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Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung -

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Schulze-Fielitz, H. (1988). Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung -. besonders des 9. Deutschen Bundestages (1980 - 1983). Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46376-3
Schulze-Fielitz, Helmuth. Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung -: besonders des 9. Deutschen Bundestages (1980 - 1983). Duncker & Humblot, 1988. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46376-3
Schulze-Fielitz, H (1988): Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung -: besonders des 9. Deutschen Bundestages (1980 - 1983), Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-46376-3

Format

Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung -

besonders des 9. Deutschen Bundestages (1980 - 1983)

Schulze-Fielitz, Helmuth

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 528

(1988)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort VII
Gliederungsübersicht IX
Inhaltsverzeichnis XII
Abkürzungsverzeichnis und Zitiertechnik XXV
Verzeichnis der Abkürzungen der selbständigen Gesetze der 9. Wahlperiode XXVI
Α. Ausgangspunkte für die Analyse der modernen Gesetzgebung 1
I. Gesetzgebung als symptomatischer Wachstumsprozeß 1
1. Erscheinungsformen des Gesetzgebungswachstums 1
a) Gesetzgebung als Teilelement der Verrechtlichung in Staat und Gesellschaft? 1
b) Intensive und extensive Wachstumsprozesse 2
c) Quantitative und qualitative Indikatoren 3
2. Erklärungsansätze 4
3. Kritik der „Gesetzesflut" 9
a) Legistische Ebene 9
b) Verfahrensebene 10
c) Politische Ebene 10
d) Die Kritik an zu zahlreichen Gesetzen 11
e) Die Freiheit des Bürgers als juristischer Fixpunkt 12
4. Therapeutische Patentrezepte? 12
a) Vereinfachungstrategien 13
b) Abschichtungsstrategien 14
c) Organisatorische Verbesserung des Gesetzgebungsverfahrens 15
d) Appelle an den guten Willen der Gesetzesmacher 16
e) Passiv-resignative Strategien 17
5. Anti-Kritik: „Gesetzesflut" als Symptom 17
a) Die lange Tradition der Gesetzeskritik 17
b) Die internationale Ubiquität der Verrechtlichung 18
c) Differenzierungsnotwendigkeiten 19
d) Die empirischen Defizite der Juristen-Diskussion 20
6. Zwischenbilanz 20
II. Auf der Suche nach Hilfen: Wege und Ansätze einer Gesetzgebungswissenschaft 22
1. Neuere Anstöße für eine Gesetzgebungswissenschaft 22
a) Fünf zentrale Impulse 22
b) Der ungeklärte Status der Gesetzgebungslehre(n) 26
2. Widerstände gegen eine Gesetzgebungslehre 27
3. Die Heterogenität der Gesetzgebungslehren als Problem — Gesetzgebungslehre als Steinbruch 31
a) Gesetzgebungslehre als methodisch-wissenschaftstheoretisches Problem 31
b) Gesetzgebungslehre als Theorie-Praxis-Problem 32
c) Folgerungen: Gesetzgebungswissenschaft als Integrationswissenschaft 34
4. Die Anforderungen an eine verfassungsstaatliche Gesetzgebungslehre 35
a) Verfassungsstaatliche Gesetzgebungslehre als Rahmenprogramm 35
b) Politische Neutralität der Gesetzgebungslehre 36
5. Methodische Folgerungen für den Fortgang der Untersuchung 37
B. Erscheinungsformen der Gesetze — am Beispiel der Praxis des 9. Deutschen Bundestages 39
III. Probleme einer Typologie der Gesetze 39
1. Der Sinn einer typologischen Betrachtung der Gesetze 39
2. Begriffliche Vorgaben des Grundgesetzes 41
a) Einzelbereichsgesetze 41
b) Sachliche Regelungsgebiete 43
