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Die Medienvielfalt als Aspekt der Wertesicherung der EU

Nielsen, Jan

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 187

(2019)

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About The Author

Jan Nielsen studierte von 2010 bis 2015 Rechtswissenschaft an den Universitäten Kiel und Hamburg mit einem Schwerpunkt auf dem Gebiet des Medienrechts. Er ist zudem Diplom- Verwaltungswirt (FH) und war als solcher mehrere Jahre in verschiedenen Bereichen einer Kommunalverwaltung tätig. Seit dem Jahr 2017 absolviert er das Rechtsreferendariat im Bezirk des Oberlandesgerichts Hamburg. Jan Nielsen studied Law at the Christian-Albrechts-Universität Kiel and the University of Hamburg from 2010 to 2015. His focus was media law. He also holds a diploma on Public Administration from the FHVD Altenholz. Before joining the academia, he worked in several positions in the local government administration. In 2017, he started his traineeship at the Higher Regional Court in Hamburg.

Abstract

Die Arbeit setzt sich mit der Frage auseinander, in welcher Weise die EU Einfluss auf die Medienvielfaltsicherung der Mitgliedstaaten nehmen kann. Dabei wird grundlegend herausgearbeitet, dass der EU auf diesem Gebiet keine Regelungskompetenz zukommen kann. Dies ergibt sich schon aus der Achtungspflicht bezüglich der nationalen Identitäten der Mitgliedstaaten. Dennoch stellt die Medienvielfalt einen so grundlegenden Wert des Unionsrechts dar, dass die EU gehalten ist, Gefährdungen derselben aufzuspüren und diesen entgegenzutreten. Insoweit kann Art. 2 EUV auch eine kompetenzübergreifende Wirkung entfalten. Da die Sicherung der Medienvielfalt jedoch in vertretbarer Weise unterschiedlich durch die zuständigen mitgliedstaatlichen Gesetzgeber ausgestaltet werden kann, müssen europäische Vorgaben sich auf unabdingbare Mindeststandards beschränken. Zur Identifizierung solcher Mindeststandards kann insbesondere Art. 10 EMRK herangezogen werden. The author analyzes how the European Union (EU) can influence the protection of media pluralism in its member states. There is, however a tradeoff between the EU’s need to regulate the media pluralism, and the sovereignty of each of the member states, which can limit EU’s reach regarding regulative protection measures. Nevertheless, the perspective of the supervision of values opens possibilities how the European Union can develop and apply its influence in this regard. The book presents and discusses this trade-off and these possibilities.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 16
A. Einleitung 19
I. Frage- und Problemstellung 19
1. Ausgangslage: Einigkeit über das Erfordernis der Medienvielfaltsicherung 19
2. Problem: Erfordernis und Identifizierung europäischer Vielfaltstandards 21
3. Die Bedeutung der Regelungskompetenz 23
II. Bedeutung und Aktualität der Problematik 24
1. Möglichkeiten und Notwendigkeit der Vielfaltsicherung durch die EU 24
2. Bedeutungszuwachs der europäischen Wertesicherung 28
III. Vorgehensweise zur Auflösung der Problematik 30
B. Die Medienvielfalt im Rechtsraum der Europäischen Union 32
I. Medienvielfalt als Aspekt der Medienfreiheit 32
