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Der verfassungsändernde Gesetzgeber 1949 - 1980

Parlament und Verfassung im Spiegel der Anträge, Beratungen und Gesetzesbeschlüsse zur Änderung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland

Schaub, Stefan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 460

(1984)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort VII
Inhaltsverzeichnis IX
Verzeichnis der im Text aufgeführten Tabellen und Statistiken XVIII
Abkürzungsverzeichnis XX
Einleitung: Aufgabenstellung dieser Arbeit im Rahmen der verfassungsrechtlichen Diskussion über die Änderungen des Grundgesetzes 1
1. Die beantragten und verabschiedeten Grundgesetzänderungen in der verfassungsrechtlichen Literatur 1
2. Verfassungsidentität und -wandel in der verfassungsrechtlichen Literatur 3
3. Aufgabe der Arbeit 4
I. Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung 6
1. Eingriffe in die Verfassung 6
a) Jeder Eingriff wird gezählt 6
aa) Bedeutung der Numerierung der Änderungsgesetze 6
bb) Vorheriges Fehlen einer Ubersicht über die Zahl der Änderungsgesetze 7
cc) Weiteres Kenntlichmachen des Änderungsgeschehens: Art. 79 I 1 GG 8
b) Die besonderen Ärgernisse: Häufung von Änderungsanträgen und -gesetzen 10
aa) Vielzahl gleichzeitig anhängiger Änderungsanträge 10
bb) Häufung der Verfassungsänderungen in einzelnen Wahlperioden 12
c) Wachsende (Selbst-) Kritik an der Häufigkeit und Art der Grundgesetzänderungen 14
aa) Kritik und Verteidigung der Gesamtzahl der Änderungsgesetze 14
bb) Kritik und Verteidigung der Geringfügigkeit der meisten Änderungsgesetze 16
2. Die äußerliche Zusammenfassung von Grundgesetzänderungen — eine „optische Täuschung 18
a) Die Forderung der SPD-Opposition von 1960 nach einer zusammenfassenden Vorlage 18
b) Vorherige Ansätze zur Verbindung von Verfassungsänderungen 19
aa) Bei Beratung des 3. Änderungsgesetzes 19
bb) Bei Beratung des Finanzverfassungsgesetzes (6. Änderungsgesetz) 20
cc) Bei Beratung des Art. 95 GG im Rechtsausschuß des Zweiten Deutschen Bundestages 20
c) Übernahme der SPD-Forderung nach Zusammenfassung seitens anderer Fraktionen und Organe 21
d) Beispiele aus der Praxis der Zusammenfassung von Vorlagen zur Verfassungsänderung 22
aa) Seitens der Bundesregierung 22
bb) Seitens des Rechtsausschusses des Bundestages 24
cc) Seitens der Fraktionen des Bundestages 24
dd) Statistischer Niederschlag dieser Praxis 25
e) Beurteilung der Zusammenfassung im Parlament 26
aa) Problemlösung oder Augenwischerei? 26
bb) Abhängigkeit des Urteils vom politischen Standort des Urteilenden hinsichtlich der konkreten Änderungsanträge — Beispiele des Scheiterns von vorgeschlagenen Zusammenfassungen 27
cc) Zusammenfassung als politisches Junktim 30
3. Der Traum von einer Gesamtkonzeption des ändernden Umgangs mit der Verfassung 32
a) Die Forderung der SPD-Opposition von 1966 nach einer verfassungsrechtlichen Konzeption der Bundesregierung betreffend die anstehenden Grundgesetzänderungen 32
aa) Die politisch motivierte Forderung im Plenum des Bundestages 32
bb) Die Übernahme und Behandlung der Forderung nach einer Gesamtkonzeption im Rechtsausschuß des Bundestages 33
cc) Das Auftreten des Gedankens an eine „Verfassungsrevision 34
b) Die Entschließung des Bundesrates von 1967 betreffend die künftige Gestaltung des Grundgesetzes 36
aa) Sorgen des Bundesrates um die Stellung der Länder im Bund und seiner selbst 36
bb) Ablehnung einer neuen Gesamtkonzeption seitens der Bundesregierung 37
c) Inanspruchnahme des Begriffes „Verfassungsreform\" für die komplexen Änderungsanträge der Bundesregierung der Großen Koalition 38
d) Der Weg zur Enquête-Kommission Verfassungsreform und ihre Arbeit 39