c) Vom Grundgesetz vorausgesetzte Gesetzestypen 43
3. Begriffsprägungen in der wissenschaftlichen Diskussion 46
a) Rechtstheoretische Betrachtungsweisen 46
aa) Begrenzung auf Rechtsgesetze 46
bb) Semantisch geschönte Gesetze 47
cc) Normlogische Verallgemeinerungen 48
b) Gesetzgebungspragmatische Betrachtungsweise 49
c) Verfassungsrechtliche Ebene 53
aa) Gesetzgebung im Bundesstaat 53
(1) Die Verteilung der Gesetzgebungsbefugnisse 53
(2) Abschichtungen im Gesetzgebungsverfahren 57
bb) Gesetze als „klassische" Form des Rechtsstaates 58
cc) Sozialstaatlich-leistungsstaatliche Schwerpunkte 61
dd) Demokratische Gesetzgebung 64
Inkurs: Das steuernde Entwicklungsgesetz 65
d) Gesellschaftstheoretische Ebene 65
aa) Makrotheoretische Perspektive 65
bb) Politisch-mikrosoziologischer Ansatz über Gesetze 66
cc) Effektivitätsperspektive bei Gesetzen 67
e) Raumstrukturelle Ebene 68
f) Zeitstrukturelle Betrachtungsweise 69
g) Sachstrukturelle Ebene 71
4. Spezielle Probleme einer Typologie der Gesetzgebungspraxis der 9. Wahlperiode 72
C. Theorien zur parlamentarischen Gesetzgebung 135
V. Parlamentsgesetzgebung und allgemeine Regelungstheorie 135
1. Das Gesetz und die Krise der Rechtsquellenlehre 135
2. Die Relativität des parlamentarischen Gesetzes 136
a) Die rechtstheoretische Dimension: Die relative gesetzliche Bindungskraft 136
b) Die sachliche Dimension 137
c) Die zeitliche Dimension: Die relative Dauerhaftigkeit 137
d) Die räumliche Dimension 138
e) Die relative Verfahrensgerechtigkeit 139
3. Das Gesetz im Prozeß arbeitsteiliger Rechtskonkretisierung 139
a) Die Unterschiedlichkeit von Gesetzen 139
b) Die Notwendigkeit komplementärer Normgebung 140
c) Rechtsnormenhierarchie? 143
4. Das Gesetz und seine Anwendung 143
a) Gesetz und Verwaltung 144
b) Gesetz und Gerichtsbarkeit 145
aa) Der Bedeutungszuwachs von Richterrecht 145
bb) Besonders: Die Verwaltungsgerichtsbarkeit 147
c) Gesetz und gesellschaftliche Instanzen seiner Konkretisierung 149
5. Abhilfe durch Reanimierung klassischer Modellvorstellungen? 149
a) Rechtstheoretische Abschichtungsversuche 149
b) „Gewaltenteilung" als Gegen-Argument? 150
6. Die Schlüsselstellung des Parlamentsgesetzes 152
a) Das Gesetz als zentrales Steuerungsmedium 152
b) Entstehungsprozeß und Gesetz 153
VI. Verfassungsrechtliche Bestimmungen der Parlamentsgesetze 156
1. Verfassungsrechtlicher Begriff des Gesetzes 156
2. Der Vorbehalt des Gesetzes in der neueren Entwicklung 157
a) Erweiterungstendenz I: Der Totalvorbehalt 158
b) Erweiterungstendenz II: Die Vergesetzlichung der Besonderen Gewaltverhältnisse und der staatlichen Binnenorganisation 159
c) Erweiterungstendenz III: „Grundrechtspolitik" 161
3. Eine Synthese: Die Wesentlichkeitsdoktrin 162
a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 162
b) Kriterien des „Wesentlichen" 163
aa) Die Grundrechtsrelevanz 164
bb) Das Demokratie-Kriterium 166
cc) Die rechts-, sozial- und bundesstaatliche Bedeutung 167
c) Der Parlamentsvorbehalt 169
aa) Die Differenz von Parlamentsvorbehalt und Gesetzesvorbehalt 169
bb) Neuere Abgrenzungsversuche 170
d) Kritische Diskussion der Wesentlichkeitsdoktrin 171
e) Folgerungen 174
4. Gesetzgebung als Verfassungsverfahren 177
a) Die begrenzte Sichtweise des GG-Textes 177
b) Gesetzgebung als Form und Verfahren 178
c) Verfassungsrechtliche Charakteristika des Gesetzgebungsverfahrens 179
d) Verfassungsverfahrensrechtliche Folgerungen 180
VII. Funktionen der Gesetzgebung 184
1. Rechtssetzung zwischen Anpassung und aktiver Gestaltung 184
