Der informale Rechtsstaat

Eberhard Bohne

doi:10.3790/978-3-428-45032-9

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Bohne, E. (1981). Der informale Rechtsstaat. Eine empirische und rechtliche Untersuchung zum Gesetzesvollzug unter besonderer Berücksichtigung des Immissionsschutzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-45032-9

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Der informale Rechtsstaat

Eine empirische und rechtliche Untersuchung zum Gesetzesvollzug unter besonderer Berücksichtigung des Immissionsschutzes

Bohne, Eberhard

Schriftenreihe zur Rechtssoziologie und Rechtstatsachenforschung, Vol. 49

(1981)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-45032-9
978-3-428-05032-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-45032-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 309
Collections: NBE WISO
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Law & society, sociology of law

Pricing

Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Inhaltsverzeichnis	5
Tabellen verzeichnis	15
1. Teil: Fragestellung, Konzeption und Methode	17
A. Fragestellung	17
B. Konzeption	19
I. Empirische Erhebung	20
1. Auswahl des Untersuchungsbereichs	20
2. Grundlagen der Erhebung	22
a) Ausgangsfrage: Vollzugsdefizit im Umweltschutz	22
aa) Vollzugsdefizit als Soll-Ist-Abweichung	22
bb) Unmöglichkeit eines ökologischen Soll-Ist-Vergleichs mit sozialempirischen Methoden	23
cc) Soll-Ist-Vergleich hinsichtlich Entscheidungsverhaltens	26
dd) Vollzugshemmende Faktoren	28
ee) Beschränkung auf alternative Handlungsformen	28
b) Annahmen	28
c) Variablenkomplexe	30
d) Untersuchungseinheit	31
II. Erklärung und Verallgemeinerung	31
1. Immissionsschutz	33
2. Sonstige Gesetzesbereiche	33
III. Rechtliche Beurteilung	35
C. Methode	35
I. Datenerhebung	35
1. Interviews	35
2. Fallstudien	36
3. Schriftliche Befragung	37
4. Validität	37
II. Rechtsanwendung	38
1. Rechtliche Tendenzaussagen	38
2. Abhängigkeit rechtlicher Bewertungen von empirischen Prämissen	39
2. Teil: Zur Empirie des informalen Rechtsstaats	42
A. Formales und informales Verwaltungshandeln	42
I. Abgrenzung	43
1. Begriffselemente	43
2. Rechtliche Bedeutung	46
a) Entscheidung	46
b) Verfahrenshandlung	47
II. Zweck der Unterscheidung	48
B. Erscheinungen und Bestimmungsfaktoren informalen Verwaltungshandelns im Immissionsschutz	49
I. Genehmigung von Anlagen	49
1. Vorverhandlungen	50
a) Teilnehmer	50
b) Inhalt	52
c) Auswirkungen auf Genehmigungsverfahren	53
d) Dauer	54
e) Materielle Entscheidungsverlagerung	54
aa) Keine rechtliche Bindungswirkung von Vorverhandlungen	54
bb) Vorverhandlungen und Genehmigungsverfahren im Ablauf der Projektplanung	55
cc) Faktische Bindungswirkung von Vorverhandlungen	56
dd) Vorverhandlungen statt Vorbescheid	57
ee) Vorverhandlungen ohne Bürgerbeteiligung	58
2. Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen	59
3. Informalität	60
a) Keine Regelung materieller Vorverhandlungen in § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV	61
aa) Wortlaut und Amtliche Begründung des § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV	61
bb) Systematischer Zusammenhang von § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV und § 25 BVwVfG	62
cc) Gegenstand der Antragsberatung gemäß § 2 Abs. 2 der 9. BImSchV	65
b) Keine Regelung der Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen in § 28 BVwVfG	65
aa) Anwendungsbereich des § 28 Abs. 1 BVwVfG	66
bb) Gegenstand der Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 BVwVfG	67