aa) Die Regierungserklärung Willy Brandts zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen Struktur 39
bb) Die Initiativen aus dem Bundestag für eine Enquête-Kommission 41
cc) Die Arbeit der Enquête-Kommission Verfassungsreform 42
dd) Zur Verwertung der Ergebnisse der Kommissionsberatungen 43
4. Die ambivalente Selbsteinschätzung des verfassungsändernden Gesetzgebers hinsichtlich seines Umgangs mit dem Grundgesetz 46
a) Verfassungsänderung als ultima ratio der Politik 46
aa) „Nur bei zwingender Notwendigkeit! 47
bb) Zurückhaltung aus guter Tradition 48
cc) Vorrang der Verfassungsreform 48
b) Die Sorge um die Stabilität und Unverbrüchlichkeit der verfassungsrechtlichen Grundordnung 50
aa) Äußerungen dieser allen Fraktionen und Gesetzesinitiatoren gemeinsamen Sorge 50
bb) Kritik am zu häufigen Ruf nach einer Verfassungsänderung 52
c) Der besorgte Blick zur „Mutter 53
aa) Vergleich der Zahl der Änderungsgesetze zum Grundgesetz mit der zur Bundesverfassung der USA 53
bb) Kritik eines solchen Vergleichs im Deutschen Bundestag und allgemein 54
cc) Übernahme der US-amerikanischen Konstruktion der implied powers\" zur Vermeidung von Grundgesetzänderungen? 55
dd) Vergleich mit anderen Verfassungen 56
d) Der politische Standort der besorgten Hüter der verfassungsrechtlichen Stabilität 56
aa) Äußerungen seit der Zeit der „Großen Koalition 56
bb) Beispiele zum politischen Kontext der geäußerten Sorge aus der Zeit vor der 5. Wahlperiode 57
e) Verteidigung des umfangreichen Handelns des verfassungsändernden Gesetzgebers 59
aa) Verbale Abwehr der geäußerten Sorgen um die Leichtfertigkeit verfassungsändernden Handelns 59
bb) Hinweis auf Unzulänglichkeiten der Verfassung von 1949 60
cc) Bezugnahme auf die Vorläufigkeit des Grundgesetzes nach der Präambel und nach Art. 146 GG 60
dd) Seltene selbstbewußte Erwähnung der weitgehenden Dispositionsfreiheit des verfassungsändernden Gesetzgebers 61
II. Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung 63
1. Verfassungsänderung und einfache Gesetzgebung im Vergleich 63
a) Verfassungstheoretische Höherbewertung der Stellung des verfassungsändernden Gesetzgebers im Verhältnis zum einfachen Gesetzgeber 63
aa) „Verfassungsgesetzgebung ist etwas anderes als Gesetzgebung 63
bb) Selbstdarstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers bei größeren Änderungsvorhaben 64
cc) Charakterisierung auch wenig umfangreicher Änderungsvorhaben als besondere Aufgaben des Gesetzgebers 65
dd) Hervorhebung der Schutzfunktion der Zweidrittelmehrheit für Verfassungsgrundentscheidungen 66
b) Erfolg und Scheitern von Gesetzentwürfen 67
aa) Erfolg und Mißerfolg bei der Verfassungsänderung und der Gesetzgebung allgemein 67
bb) Vorläufer- und Alternativentwürfe zur Verfassungsänderung 69
cc) 45 „fehlgeschlagene\" Anträge auf Verfassungsänderung 71
c) Verteilung der Gesetzesinitiative zwischen Bundesregierung, Bundesrat und Bundestag 72
aa) Die Verteilung der Gesetzesinitiative bei der Gesetzgebung allgemein und bei der Verfassungsänderung 72
bb) Überwiegen der Gesetzesinitiative der Bundesregierung bei den verabschiedeten Änderungsgesetzen 72
cc) Hoher Anteil der Gesetzentwürfe aus der Mitte des Bundestages bei den „Fehlschlägen 75
dd) Vergleich der jeweiligen „Erfolgsquote\" der Initiatoren 76
d) Verteilung der Gesetzesinitiative zwischen Regierungs- und Oppositionsseite 78
aa) Überwiegen der Initiative von Regierungsseite bei den verabschiedeten Änderungen 78
bb) Übergewicht der Initiative der Regierungsseite auch bei den „Fehlschlägen 81
2. Das Schicksal der 116 Vorlagen zur Verfassungsänderung in den gesetzgebenden Körperschaften 83