a) Das unentrinnbare Erbe der Aufklärung 184
b) Die Evolution des Rechts 186
2. Die Reichweite des gesetzlichen Gestaltungsanspruchs 188
a) Die Unbestimmbarkeit einer feststehenden sachlichen Grenze der Rechtssetzung 188
b) Funktionale Äquivalente als Alternativen zum Recht? 189
aa) Subsidiarität des Rechts durch Regelungsverzichte 189
bb) Inkorporation außergesetzlicher Regelungen 190
cc) Finanzierungsanreize und sonstige Betroffenenaktivierung 191
dd) „Reflexives Recht" 193
ee) Revitalisierung statt Verrechtlichung von sozialen Normen? 194
3. Die Unvermeidbarkeit von Rechtssetzung 196
a) Die begrenzte praktische Bedeutung der Alternativen zum Recht 196
b) Gesellschaft ohne Recht? 197
c) Minimierung von Recht durch „Entrechtlichung"? 198
4. Einige zentrale Funktionen heutiger parlamentarischer Gesetzgebung 198
a) Gesetzgebung als permanente Rechtsbereinigung 199
aa) Gesetzgebungstechnische Rechtsbereinigung 199
bb) Kodifikatorische Rechtsbereinigung 200
cc) Rechtsklärende Rechtsbereinigung, Richtigstellungen und Klarstellungen 203
b) Die Anpassungsgesetzgebung 204
5. Die Unersetzbarkeit des Gesetzgebungsverfahrens 206
a) Die demokratische Legitimation 207
b) Die Öffentlichkeit und Allgemeinheit der Gesetzgebung 208
c) Die Offenheit der Gesetzesberatungen 209
d) Integration durch Gesetzgebung 210
VIII. Gesetzgebung als Konkretisierung der Verfassungsvertragsgerechtigkeit 213
1. Verfassung als Vertrag 213
a) Verfassung als Generationenvertrag 213
b) Verfassung als Bundesvertrag 215
c) Verfassung als Gesellschaftsvertrag 217
d) Verfassung als Rahmen(-vertrag) 219
2. Zur Ergiebigkeit des vertragstheoretischen Modells 219
a) Die Kritik am Sozialvertragsgedanken 219
b) Die Renaissance der Vertragstheorie 221
c) Die Vertragsfiktion als regulative Gerechtigkeitsidee 223
d) Zur Plausibilität der Vertragskonstruktion 225
Exkurs: Verfassungsänderung als Vertrag 226
3. Verfassungs(vertrags)gerechtigkeit 227
a) Gerechtigkeit als Verfassungsgerechtigkeit 227
b) Verfassungsgerechtigkeit als Vertragsgerechtigkeit 228
c) Erscheinungsformen und Ebenen der Konkretisierung 229
aa) Das positive Verfassungsrecht und die Verfassungsrechtsdogmatik 229
bb) Verfassungsgerechtigkeit durch den Gesetzgeber 230
4. Gesetzgebung als vertragliche Konkretisierung des Verfassungsvertrages 231
a) Gesetzgebung als Konkretisierung des Verfassungsrechts 232
b) Gesetzgebung als Konkretisierung des impliziten Verfassungsvertrages 233
aa) Die nicht-rechtlichen Bestandteile der Verfassung 233
bb) Der Begriff des impliziten Verfassungsvertrages 234
cc) Die sachliche Zweckmäßigkeit dieser Begrifflichkeit 235
a) Kritik der Gesetzesbezeichnungen 72
b) Fragerichtungen einer empirisch angemessenen Typologisierung 74
c) Die Repräsentativst der 9. Legislaturperiode als Stichprobe 76
IV. Die Gesetze des 9. Deutschen Bundestages in typologisierendem Überblick 79
1. Die Vertragsgesetzgebung nach Art. 59 II 1 GG 79
a) Vergleichende Statistik 79
b) Zur Analyse der Vertragsgesetze nach Art. 59 II 1 GG 81
2. Die international determinierte Kooperationsgesetzgebung 83
a) Europa als Dimension innerstaatlicher Gesetzgebung 84
b) Sonstige internationale Verpflichtungen 85
c) Zur Analyse der typischen Kooperationsgesetzgebung 86
3. Die Kodifikationsgesetzgebung 88
a) Die Gegenstandsbereiche der Kodifikationsgesetze 89
b) Charakteristische Eigenarten der Kodifikationsgesetze im Vergleich mit Reformgesetzen 91