c) Hauptmerkmale von Vorverhandlungen und Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen	67
aa) Ergänzungs- und Alternativfunktionen	67
bb) Tauschprinzip	68
II. Sanierung von Anlagen	69
1. Formale Entscheidungen	69
2. Informale Absprachen	71
a) Inhalt	71
b) Alternativfunktionen	72
c) Tauschprinzip	72
3. Typen informaler Absprachen	74
III. Bestimmungsfaktoren	77
1. Komplexität der Entscheidungssituation	77
2. Interessenkonflikte	79
3. Verwaltungsinterne Machtstrukturen	82
4. Unbestimmtheit von Rechtsnormen	84
5. Kontrollen und Sanktionen	85
6. Verwaltungsgerichte	86
C. Verallgemeinerungen	87
I. Informale Handlungsprozesse in immissionsschutzfremden Rechtsbereichen	90
1. Wasserrecht	90
a) Erlaubniserteilung für Abwassereinleitungen	90
b) Sanierung und Überwachung von Abwassereinleitungen	91
2. Natur- und Landschaftsschutzrecht	93
3. Baurecht	94
4. Amerikanischer Rechtskreis	95
a) Wirtschaftsverwaltungsrecht	95
b) Strafrecht	96
c) Privatrecht	97
5. Folgerungen	97
II. Ansatzpunkte der Theoriebildung	98
1. Pluralität der Akteure und rechtliche Formalisierung	98
2. Vorhandene Ansätze	100
a) Studien zum Verwaltungshandeln der regulatory agencies	100
b) Implementationsforschung	100
c) Organisationsanalyse	100
aa) Organisatorische Innen- und Außenbeziehungen	101
bb) „Brennpunkt-Organisation“ als Grundlage interorganisatorischer Handlungssysteme	102
cc) Gemeinsames Interesse als Grundlage interorganisatorischer Handlungssysteme	104
III. Formale Handlungssysteme	106
1. Organisation	107
2. Gesetzesvollzugssystem	109
a) Ziele	110
b) Mitglieder	111
c) Strukturen	112
d) Systemzugehörigkeit und Rechtsnormadressaten	113
IV. Formale und informale Handlungsebenen	114
1. Informale Organisation	114
2. Informale Verhaltensmuster im Gesetzesvollzug	116
a) Rollentheoretische Aspekte	116
b) Systemtheoretische Aspekte	117
aa) Grundprobleme formaler Handlungssysteme	118
bb) Zielverwirklichung	120
cc) Ressourcenmängel	121
dd) Integration	122
ee) Umweltanpassung	124
3. Teil: Rechtsprobleme des informalen Rechtsstaats	126
A. Fragestellung und Gang der Erörterung	126
B. Ansatzpunkte zur rechtlichen Beurteilung informalen Verwaltungshandelns im Gesetzesvollzug	127
I. Diskussionsstand	128
1. Schlicht hoheitliches Handeln	128
2. Verwaltungsvorakt	129
3. Formenmißbrauch	129
II. Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetz	131
1. Zulässigkeitskriterien	132
a) Verfahrenshandlungen, § 10 BVwVfG	132
b) Absprachen	132
aa) Absprachen über Nichteinleiten eines Verwaltungsverfahrens, § 22 BVwVfG	133
bb) Absprachen als Verfahrensabschluß	133
2. Materielle Rechtmäßigkeitskriterien	134
a) Verfahrenshandlungen, § 10 BVwVfG	134
b) Absprachen	135
aa) Einfache Absprachen, § 40 BVwVfG	136
bb) Austauschabsprachen, § 56 BVwVfG analog	137
cc) Vergleichsabsprachen, § 55 BVwVfG analog	138
3. Rechtsfolgen rechtswidriger und fehlgeschlagener, rechtmäßiger informaler Handlungsbeziehungen	140
a) Rechtswidrige Verfahrenshandlungen	140
b) Absprachen	141
aa) Fehlgeschlagene, rechtmäßige Absprachen	141
bb) Rechtswidrige Absprachen	142
4. Ergebnis	143
C. Zur Rechtmäßigkeit informalen Verwaltungshandelns im Immissionsschutz	144
I. Informale Verfahrenshandlungen bei der Genehmigung von Anlagen	144
1. Vorverhandlungen	144
a) Gesetzliche Ziele des Genehmigungsverfahrens	144
aa) Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen, Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen	145
bb) Rechtliches Gehör und Gleichbehandlung	146
cc) Verfahrenspartizipation und Verhältnismäßigkeit	146
dd) Präventiver Rechtsschutz	147