a) Der erste Durchgang im Bundesrat 83
aa) Sechs nicht eingebrachte Gesetzentwürfe 83
bb) Das Schicksal der Bundesrats- und Regierungsvorlagen im übrigen 84
b) Einbringung im Deutschen Bundestag und 1. Lesung 84
c) Ausschußüberweisung und Behandlung der Vorlagen imAusschuß 85
aa) Achtmaliger Verzicht auf eine Ausschußüberweisung 85
bb) Ausschußüberweisung zur eingehenden Sachbehandlung als regelmäßige Praxis 86
cc) Gesetzesinitiative aus dem Ausschuß? 89
dd) Teils erhebliche, teils ausbleibende Umgestaltung der Vorlagen im Ausschuß 89
ee) Beteiligung der Öffentlichkeit und der Vertreter anderer Bundesorgane an den Ausschußsitzungen 93
ff) Untergang von 21 Vorlagen im Ausschuß 96
d) Streit um die Federführung des Rechtsausschusses für Verfassungsänderungen 97
aa) Uneinigkeit bis etwa 1955 97
bb) Die heutige Praxis 99
e) Der Ausschußbericht 101
f) 2. Lesung im Deutschen Bundestag 102
aa) Schicksal der 65 bis zu diesem Verfahrensabschnitt gelangten Gesetzentwürfe 102
bb) Zusammenfassung verschiedener Vorlagen 105
cc) Zweidrittelmehrheit in der 2. Lesung? 106
g) 3. Lesung im Deutschen Bundestag 108
aa) 41 Fälle einer 3. Lesung über Verfassungsänderungen 108
bb) Die Schlußabstimmung 109
cc) Stimmrecht der Berliner Abgeordneten? 111
h) Marginalien zu den drei Lesungen 112
aa) Drei Lesungen an einem Tag? 112
bb) Weiß das Hohe Haus Bescheid? 113
i) Der zweite Durchgang im Bundesrat 114
j) Anrufung des Vermittlungsausschusses 114
aa) Vermittlungserfolge in allen Fällen der Anrufung 114
bb) Vergleich zur Arbeit des Vermittlungsausschusses bei einfachen Gesetzen 116
cc) Zeitpunkt der Anrufung 116
dd) Zweidrittelmehrheit bei der erneuten Beschlußfassung im Bundestag nach Art. 77 II 5 GG 119
k) Verkündung der Verfassungsänderungen 121
aa) Verkündung und Neu verkündung 121
bb) Abfassung der Einleitungsformel 121
cc) Die Einleitung als Präambel 122
l) Wieviel Zeit nimmt sich der verfassungsändernde Gesetzgeber? 123
aa) Die Dauer des GesetzgebungsVerfahrens zu den verabschiedeten Grundgesetzänderungen 123
bb) Besonders rasche Änderungen 125
cc) Vergleich zwischen den Wahlperioden und mit der Gesetzgebungsarbeit allgemein 127
dd) Parlamentarische Kritik einer Übereilung der Änderungsgesetzgebung 127
m) Inkrafttreten der Grundgesetzänderungen 128
aa) Festlegung des Zeitpunktes in den Änderungsgesetzen 128
bb) Problematisierung des Zeitpunktes für das Inkrafttreten 129
cc) Rückwirkende Verfassungsänderungen? 130
dd) Genehmigung durch die Alliierten bis 1955 133
ee) Berlin-Klausel in den Änderungsgesetzen? 134
n) Übersicht über die Einzelschritte der Behandlung der verfassungsändernden Gesetzentwürfe im Parlament 134
3. Beiziehung von Sachverstand 135
a) Einsetzung von Sachverständigenkommissionen zur Vorbereitung einer Gesetzesinitiative zur Verfassungsänderung 135
b) Anhörung Sachverständiger in den Ausschüssen 138
c) Heranziehung der Beratungsergebnisse des Deutschen Juristentages 139
4. Handeln und Verhandeln im Gesetzgebungsverfahren 140
a) Die Macht der Minderheit: Stimmenverteilung zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien im Parlament 140
b) Die selbstbewußte Opposition im Bundestag 142
aa) Das Verlangen der Opposition nach frühzeitiger Beteiligung an der Entwurfsplanung einer Verfassungsänderung 142
bb) Solidarität der Parteien, Kompromiß oder politische Tauschgeschäfte in Verbindung mit einer Verfassungsänderung? 145
cc) Interfraktionelle Absprachen zu verschiedenen Grundgesetzänderungen 146
c) Der Bundesrat als Verhandlungspartner 150
aa) Vorberatungen mit den Ländervertretern 150
bb) Bedeutung der bundesratseigenen Gesetzesinitiativen 152
cc) Bundesratstaktische Erwägungen? 153