4. Die Anpassungsgesetzgebung 94
a) Allgemeines 94
Inkurs: Reformgesetze zwischen Kodifikations- und Anpassungsgesetzen 96
b) Gesetze zur Selbstorganisation des Staates als Handlungs- und Wirkungseinheit 97
aa) Organisation 97
bb) Informationsbeschaffung 100
cc) Selbstentlastungsreaktionen 101
dd) Einige Auffälligkeiten der Selbstorganisationsgesetzgebung 102
c) Gefahrenabwehr und Sicherung 104
aa) Strafgesetzgebung 104
bb) Besondere Sicherheitsgesetzgebung 105
cc) Die Sicherheitsgesetzgebung im Kontrast zur Ordnungsgesetzgebung 106
d) Gesetzgebung als Ordnungsrahmen für Wirtschaft und Gesellschaft 106
e) Verteilungsgesetzgebung 109
aa) Allgemeines: Der Finanzstaat als Kräfteparallelogramm von Steuer-, sozial-, leistungs- und interventionsstaatlichen Imperativen 110
bb) Periodische gesetzliche Anpassungen an die (z.T. inflationsbedingte) Finanz- und Wirtschaftsentwicklung 111
cc) Haushaltsgesetze 114
dd) Steuer(erhöhungs)gesetze 117
ee) Haushaltsanpassungsgesetze 118
ff) Wirtschafts- und sozialpolitische Interventionsgesetzgebung 122
gg) Zur Analyse der Verteilungsgesetzgebung 126
f) (Selbst-)Korrekturgesetzgebung 128
aa) Aufhebungsgesetze 128
bb) Schnellkorrekturgesetze 129
cc) Klarstellungsgesetze 130
dd) Zur Analyse der (Selbst-)Korrekturgesetzgebung 131
5. Einige allgemeine Folgerungen 132
a) Die Irreführung durch quantifizierende Generalisierungen 132
b) „Gesetzesflut" im 9. Deutschen Bundestag? 133
5. Realvertragliche Elemente in der Gesetzgebung 239
6. Reziprozität als Basis der Gesetzgebung 241
a) Zum Begriff der Reziprozität 241
b) Funktionsvoraussetzungen 243
c) Reziprozität als vertragsergänzender Gerechtigkeitsmaßstab 245
7. Gesetzgebung zwischen politisch-strategischem Handeln und diskursiver Rechtfertigung 246
a) Die Unterscheidung von politisch-strategischem und diskursivem Handeln 246
b) Der Begriff des allgemeinen praktischen und juristischen Diskurses 247
c) Das Gesetzgebungsverfahren — ein juristischer Diskurs? 249
aa) Einschränkende Bedingungen 249
bb) Kritik 250
d) Folgerungen: Die Aufgabe des Gesetzgebungsverfahrens 252
D. Die parlamentarische Gesetzgebungspraxis, besonders in der 9. Legislaturperiode 255
IX. Bundesgesetzgebung als abgestuft kontrollierter Kommunikations-, Verhandlungs- und Entscheidungsprozeß 255
1. Gesetzgebung als Prozeß 255
a) Die (prinzipiell) offene Gesellschaft der Gesetzgeber 255
aa) Folgen des parlamentarischen Regierungssystems 255
bb) Parteipolitisierung 257
cc) Gesetzgebung im informalen Verfassungsstaat 259
dd) Der Bund und die Länder 260
(1) Der Bundesrat als formeller Gesetzesinitiant 260
(2) Die weiterreichende Rolle der Bundesländer im Gesetzgebungsprozeß 262
ee) Die Rolle von Staatsorganen ohne Gesetzesinitiativrecht 263
ff) Gesellschaftliche Gruppen und einzelne Bürger als Gesetzgeber 264
b) Impulse zur Gesetzgebung 266
aa) Typologisierung der Impulse 266
bb) Internationalrechtliche Impulse 267
cc) Impulse für Kodifikationsgesetze 268
dd) Anlässe für die Anpassungsgesetzgebung 270
(1) Verwaltungspraxis 270
(2) Gerichtsurteile 271
(3) Interessenverbände 275
(4) Der dynamische Gesetzgebungsprozeß 275
ee) Bilanz: Konzentrationsprozesse bei den Impulsgebern für Gesetze 276
c) Gesetzgebung im Prozeß der Verhandlungsdemokratie 277
2. Das vorparlamentarische Verfahren als erste Strukturgebung des Gesetzesentstehungsprozesses 280
a) Charakteristische Kraftlinien des „Vor"-Verfahrens 280
aa) Die Kanalisierung (partei-)politischer Konflikte 280
