5.1 Risikofaktor Umweltbelastung 102
2.5.2 Kostenfaktor medizinische Infrastruktur 104
2.5.2.1 Ambulante Versorgung durch niedergelassene Ärzte 105
2.5.2.2 Stationäre Versorgung durch Krankenhäuser 106
2.5.3 Kostenfaktor Preise für medizinische Leistungen 107
2.5.3.1 Ambulanter Sektor 107
2.5.3.2 Stationärer Sektor 108
2.5.4 Zwischenergebnis: Unzureichende Steuerungsmöglichkeiten des regionalen Leistungskostenrisikos durch die Krankenkassen 108
2.5.4.1 Steuerung der umweit-und arbeitsbedingten Gesundheitsrisiken 108
2.5.4.2 Steuerung der medizinischen Infrastruktur 109
2.5.4.3 Steuerung der Preise für medizinische Leistungen 110
2.5.5 Auswirkungen der räumlichen Bestimmungsfaktoren auf die Wettbewerbssituation der Kassen: Beispielsfall der AOK Hamburg 111
2.5.5.1 Die Beitragssatzdifferenzen in der Region Hamburg 111
2.5.5.2 Das medizinische Versorgungsniveau in der Region 112
2.5.5.3 Die Umwelteinflüsse in der Region 114
2.5.5.4 Personelle Risikostruktur der AOK Hamburg 114
2.5.6 Zwischenergebnis: Finanzausgleich innerhalb einer Region erforderlich 118
2.6 Kasseninterne Einflußmöglichkeiten 119
2.6.1 Mehrleistungen aufgrund von Satzungsbestimmungen der Krankenkassen 119
2.6.2 Verwaltungskosten 120
2.6.3 Kontrollverhalten der Kassen 121
2.6.3.1 Wirtschaftlichkeitsprüfung bei ärztlichen/zahnärztlichen Leistungen und Krankenhausbehandlung 121
2.6.3.2 Kontrolle der Versicherten 122
2.7 Zusammenfassung der Ergebnisse 123
2.7.1 Die Ursachen der Beitragssatzunterschiede 123
2.7.2 Konsequenzen für die Konstruktion eines Finanzausgleichs 125
3. Finanzausgleich innerhalb der Sozialversicherung 128
3.1 Finanzausgleich in der Krankenversicherung 129
3.1.1 Historische Entwicklung des Finanzausgleichs in der KV 133
3.1.1.1 Gemeinlast im Krankenkassenverband (1911) 133
3.1.1.2 Gemeinlast für weibliche Versicherte (1923) 134
3.1.1.3 Gemeinlast durch das AufbauG (1934) 136
3.1.1.3.1 Formelle Weitergeltung des Art. 8 § 3 AufbauG 139
3.1.1.3.2 Materielle Weitergeltung des Art. 8 § 3 AufbauG 140
3.1.1.4 Finanzhilfe gemäß § 13 SVAG (1949) 143
3.1.1.5 Finanzausgleich in der Krankenversicherung der Rentner (KVdR-Ausgleich ab 1977) 147
3.1.1.6 Umlage für aufwendige Leistungsfälle (1976) 150
3.1.1.7 Finanzausgleich bei Überschreiten des Bedarfssatzes (1977) 151
3.1.2 Systematik des Finanzausgleichs in der KV 153
3.1.2.1 Reichweite des Ausgleichs 155
3.1.2.2 Verbindlichkeit des Ausgleichs 156
3.1.2.3 Der Ausgleich auf der Einnahmeseite (Finanzbedarfsausgleich) 158
3.1.2.4 Der Ausgleich auf der Ausgabenseite (Gemeinlast) 160
3.1.2.5 Durchführung des Ausgleichsverfahrens 161
3.1.2.6 Angleichungserfolg bei verschiedenen Ausgleichsregelungen 163
3.1.3 Zwischenergebnis: Funktionsbedingungen des Finanzausgleichs in der KV 164
3.1.3.1 Die Akzeptanz des Ausgleichs 165
3.1.3.2 Bundesweiter, kassenartübergreifender Finanzausgleich 167
3.1.3.3 Regionaler, kassenartübergreifender Finanzausgleich 169