b) Rechtwidrigkeit der herrschenden Vorverhandlungspraxis	148
aa) Beeinträchtigung materieller Immissionsschutzziele	148
bb) Beeinträchtigung von Verfahrensgrundsätzen	150
cc) Generelle Rechtswidrigkeit bei fehlender Bürgerbeteiligung	152
c) Voraussetzungen rechtmäßiger Vorverhandlungen	153
2. Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen	155
a) Rechtmäßigkeit der Vorabzuleitung an Antragsteller bei fehlenden Einwendungen bzw. bei Einbeziehung von Einwendungsführern	155
b) Rechtswidrigkeit der Vorabzuleitung an Antragsteller unter Ausschluß von Einwendungsführern	155
aa) Beeinträchtigung materieller Immissionsschutzziele	156
bb) Beeinträchtigung von Verwaltungsverfahrensgrundsätzen	156
cc) Rechtsschutzbeeinträchtigung im Widerspruchsverfahren	158
dd) Generelle Rechtswidrigkeit bei Ausschluß von Einwendungsführern	160
3. Rechtsfolgen rechtswidriger Vorverhandlungen und Vorabzuleitungen von Entscheidungsentwürfen	161
a) Grundsätzlich keine Nichtigkeit der Genehmigungsentscheidung	162
aa) Vorverhandlungen	162
bb) Vorabzuleitung von Entscheidungsentwürfen	162
b) Keine Heilbarkeit der Verfahrensmängel	163
c) Aufhebbarkeit der Genehmigungsentscheidung	163
d) Kosten des Widerspruchverfahrens	164
II. Informale Sanierungsabsprachen	164
1. Normzweck und Ermessensrahmen des § 17 BImSchG	165
a) Normzweck	165
b) Ermessensrahmen	166
2. Einfache Absprachen über eine Anlage	168
a) Typ 1: Fristgewährung für Sanierung	169
b) Typ 2: Verzicht auf Sanierung, die nach dem Stand der Technik erforderlich, aber ein Änderungsgenehmigungsverfahren notwendig macht	171
3. Vergleichsabsprachen über eine Anlage bei Ungewißheit über Stand der Technik und wirtschaftliche Vertretbarkeit (Typen 3 und 4)	173
a) Ermessenseinschränkung durch Beweislastregel des § 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG	173
b) Folgerungen	175
4. Austauschabsprachen über mehrere Anlagen	176
a) Typ 5: Vorläufiger Verzicht auf Sanierung einer Zweitanlage	176
b) Typ 6: Verzicht auf Verzögerung einer Neugenehmigung	178
c) Typ 7: Neugenehmigung mit Fristen für nach dem Stand der Technik erforderliche Auflagen	179
d) Typ 8: Genehmigung einer Neuanlage, die zwar die Emissionsgrenzwerte der TA-Luft, nicht aber den Stand der Technik einhält	180
e) Typ 9: Genehmigung einer gleichartigen Neuanlage in Gebiet mit Immissionswertüberschreitung	181
aa) Immissionswerte als „antizipierte Sachverständigengutachten“	183
bb) Keine Einschränkung der Gutachtenfunktion von Immissionswerten durch Sanierungen von Altanlage (Teilnichtigkeit der Nr. 2.2.1.3 TA-Luft)	185
cc) Erweiterte Untersuchungspflicht bei Sanierung von Altanlage (Verfahrensfunktion der Nr. 2.2.1.3 TA-Luft)	187
dd) Folgerungen für die Rechtmäßigkeit der Absprache	188
f) Typ 10: Genehmigung einer andersartigen Neuanlage in Gebieten mit Immissionswertüberschreitung	188
5. Austauschabsprachen über eine Anlage und sonstige Verwaltungsaufgaben	189
a) Typ 11: Verzicht auf Bußgeldfestsetzung	189
b) Typ 12: Zugeständnisse bei immissionsschutzfremden Verwaltungsaufgaben	191
6. Austauschabsprachen unter Einbeziehung von Dritten	193
a) Typ 13: Genehmigung einer gleichartigen Neuanlage in Gebieten mit Immissionswertüberschreitung wegen Sanierung durch Drittbetreiber	193
b) Typ 14: Unterstützung gegenüber anderen Verwaltungsstellen außerhalb Immissionsschutz	195
III. Ergebnis	196
D. Informales Verwaltungshandeln im Gesetzesvollzug aus verfassungsrechtlicher Sicht	199
I. Verfassungsrechtliche Prinzipien als oberste Ziele von Gesetzesvollzugssystemen	200