II. Grundsätzliches zur Rechtsetzung durch die Europäische Union 35
1. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 35
a) Begriff und Bedeutung für die Rechtsnatur der EU 35
b) Flexibilitätsklausel des Art. 352 AEUV 37
c) Effet utile 38
d) Implied powers 38
2. Arten und Bereiche von Zuständigkeiten 39
a) Ausschließliche Zuständigkeit der EU 40
b) Geteilte Zuständigkeiten 40
c) Ergänzungs-, Unterstützungs-, und koordinierende Zuständigkeit 41
3. Anforderungen an die Auswahl der Rechtsgrundlage 42
III. Anknüpfungspunkte für eine Vielfalt sichernde Rechtsetzung durch die EU 47
1. Keine medienspezifische Einzelermächtigung 47
2. Querschnittskompetenzen zur Binnenmarktharmonisierung 48
a) Medienprodukte im Anwendungsbereich der Grundfreiheiten 48
b) In Betracht kommende Rechtsgrundlagen zur Medienvielfaltregulierung 51
aa) Art. 114 AEUV 51
(1) Binnenmarktbezogene Voraussetzungen 51
(2) Rechtsfolge der Berechtigung zur Rechtsangleichung 54
bb) Art. 53 Abs. 1 2. Alt. AEUV (i. V. m. Art. 62 AEUV) 56
cc) Art. 50 Abs. 1 AEUV 59
c) Grenzen einer binnenmarktbezogenen Medienregulierung 60
aa) Geltung des Subsidiaritätsprinzips? 60
bb) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 62
cc) Pflicht zur Achtung der nationalen Identität 63
dd) Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit, Art. 4 Abs. 3 EUV 71
ee) Einfluss des Art. 167 AEUV 72
(1) Die Medien und deren Vielfaltsicherung als Kultur i. S. d. Art. 167 AEUV 72
(2) Möglichkeiten und Grenzen der Harmonisierung 75
d) Stellungnahme zur Tragweite der Ermächtigungsgrundlagen 79
aa) Erfordernis einer binnenmarktbezogenen Motivation 79
bb) Medienvielfaltsicherung als Kernbereich nationaler Identität? 83
(1) Gebot der Zurückhaltung bei der Bestimmung von Kerngehalten 83
(2) Einfluss des Amsterdamer Rundfunkprotokolls 84
(3) Erhalt des Staatscharakters der Mitgliedstaaten 88
cc) Zusammenfassung 89
3. Gewährleistungsauftrag aus Art. 11 Abs. 2 GrCh? 90
a) Auftrag zur Medienvielfaltsicherung durch die EU? 90
b) Bindung der Mitgliedstaaten an Art. 11 Abs. 2 GrCh? 93
IV. Berücksichtigung der Medienvielfalt durch die EU 95
1. Rechtfertigung von Eingriffen in Grundfreiheiten 95
2. Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) 96
a) Aktuelle Richtlinie 96
b) Entwicklungstendenzen 99
3. Art. 31 Universaldienstrichtlinie (UDRL) 101
4. Ausnahme vom Anwendungsbereich der europäischen Fusionskontrolle 102
5. Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 104
V. Zusammenfassung 107
C. Die Medienvielfalt als Schutzgut i. R. d. Art. 2 EUV 109
I. Die sog. Homogenitätsklausel des Art. 2 EUV 109
1. Sinn und Zweck der Homogenitätsklausel 109
a) Blickwinkel der Union 109
b) Blickwinkel der Mitgliedstaaten 111
2. Erfordernis und Methoden der Konkretisierung des Werteinhalts 113
a) Die rechtliche Dimension der Wertenormierung 114
aa) Rechtliche Bedeutung für die Union 114
bb) Rechtliche Bedeutung für die Mitgliedstaaten 118
b) Methoden zur Inhaltsbestimmung der Werte des Art. 2 EUV 119
aa) Problem der Grenzziehung mitgliedstaatlicher Entwicklungsfreiräume 119
bb) Annäherung im Wege der Abgrenzung und Intention 120
cc) Annäherung über die Funktion der Werte 121