3.1.3.4 Kassenartinterner Finanzausgleich 169
3.2 Finanzausgleich in der Unfallversicherung 170
3.2.1 Gemeinlast durch Vereinbarung (freiwillige Gemeinlast) 171
3.2.2 Gemeinlast durch Rechtsverordnung 172
3.2.3 Bildung neuer Berufsgenossenschaften 173
3.2.4 Gesetzliche Gemeinlast der gewerblichen Berufsgenossenschaften und derSee-BG 174
3.2.4.1 Entstehungsgeschichte und Auseinandersetzungen um die gesetzliche Gemeinlast 174
3.2.4.2 Systematik der gesetzlichen Gemeinlast 176
3.2.4.2.1 Solidargedanke in der Unfallversicherung 176
3.2.4.2.2 Reichweite der Gemeinlast 176
3.2.4.2.3 Ausgleich der Rentenlasten 176
3.2.4.2.4 Freibetragsgrenzen 177
3.2.4.2.5 Durchführung des Ausgleichsverfahrens 177
3.2.4.2.6 Nivellierung der Finanzkraft 177
3.2.5 Zusammenfassende Bewertung des Finanzausgleichs in der Unfallversicherung 178
3.3 Finanzausgleich in der Rentenversicherung 179
3.3.1 Gemeinlast der Arbeiterrentenversicherung 180
3.3.2 Liquiditätsausgleich innerhalb der Arbeiterrentenversicherung sowie im Verhältnis zur Angestelltenrentenversicherung 181
3.3.3 Wirkungen des Finanzausgleichs 181
3.3.4 Erhöhung des Bundeszuschusses zur Rentenversicherung 182
3.3.5 Zusammenfassende Bewertung des Finanzausgleichs 183
3.4 Der Finanzausgleich in der österreichischen Sozialversicherung 183
3.4.1 Der Ausgleich in der Krankenversicherung 184
3.4.1.1 Feststellung des Finanzbedarfs 184
3.4.1.2 Arten der Ausgleichsleistungen 185
3.4.1.3 Verhinderungen von ungerechtfertigten Zuweisungen 185
3.4.1.4 Verfahren der Verteilung 186
3.4.2 Der Ausgleich in der Pensionsversicherung 186
3.4.3 Zusammenfassende Bewertung des Finanzausgleichs in der österreichischen Kranken- und Pensionsversicherung 187
4. Finanzausgleich zwischen Bund, Ländern und Gemeinden 188
4.1 Bund-Länder-Finanzausgleich 189
4.1.1 Sozialstaatliche Funktion des Ausgleichs (Harmonisierungsgebot) 189
4.1.2 Bundesstaatliche Funktion des Ausgleichs (Nivellierungsverbot) 191
4.1.3 Finanzausgleich und Neugliederung des Bundesgebiets 192
4.1.4 Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen des Bundes 193
4.1.5 Ausgleich der Steuerkraft durch nicht-zweckgebundene Finanzzuweisungen 194
4.1.5.1 Bereinigung des örtlichen Aufkommens durch Abgrenzung und Zerlegung (Art. 107 Abs. 1 S. 2 u. 3 GG) 196
4.1.5.2 Ausgleich der Steuerkraft im sekundären Finanzausgleich 197
4.1.6 Systematik des Ausgleichs 200
4.1.6.1 Reichweite und Verpflichtungsgrad 200
4.1.6.2 Die Bestimmung der Finanzkraft der Länder 200
4.1.6.3. Die Bestimmung des Finanzbedarfs durch Typisierung 201
4.1.6.4 Grad des Ausgleichs 202
4.1.6.5 Durchführung des Ausgleichs 203
4.1.7 Zwischenergebnis: Unterschiedliche Konstruktionsprinzipien des Bund- Länder-Ausgleichs im Verhältnis zum Ausgleich in der Sozialversicherung 203
4.2 Kommunaler Finanzausgleich 205
4.2.1 Die Systematik des kommunalen Finanzausgleichs 205
4.2.1.1 Die Bestimmung der Finanzkraft der Gemeinden 206
4.2.1.2 Die Bestimmung des Finanzbedarfs der Gemeinden 207