bb) Die Sicherung der Regelungsakzeptanz durch frühzeitige Integration von Sachverstand und Interessenberücksichtigung 281
cc) Die methodische Versachlichung der Politik durch die Gesetzgebung als Bürokratisierungsprozeß 282
dd) Der Regierungsentwurf als (Regel-)Abschluß des vorparlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens 284
b) Das faktische Gesetzeserarbeitungsmonopol derMinisterialbürokratie(n) 285
aa) Die Insuffizienz des Bundestages als Gesetzesinitiant i. S. von Art. 76 Abs. 1 GG 286
bb) Gegentendenzen: Politische Anstoß-Wirkungen des Bundestages 289
3. Der Gesetzgebungsprozeß im Bundestag als diskursives Verfahren parlamentarischer Kontrolle 292
a) Begriff der Kontrolle 292
aa) Die zeitliche Dimension 293
bb) Das Verhältnis von Entscheidung und Kontrolle 294
cc) Einsichten aus der neueren rechtswissenschafllichen Diskussion über Kontrolle 295
b) Allgemeine Folgerungen für das Gesetzgebungsverfahren 297
c) Kontrollkriterien 299
aa) Effektivität und Legitimation 299
bb) Zur Verbesserung der Gesetzesproduktion 300
cc) Kontrollrestriktionen 301
4. Parlamentarische Kontrollinstanzen und rechtliche Verfahrensstationen 301
a) Die Stellungnahmen des Bundesrates 301
b) Die (Ausschuß-)Beratungen des Bundestages 304
aa) Erscheinungsformen der Änderungen 305
bb) Materielle Umgestaltungen aufgrund von Ausschußberatungen? 312
(1) Wesentliche materielle Änderungen 312
(2) Materiell unveränderte Gesetze 318
(3) Besonderheiten der Haushaltsgesetzgebung zwischen legislatorischer Routine und politischem Konflikt 320
(4) Beobachtungen bei (partiell) fehlgeschlagenen Änderungsversuchen: Zur Dynamik der Ausschußberatungen 322
cc) Das Verhältnis der beteiligten Ausschüsse untereinander 323
dd) Ausschußänderungen zwischen Bundesrat und Bundesregierung 72
ee) Ausschußberatungen und Gesetzestyp 335
(1) Unterschiede der Beratungsintensität 335
(2) Auswirkungen des Diskontinuitätsgrundsatzes 336
ff) Ausschußanhörungen 337
gg) Die Rolle der Berichterstatter („Unterausschüsse"?) 342
hh) Bilanz: Ausschußberatungen als Korrektiv durch Kontrolle? 344
(1) Die qualitative Bedeutung der Entwurfsveränderungen 344
(2) Ausschußberatungen als Kompromißverhandlungen? 346
(3) Das Ergebnis der Ausschußberatungen: Legitimation durch Kontrolle 347
c) Fraktionsberatungen 348
d) Die einzelnen Abgeordneten 349
e) Plenumsberatungen und Beschluß 351
5. Das informale Gesetzgebungsverfahren 354
a) Interfraktionelle Gesetzesinitiativen 355
b) Parallele informale Einflußinstanzen 356
c) Außerordentliche Verfahrensdurchbrechungen 357
d) Umgehungen der Stationen des Gesetzgebungsverfahrens 358
6. Das nachparlamentarische Gesetzgebungsverfahren 361
a) Der Bundesrat und die Rolle des Vermittlungsausschusses 361
aa) Der Bundesrat im Gesetzgebungsprozeß 361
bb) Der Vermittlungsausschuß 363
(1) Der Vermittlungsausschuß als Erscheinungsform institutionalisierter Kompromißbildung 363
(2) Das Beispiel der 9. Legislaturperiode 365
cc) Gesetzgebungstechnische Folgen der Stellung des Bundesrates im informalen Verfassungsstaat 368
b) Die weitere Konkretisierungsarbeit am Gesetzestext 370
7. Bilanz: Das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren als institutionalisierte Annäherung an Verfassungsgerechtigkeit durch Kontrolle 371
Exkurs: Volksgesetzgebung? 373
X. Politik durch Gesetzgebung als Kompromiß- und Mehrheitsentscheidung 375
1. Gesetzgebung als Politik 375
a) Politik als Freiheit zur alternativen Gestaltungsentscheidung 375