dd) Erkenntnisquellen zur positiven Bestimmung des Werteinhalts 122
(1) Mitgliedstaatliche Verfassungsüberlieferungen 122
(2) Unionsrecht und Rechtsprechung des EuGH 124
(3) EMRK und Rechtsprechung des EGMR 125
c) Verhältnis von Art. 2 S. 1 EUV zu Art. 2 S. 2 EUV 125
II. Bedeutung und verfassungsrechtliche Verankerung der Medienvielfalt 127
1. Art. 11 Abs. 2 GrCh und die Rechtsprechung des EuGH 127
a) Fehlende Anknüpfungspunkte einer Konkretisierung 127
b) Herausstellung der Bedeutung der Medienvielfalt 128
2. Art. 10 EMRK und die Rechtsprechung des EGMR 130
a) Art. 10 EMRK als Medienfreiheit 130
b) Verpflichtung zur Medienvielfaltsicherung 130
3. Verfassungsüberlieferungen ausgewählter Mitgliedstaaten 135
a) Deutschland 135
aa) Medienvielfalt im Rundfunkbereich 135
bb) Medienvielfalt im Pressebereich 139
cc) Medienvielfalt in den Online-Medien 141
dd) Gemeinsame Kernaussagen 141
b) Frankreich 143
c) Italien 147
d) Spanien 151
4. Zusammenfassung 153
III. Zuordnung der Medienvielfalt zu den Werten i. S. d. Art. 2 EUV 156
1. Demokratie 156
2. Schutz der Menschenrechte 157
3. Rechtsstaatlichkeit 161
D. Europäische Mindeststandards der Vielfaltsicherung 164
I. Die kompetenzübergreifende Bedeutung des Art. 2 EUV 164
1. Einschränkung der mitgliedstaatlichen Souveränität 164
2. Die Verzahnung mitgliedstaatlicher und europäischer Gestaltungsgrenzen 166
a) Verbot der Bundesstaatlichkeit der EU als Entwicklungsgrenze 166
b) Art. 2 EUV als Kennzeichen für die Bundesstaatlichkeit der EU? 168
c) Das Verhältnis von Art. 2 S. 1 EUV und Art. 4 Abs. 2 S. 1 2. Alt. EUV 170
3. Legitimation der Einflussnahme seitens der EU 172
a) Verstoß gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot? 172
b) Verletzung der Volkssouveränität? 173
II. Der Medienvielfalt sichernde Aussagegehalt des Art. 2 EUV 175
1. Schwierigkeit der Festlegung europäischer Mindestanforderungen 175
a) Problem der inhaltlichen Bestimmbarkeit der Medienvielfalt 175
aa) Struktursicherung statt normativer Festlegung 175
bb) Positive Annäherung über Dimensionen der Vielfalt 177
b) Anerkennung mitgliedstaatlicher Gestaltungsspielräume 181
c) Typische Regulierungspraktiken und -empfehlungen 182
2. Gesellschaftliche Grundbedingungen der Medienvielfaltsicherung 183
a) EMRK als normativer Maßstab 184
b) Meinungsfreiheit 187
aa) Gedanken- und Meinungsbildungsfreiheit 187
bb) Meinungsäußerungsfreiheit 188
(1) Geschütztes Verhalten 188
(2) Einschränkungsmöglichkeiten 189
(a) Die demokratische Gesellschaft i. S. d. EMRK 190
(b) Beurteilung der Notwendigkeit eines Eingriffs 191
c) Medienfreiheit 196
aa) Medienfreiheit als Teilgewährleistung der Meinungsfreiheit 196
bb) Ausgeprägte Schutzgehalte 196
(1) Quellenschutz und Informationsbeschaffung 197
(2) Schutz vor Gewalt infolge medialer Berichterstattung 197
(3) Schutz der inhaltsunabhängigen Informationsverbreitung 198
(4) Gewährleistung eines vielfältigen Medienangebots 199
(5) Innere Pressefreiheit und Grundrechtsbindung Privater 201
d) Informationsfreiheit 205
aa) Aktive Informationsfreiheit 205
(1) Pflicht zur Regelung eines Gegendarstellungsrechts 205
(2) Zugang zu Sendemöglichkeiten 206
bb) Passive Informationsfreiheit 210
e) Weitere Grundlagen von Demokratie und Medienvielfalt 213