1. Formale Zielstruktur von Gesetzesvollzugssystemen	200
a) Gesetze	201
b) Verfassung	201
2. Rechtsstaatlichkeit	203
a) Freiheitlichkeit und Rechtsgleichheit	204
b) Rechtsgebundenheit	206
aa) Gesetzmäßigkeit	206
bb) Rechtssicherheit	207
c) Gewaltenteilung und Gewaltenkontrolle	208
aa) Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung	208
bb) Kontrollierbarkeit der Aufgabenwahrnehmung	209
d) Gerichtsschutz	210
e) Übermaßverbot	210
3. Demokratie	212
a) Partizipationsmodelle	212
b) Verfahrenspartizipation	213
4. Sozialstaatlichkeit	215
a) Erhaltung individueller und kollektiver Lebensbedingungen	215
b) Schutz sozial schwächerer Personen	216
5. Kein verfassungsrechtliches Effizienzgebot	217
a) Effizienz als Optimierungsprinzip	217
b) Diskussionsstand	218
c) Effizienzneutralität der Verfassung	220
aa) Rechtliche Zielsysteme und Zielgewichtungen im Gesetzesvollzug	220
bb) Kein Effizienzverbot	221
cc) Kein Effizienzgebot	221
II. Konflikte zwischen informaler Handlungs- und verfassungsrechtlicher Zielstruktur	224
1. Tausch	224
a) Ungesetzlichkeit	224
b) Materielle Grundrechtsverletzungen	225
c) Soziale Ungleichheit	226
d) Übermaß	229
2. Entscheidungsverlagerung	229
a) Personale Mißachtung	229
b) Legitimationsdefizite	230
3. Rechtliche Unverbindlichkeit und Formlosigkeit	230
a) Rechtsunsicherheit	230
b) Unkontrollierbarkeit	232
c) Rechtsschutzverkürzung	233
III. Formale Zielverwirklichung und Systembestand	234
1. Spannungsverhältnis zwischen formalen und funktionalen Systemanforderungen	234
a) Systembestand als Bedingung der Zielverwirklichung	235
b) Widersprüche	235
c) „Brauchbare Illegalität“ und Informalität	237
2. Verfassungsrechtlicher Vorrang rechtsnormativer Systemanforderungen	237
3. Verbesserung informaler Handlungsbedingungen	239
E. Der informale Rechtsstaat: Ausblick auf staats- und rechtstheoretische Aspekte informaler Handlungsbeziehungen	241
I. Rechtsstaatsbegriff und „informaler Rechtsstaat“	242
1. Normativer Rechtsstaatsbegriff	242
2. „Informal“ als empirsch-analytische Kategorie	242
3. Rechtsstaat als soziales Gebilde	243
a) Normative und empirische Elemente	243
b) Informale Handlungsbeziehungen als empirische Rechtsstaatselemente	245
II. Rechtsstaat als gemeinsamer Erkenntnisgegenstand von Rechts- und empirischen Sozialwissenschaften	245
1. Ansatzpunkte in Staatslehre und Rechtstheorie	246
a) Heller: Staat als organisierte Entscheidungs- und Wirkungseinheit	247
b) Verwandte Auffassungen	249
2. Zur Zweckmäßigkeit eines gemeinsamen Bezugsrahmens für empirische und rechtsnormative Aussagen	251
a) Wechselseitige Abhängigkeit empirischer und rechtsnormativer Aussagen	252
b) Einwände gegen einen gemeinsamen Bezugsrahmen	254
c) Einwände gegen einen systemtheoretischen Bezugsrahmen	257
3. Rechtsstaat als zielgerichtetes, formales Handlungssystem	258
a) Akteure	259
b) Formale Ziele und Systemzusammenhang	260
aa) Zielbegriff	260
bb) Verfassung als Grundlage formaler, staatlicher Ziele und Handlungszusammenhänge	262
cc) Verfassungsrechtliche Zielbestimmungen	266
c) Systemgrenzen	269
aa) Staatsorganisation	270
bb) Staat	274
cc) Politisches Gemeinwesen	275
dd) Gesellschaft	276
d) Strukturen	277
aa) Subsysteme	277
bb) Rechtliche Strukturen als Interaktionssysteme	277
e) Funktionen	278
aa) Verhältnis zu Zielen	279
bb) Funktionalität als Beurteilungsmaßstab	280
III. Einige Anwendungsmöglichkeiten für einen interdisziplinären, systemtheoretischen Bezugsrahmen außerhalb des Gesetzesvollzugs	282
Zusammenfassung	289
Literaturverzeichnis	297

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