b) Trennung von Politik und Gesetzgebung? 376
c) Gesetzesrecht als spezifische Aggregatform von Politik 377
2. Die Erforderlichkeit der Gesetzgebung als politische Grundsatzentscheidung 379
a) Determinanten und Rahmenbedingungen 379
aa) Staatsaufgabenentwicklung und -kritik 379
bb) Verfassungsdirektiven für die Erforderlichkeit von Gesetzen? 380
cc) Finanzgesteuerte Politik 382
b) Allgemeine Kriterien für die Erforderlichkeit von Gesetzen 383
aa) Strafgesetzgebungstheoretische Beweislastregeln 383
bb) Verallgemeinerungen 384
c) Grundsatzprobleme der Erforderlichkeitsprüfung 385
aa) Die Ausgestaltung der Gesetze als politische Entscheidung 385
bb) Verfahrensprobleme der Erforderlichkeitsprüfung 387
cc) Erforderlichkeit und Privatisierung von Gesetzgebung als Problem materieller Kompetenzverteilung 387
d) Parlamentarische „Entrechtlichungs"-Tendenzen in der 9. Wahlperiode 389
3. Der politische Prozeß als Grenze für rationale Gesetzgebung 393
a) Strukturschwächen des Pluralismus als politische Grenze rationaler Gesetzgebung 393
b) Eigengesetzlichkeiten und Restriktionen der Politik 395
c) Der Zeitdruck im Gesetzgebungsverfahren 397
aa) Erscheinungsformen und Folgen 397
bb) Einige Ursachen — fehlende Abhilfemöglichkeiten? 400
4. Gesetzgebung als institutionalisierte Kompromißbildung 404
a) Die Vernachlässigung des politischen Kompromisses in der Gesetzgebungstheorie 404
aa) Die tendenzielle Geringschätzung von Kompromissen 404
bb) Spezielle verfassungstheoretische Belastungen des Kompromißgedankens 405
cc) Der Begriff des Kompromisses zwischen inhaltlichem Ergebnis und Verfahren 408
b) Gerechtigkeitsvoraussetzungen des Kompromißbilcfungsverfahrens 409
aa) Allgemeine Überlegungen zum Verfahren der Kompromißbildung 409
bb) Die ausbalancierte Vielfalt der Kompromißbildungsebenen 413
cc) Verfahrensrechtliche Strukturen im Lichte der Kompromißbildung 414
c) Erscheinungsformen von Kompromißregeln auf einzelgesetzlicher Ebene, besonders am Beispiel der 9. Wahlperiode 415
aa) Inhaltliche Lösungen 415
bb) Verfahrenskompromisse 420
cc) Besonders: Formelkompromisse als funktionell-rechtliches Problem 423
(1) Hochabstrakte Gesetzesbegriffe als Delegationsnormen 423
(2) Qualitätskriterien für Formelkompromisse 425
dd) Der unterschiedliche Tiefgang von Kompromissen 427
d) Funktionen von Gesetzeskompromissen in der Verfassung des Pluralismus 429
aa) Kompromisse als notwendige Folge der Verfassung als Konfliktordnung 429
bb) Der Gesetzeskompromiß im Spannungsfeld von Politik und Rationalität 431
cc) Der Komp romiß als Bedingung für Mehrheiten und Konsens 432
dd) Besondere Funktionen von Gesetzeskompromissen 434
e) Gefahren und Grenzen der Rationalität von Kompromissen 437
aa) Einwände grundsätzlicher Art 437
bb) Prozedurale und gesetzesspezifische Gefahren 439
f) Wege zu „guten" Kompromissen im Gesetzgebungsprozeß 441
5. Die Mehrheitsentscheidung 443
a) Die Mehrheitsregel als verfassungsstaatliche Notwendigkeit 443
b) Voraussetzungen und Grenzen des Mehrheitsprinzips 444
c) Die Mehrheitsverhältnisse in der 9. Wahlperiode 446
aa) Probleme der Mehrheitsfeststellung 446
bb) Tendenzen der Mehrheitsbildung in der 9. Wahlperiode 447
(1) Konsensuale Gesetzgebung 447
(2) Tendenzen der Kontroversgesetzgebung 450
(3) Mehrheitsverhältnisse bei erfolgreichen Gesetzesinitiativen des Bundesrates 453
XI. Rationalität als Maßstab der Gesetzgebung 454
1. Gesetzgebung zwischen Rationalität und Politik 454
a) Begriffe der Rationalität 454