4.2.1.2.1 Schlüsselzuweisungen 208
4.2.1.2.2 Bedarfszuweisungen 209
4.2.1.2.3 Zweckzuweisungen 209
4.2.1.3 Ausschüttungsquote (Grad des Ausgleichs) 209
4.2.2 Der Ausgleich auf der Ausgabenseite (Gemeinlast) 210
4.2.3 Kritische Bewertung des Ausgleichs 211
4.2.4 Zwischenergebnis: Konstruktionsprinzipien des kommunalen Finanzausgleichs im Vergleich zum Ausgleich in der Krankenversicherung 212
5. Die Angleichung der Risikostrukturen durch den Finanzausgleich in der Krankenversicherung und die sozialpolitischen Alternativen 214
5.1 Die Gliederungsprinzipien als maßgeblicher Faktor für die Risikostruktur 214
5.2 Die Schwächen des gegenwärtigen Systems des Risikoausgleichs in der Krankenversicherung 215
5.2.1 Der unvollständige personelle Risikoausgleich 215
5.2.2 Der unvollständige räumliche Risikoausgleich 216
5.2.3 Der unvollständige Risikoausgleich zwischen den Kassenarten 217
5.2.4 Das Nebeneinander von obligatorischem und freiwilligem Ausgleich 218
5.3 Veränderung der Risikostruktur durch Finanzausgleich unter Beibehaltung der gegenwärtigen Gliederung 218
5.3.1 Elemente eines funktionsfähigen Finanzausgleichs in der Krankenversicherung (interner Finanzausgleich) 218
5.3.1.1 Wahrung des Eigeninteresses der Kassen an sparsamer Mittelverwendung 218
5.3.1.2 Selbstverwaltungsautonomie der Kassen 219
5.3.1.3 Die Ausgestaltung des Ausgleichsmaßstabs 221
5.3.1.4 Die personelle und räumliche Reichweite des Ausgleichs 221
5.3.1.5 Die Abwicklung des Ausgleichs durch eine neutrale Instanz 223
5.3.1.6 Die Förderung gesundheitspolitischer Initiativen durch Ausgleichszuweisungen 223
5.3.2 Ergänzender externer Finanzausgleich 224
5.3.2.1 Finanzielle Zuweisungen anderer Träger der Sozialversicherung 225
5.3.2.2 Finanzielle Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt 226
5.4 Veränderung der Risikostruktur durch Änderung der gegenwärtigen Gliederung 227
5.4.1 Veränderung der Kassenabgrenzungen bei den Ortskrankenkassen 227
5.4.2 Neugründung und Auflösung von Betriebs- und Innungskrankenkassen 229
5.4.3 Bildung einer einheitlichen Krankenversicherung 230
5.5 Verzicht auf staatliche Steuerung: Freie Wahl der Krankenkasse durch die Versicherten 232
5.6 Zusammenfassung: Die Auswirkungen verschiedener Modelle des Risikoausgleichs auf Beitragssatzdifferenzen und den sozialen Ausgleich 236
6. Die Prüfung der Beitragssatzunterschiede unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten 238
6.1 Die Beitragssatzunterschiede und ihre Ursachen 238
6.2 Der zu prüfende Normbereich 239
6.2.1 Der allgemeine Gleichheitssatz als Willkürkontrolle 240
6.2.2 Materielle Kriterien der Willkürprüfung 242
6.2.2.1 Grundrechte des einzelnen 242
6.2.2.2 Die Einwirkung des Sozialstaatsprinzips 243
6.2.3 Zwischenergebnis: Erweiterte Willkürkontrolle bei der Auswahl der Differenzierungskriterien 247
6.2.4 Das Gebot der Systemtreue als Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG 248