dd) Verhandlungserfolge des Bundesrates bei Verfassungsänderungen 154
ee) Zurückstecken des Bundesrates 157
d) Das Junktim mit dem einfachen Gesetz als Gegenstand der interfraktionellen und interparlamentarischen Verhandlungen 158
aa) Die Ausgestaltung des Ausführungsgesetzes als regelmäßiger Verhandlungsgegenstand bei den Beratungen von Grundgesetzänderungen 158
bb) Vom Junktim nicht erfaßbar: Spätere Änderungen des einfachen Gesetzes 161
cc) Sperre oder Inkaufnahme späterer Änderungen des einfachen Gesetzes? 163
III. Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung 165
1. Umfang und Inhalt der Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes 165
a) Der äußere Umfang der Änderungsentwürfe 165
aa) Die vollzogenen Änderungen 165
bb) Die 45 „Fehlschläge\" und ihr Änderungsgegenstand 169
b) Verfassungsänderung — Durchsetzung einer politischen Alternative? 171
aa) Das Änderungsprogramm der 45 „Fehlschläge 171
bb) Anträge auf Verfassungsänderung als nachträglicher Protest gegen Entscheidungen des Parlamentarischen Rates 173
cc) Revision ursprünglicher grundgesetzlicher Entscheidungen durch verabschiedete Änderungsgesetze? 175
2. Die Scheu des verfassungsändernden Gesetzgebers vor dem Bekenntnis der Änderungsabsicht 175
a) Darstellung von Verfassungsänderungen als bloßer Vollzug von bereits 1949 getroffenen Entscheidungen: Verfassungsauftrag und Verfassungsänderung 176
aa) Erfüllung eines Verfassungsauftrages durch Verfassungsänderung (1. und 6. Änderungsgesetz) 176
bb) Verlängerung der Frist eines Verfassungsauftrages (3. und 5. Änderungsgesetz sowie Vorlagen 24 und 25) 177
cc) Modifikation eines Verfassungsauftrages (Vorlagen 62, 73 und 78, 16. Änderungsgesetz) 180
dd) Aufhebung eines Verfassungsauftrages durch Umwandlung in eine Ermächtigung (25. und 33. Änderungsgesetz) 183
ee) Gefolgschaft zu anderen „bindenden\" Aufträgen des Verfassungsgebers 186
b) Verdeutlichung und „Klarstellung\" des Willens des Verfassungsgebers durch Verfassungsänderung 187
aa) Das schon immer „wehrhafte\" Grundgesetz (4. Änderungsgesetz) 187
bb) Die stets gewollte Besoldungseinheit (22. Änderungsgesetz) 190
cc) Der Schutz der Tiere (29. Änderungsgesetz) 190
c) Fortführung der Arbeit des Verfassungsgebers durch Ablösung alliierter Vorbehalte: die „Ergänzungen\" des Grundgesetzes 191
aa) Die Entdeckung von „Lücken\" im Grundgesetz 191
bb) Kompetenz im Luftverkehr (11. Änderungsgesetz) 191
cc) Kompetenz zur Erzeugung und Nutzung von Kernenergie (10. Änderungsgesetz) 192
dd) Die Notstandsverfassung (17. Änderungsgesetz) 193
d) Der Buhmann alliierter Einflußnahme 195
aa) Bevormundung des nationalen deutschen Verfassungsgebers 195
bb) Die „oktroyierte\" Finanzverfassung 197
cc) Das seltene Bekenntnis zur Meinungsvielfalt im Parlamentarischen Rat 199
dd) Beliebige Einsatzmöglichkeit des Buhmanns 200
e) „Unterlassungen\" des Parlamentarischen Rates 201
aa) Nachholen des Vergessenen 201
bb) Korrektur der „Illusionen 201
cc) Ergänzung des Unvorhersehbaren 202
3. Zielrichtung der Verfassungsänderung: Legalisierung verfassungswidrigen Handelns? 202
a) Das Ziel der Erweiterung der Bundeskompetenzen 202
aa) Neue Gesetzgebungs-, Finanzierungs- und Verwaltungskompetenzen 202
bb) Häufiges Scheitern vorausgegangener einfacher Gesetzentwürfe 204
b) Das Ziel der Änderung grundgesetzlicher Verfahrensvorschriften 209
c) Das Ziel der Beseitigung von Mängeln bei der Gesetzesausführung 210
d) Das Ziel der Bekämpfung finanzieller Schwierigkeiten 210
e) Die Rücksicht auf internationale Vereinbarungen 213
aa) Zur Vorgeschichte der Verabschiedung der Wehrverfassung und zu Art. 142 a GG 213
bb) Zur Verabschiedung des 10. Änderungsgesetzes (Atomkompetenz) 215