b) Die Forderung nach rationaler Gesetzgebung und ihr Spannungsverhältnis zur Politik 455
c) Rationalität und Gesetzgebung 457
d) Verfahrensrechtliche Differenzierungen 459
aa) Rationalitätsebenen im Gesetzgebungsprozeß 459
bb) Distanz und Gesetzgebungsverfahren 459
2. Instanzen distanzierender Rationalisierung 461
a) Die Bundesregierung und ihre Ministerialbürokratie 461
aa) Die regierungsinterne Problemverarbeitung 461
bb) Kooperation mit regierungsexternem Sachverstand 464
b) Der Bundesrat 466
c) Der Bundestag 467
aa) Enquete-Kommissionen 467
bb) Ausschußberatungen 468
Inkurs: Gesetzgebungsspezifische Parlamentsreform 468
cc) Besonders: Anhörungen 470
d) Sonstige (z.T. verselbständigte) staatliche Instanzen 471
aa) Der Bundesrechnungshof und der Beauftragte für die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung 472
bb) Dauerhaft Staatsbeauftragte und gesetzliche Kommissionen 474
cc) Justiz 475
e) Gesellschaftliche Instanzen der Rationalisierung 475
aa) Die Rechtswissenschaft 476
bb) Formen institutionalisierter Rechtspolitik 478
cc) Sonstige Wissenschaftsimpulse 479
dd) Die (allgemeine) Öffentlichkeit 479
3. Gesichtspunkte materieller Rationalität 480
a) Rationalitätskriterien 480
b) Förderung des Alternativendenkens 481
aa) Alternativentwürfe und Entwürfe 482
bb) Aktivierung externen Sachverstandes 483
cc) Einige Kreativitätsbedingungen für Alternativen 486
dd) Alternativen in der Gesetzgebungspraxis der 9. Wahlperiode 487
c) Rationalitätsgarantien für Abwägungen und Prognosen 490
aa) Die Ausschöpfung der Erkenntnisquellen 490
bb) Mindestmaß an empirisch-analytischem Sachverhaltswissen 491
cc) Zum Ausmaß inhaltlicher Rationalität 493
dd) Forschungspflichten des vorparlamentarischen Gesetzgebers? 496
ee) Typische Folgenanalysen in der 9. Wahlperiode 497
ff) Kostenanalysen 503
d) Sicherungen für pluralistische Abwägungsprozeduren 507
aa) Die Zusammensetzung von Sachverständigenkommissionen 507
bb) Betroffenen-Analyse 509
cc) Pluralitäre Anhörungen? 510
e) Parlamentarische Gesetzesevaluation? 511
4. Die formale Qualität von Gesetzen 514
a) Formale Qualität als Rationalitätskriterium 514
b) Die Begründung von Gesetzen 516
aa) Probleme der Entwurfsbegründungen 516
bb) Die Gestaltung der Ausschußberichte 520
c) Zweckbestimmungsklauseln in Gesetzen 521
d) Rechtsdogmatische Rationalität 523
aa) Rechtsdogmatik als Hilfe und Gefahr für den Gesetzgeber 523
bb) Offengelegte Erscheinungsformen 525
cc) Grenzen rechtsdogmatischer Rationalität 527
e) Kontinuität der Gesetzgebung 528
f) Die Vernetzung der Gesetzesregeln 530
g) Praktikabilität 532
aa) Allgemeines 532
bb) Praktikabilitätskriterien in der Gesetzgebungspraxis 533
h) Sachangemessenheit 536
i) Verständlichkeit 539
5. Rationalität durch Verfassungsrecht 541
a) Verfassungsrechtliche Auseinandersetzungen im Gesetzgebungsprozeß 542
aa) Unmittelbare regelungsbezogene verfassungsrechtliche Erörterungen 542
bb) Mittelbare bzw. allgemeine verfassungsrechtliche Diskussionen 546
b) Erste verfassungsgerichtliche Judikate 550
c) Verfassungsrechtliche Anschlußdiskussionen in Rechtsprechung und Lehre 551
d) Bilanz 552
6. Grenzen gesetzgeberischer Rationalität 553
a) Grenzen aus der Eigengesetzlichkeit der Politik 553
b) Grenzen wissenschaftlicher Rationalität 554
c) Besonders: Experimentelle Gesetzgebung 556
d) Rationalität und symbolische Gesetzgebung 558
E. Zusammenfassung in Thesen 562
Literaturverzeichnis 576
Sachregister 646