6.3 Die Vereinbarkeit unterschiedlicher Beitragssätze der Kassen mit Art. 3 Abs. 1 GG 250
6.3.1 Die Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes i. V.m. dem Sozialstaatsprinzip im Beitragsrecht 250
6.3.2 Die Gliederung nach Kassenarten - Prinzipien und Begründung 253
6.3.2.1 Dezentralisation der Krankenversicherung in örtliche, versichertennahe Krankenkassen 258
6.3.2.2 Die Krankenkassen als homogene Versichertengemeinschaften auf gesellschaftlich vorgegebener beruflicher Grundlage 260
6.3.2.2.1 Die Krankenversicherung der selbständigen Landwirte 263
6.3.2.2.2 Die knappschaftliche Krankenversicherung 263
6.3.2.2.3 Die Krankenversicherung der Seeleute 264
6.3.2.2.4 Die Krankenversicherung durch Angestellten-Ersatzkassen 265
6.3.2.2.5 Die Krankenversicherung durch Arbeiter-Ersatzkassen 269
6.3.2.2.6 Die Krankenversicherung innerhalb des Betriebes 270
6.3.2.2.7 Die Krankenversicherung bei den Innungen des Handwerks 271
6.3.2.2.8 Die örtliche Krankenversicherung durch allgemeine Ortskrankenkassen 273
6.3.2.2.9 Zwischenergebnis: Keine homogene Gruppenbildung in der Krankenversicherung 274
6.3.2.3 Stärkung der Selbstverwaltung durch versichertennahe und berufsbezogene Krankenkassen 274
6.3.2.3.1 Die interne Struktur der Selbstverwaltung 275
6.3.2.3.2 Der Spielraum der Selbstverwaltung im Beitrags- und Leistungsrecht 277
6.3.2.4 Kontrolle der Versicherten 278
6.3.2.5 Die Wettbewerbsfunktion der Binnengliederung der Krankenversicherung 279
6.4 Zusammenfassung: Das gesetzgeberische Ziel der Dezentralisation und die Geeignetheit der Gliederungsprinzipien als Differenzierungskriterium 282
6.4.1 Systemwidrige Differenzierung zwischen Arbeitern und Angestellten durch ungleiche Kassenwahlmöglichkeiten 283
6.4.2 Die Versicherungspflichtgrenze für Angestellte in der Krankenversicherung 285
6.5 Die gesetzliche Krankenversicherung als gemeinsame Solidargemeinschaft aller Versicherten 287
6.5.1 Die Geltung des Solidarprinzips im Verhältnis der Kassen zueinander 288
6.5.2 Die Einstandspflicht des Staates bei unzureichendem Solidarausgleich 290
6.5.3 Die Grenzen der ungleichen Beitragsbelastung - Kritik des BSG-Urteils vom 22. 5. 1985 291
6.6 Zusammenfassung 294
7. Konsequenzen aus dem Ergebnis der verfassungsrechtlichen Prüfung 296
7.1 Die Konsequenzen der Angleichung des Mitgliedschaftsrechts von Arbeitern und Angestellten auf die Organisationsstruktur der gesetzlichen Krankenversicherung 297
7.2 Verfassungsrechtliche Grenzen für gesetzliche Maßnahmen zur Verbesserung des Risikoausgleichs 299
7.2.1 Die Gesetzgebungskompetenz zum Risikoausgleich im Rahmen der Sozialversicherung (Art. 74 Nr. 12 GG) 299
7.2.2 Keine verfassungsrechtliche Bestandsgarantie der bestehenden Organisationsstruktur der gesetzlichen Krankenversicherung 300
7.2.3 Zur Grundrechtsfähigkeit der Krankenkassen 302
Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 306
Literaturverzeichnis 310
Sachregister 323