cc) Zur Verabschiedung der Notstandsverfassung 216
dd) Zur Vereinheitlichung des Umweltschutzes 217
ee) Zu anderen Gebieten 218
f) „Anpassung an die Verfassungswirklichkeit 219
4. Verfassungsänderung und einfaches Gesetz: Der große und der kleine Bruder 223
a) Gemeinsamkeit unter Brüdern: Gleichzeitige gesetzgeberische Behandlung von Verfassungsänderung und Ausführungsgesetz 223
aa) Ablehnung von „Vorrats-Grundgesetzänderungen\" als Regel mit Ausnahmen 223
bb) Sachbedingtes Fehlen von Ausführungsgesetzen zu neun Grundgesetzänderungen 224
cc) Die Ausführungsgesetze zu den übrigen 25 Grundgesetzänderungen 226
b) Zeitliche Abfolge von Beratung und Verabschiedung der beiden „Brüder 226
aa) Die Praxis des Bundestages 226
bb) Kritik dieser Praxis im Bundestag 230
cc) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum richtigen Zeitpunkt von Beratung, Verabschiedung und Ausfertigung der beiden „Brüder 231
dd) Konsequenzen aus der Entscheidung BVerfGE 34,9 im Bundestag: Vermeidung und Heilung von Verfahrensmängeln 233
c) Die sprachliche Fassung von Verfassungsänderung und einfachem Gesetz 235
aa) Das Grundgesetz — ein „Jedermannsgesetz 235
bb) Spielraum für die Verfassungsinterpretation und für den einfachen Gesetzgeber 237
cc) Vermeidung wiederholter Änderungen desselben Artikels des Grundgesetzes 238
5. Der „Blick nach Karlsruhe 239
a) „Korrektur\" ergangener Gerichtsentscheidungen 239
aa) Die ein für allemal ausgehandelte Verteilung der Kriegsfolgelasten 239
bb) Ein Stolperstein auf dem Weg zur Besoldungseinheit im Bund 241
cc) Grundentscheidung für eine Wirtschaftsverfassung? 243
dd) Der Wunsch nach einer Wertzuwachssteuer für Baulandgewinne 243
ee) Ein langes Ringen um die Gesetzgebungskompetenz für das Wasserrecht 244
ff) Naturschutz als Länderangelegenheit? 246
gg) Die „vollständige\" Aufzählung der Bundesgerichte im Grundgesetz 246
b) „Erledigung\" anhängiger Verfahren: Verfassungsrechtliche „Klarstellung\" durch den Gesetzgeber 246
aa) Der Streit um die Wiederbewaffnung und das 4. Änderungsgesetz 247
bb) Wer entscheidet über die Lastentragung der Kriegsfolgelasten? 249
cc) „Klarstellung\" der Zulässigkeit der Handwerksordnung 250
dd) Die Wahl der ehrenamtlichen Richter an den Obersten Bundesgerichten 251
c) Vorbeugen vor unerwünschten verfassungsgerichtlichen Verfahren und Entscheidungen 251
d) Allgemeine Äußerung zur Unerwünschtheit verfassungsgerichtlicher „Belehrungen 253
e) Gesetzgeberische Stärkung der Stellung des Bundesverfassungsgerichts durch Verfassungsänderungen und Änderungsentwürfe 254
aa) Verankerung bisherigen einfachen Rechts im Grundgesetz 254
bb) Neue Kompetenzen für das Bundesverfassungsgericht? 254
f) Aufnahme von Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts und seiner Präsidenten zu Vorhaben der verfassungsändernden Gesetzgebung im Bundestag 256
6. Zur Selbsteinschätzung der Grenzen des verfassungsändernden Gesetzgebers (Art. 79 III GG) 258
a) Der Prüfungsmaß stab des Bundesstaatsprinzips 258
aa) Die „Einbahnstraße\" der Kompetenzverschiebungen 258
bb) Die Forderung nach einem „kooperativen Föderalismus 261
b) Die übrigen geschützten Verfassungsprinzipien 263
aa) Seltene Heranziehung der übrigen Verfassungsprinzipien zur Prüfung von Gesetzentwürfen zur Grundgesetzänderung 263
bb) Einstellung des Widerstandsrechts nach Art. 20 IV in den Schutzbereich von Art. 79 III GG 264
Resümee: Zu Praxis und Selbstverständnis des verfassungsändernden Gesetzgebers 265
Anhang 271
Tabellen 34—36 272
Chronologie: Die 116 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes 282
Verzeichnis der zitierten Literatur 331
Gesetzgebungsmaterialien und Statistiken 340
Sachregister 341