aa) Versammlungsfreiheit 213
bb) Vereinigungsfreiheit und Schutz politischer Parteien 216
(1) Bezug der Vereinigungsfreiheit zu Art. 10 EMRK 216
(2) Besonderer Schutz demokratischer politischer Parteien 217
cc) Freie Wahlen 221
3. Notwendigkeit einer positiven Regulierung der Medienvielfalt 223
a) Ökonomische Situation der Medien 224
aa) Begriff und Erscheinungsformen der Konzentration 224
bb) Ursachen der Konzentration 225
cc) Auswirkungen der Konzentration auf die Medienvielfalt 228
b) Ökonomischer Wettbewerb als hinreichende Vielfaltsicherung? 233
aa) Pressebereich 233
bb) Rundfunkbereich 235
cc) Publizistische Online-Medien 238
c) Notwendige Regulierungsmaßnahmen 241
aa) Erfordernis einer medienspezifischen Konzentrationskontrolle? 241
bb) Erfordernis einer öffentlichen Medienförderung 246
(1) Rundfunk 247
(2) Presse 254
(3) Publizistische Online-Medien 256
cc) Erfordernis einer öffentlich-rechtlichen Inhaltsbeauftragung 260
(1) Lineare Rundfunkangebote 261
(2) Im Wesentlichen textbasierte Medien 263
(3) Audiovisuelle Abrufdienste 266
4. Abwehr staatlicher Einflussnahmen auf Medieninhalte 279
a) Rechtlicher Rahmen öffentlich-rechtlich beauftragter Medienanbieter 280
aa) Die öffentlich-rechtliche Beauftragung 280
(1) Notwendigkeit und Grenzen der Konkretisierung 280
(2) Kontrolle der Zielerreichung 285
bb) Strukturelle Anforderungen 290
(1) Organisatorische Verselbständigung 290
(2) Unabhängigkeit des Leitungsorgans 291
(3) Aufsichtsorgane 293
(4) Journalistische Freiheit der Mitarbeiter 301
cc) Finanzierung 303
(1) Allgemeine Vorgaben 303
(2) Anforderungen an die Finanzierung aus öffentlichen Mitteln 304
(3) Anforderungen an kommerzielle Finanzierungsarten 308
b) Unabhängigkeit der Medienaufsicht 312
aa) Gegenstand der inhaltlichen Beaufsichtigung 312
bb) Anforderungen an die Unabhängigkeit 316
(1) Erfordernis und Bezugspunkte der Unabhängigkeit 316
(2) Organisatorische Verselbständigung und Weisungsfreiheit 319
(3) Regelungen zur personellen Zusammensetzung 321
(4) Befugnisse der Regulierungsstellen 326
(5) Finanzielle Unabhängigkeit 328
c) Einführung von Maßnahmen der Ko- und Selbstregulierung 329
d) Förderung privater Medienanbieter 332
aa) Der Konflikt zwischen Vielfaltverantwortung und Neutralitätspflicht 332
bb) Wettbewerbsrechtliche Dimension 334
(1) Audiovisuelle Medien 334
(2) Presse und presseähnliche Online-Angebote 338
cc) Grundrechtliche Maßgaben 341
(1) Allgemeine Förderungsarten 341
(2) Sonderfall der gezielten Steuerung von Werbeentgelten 348
e) Neutralitätspflicht bei staatlichen Äußerungen 350
f) Begrenzung der medialen Aktivitäten staatlicher Akteure 354
aa) Beschränkungen medialer Angebote unter staatlicher Steuerung 354
bb) Begrenzung der staatlichen Beteiligung an privaten Medien 358
(1) Möglichkeit der Umgehung des Verbots staatlicher Einflussnahmen 358
(2) Europäische Grenzen der Einflussnahme durch Medieneigentum 359
(a) Seitenblick auf das deutsche Verfassungsrecht 359
(b) Grundrechtliche Anforderungen aus der EMRK 361
(c) Adressaten der Beschränkungen medialer Aktivitäten 364
(d) Mediale Aktivitäten politischer Parteien 366
g) Zulässigkeit des Verbots privater politischer Werbung 368
aa) Die Relevanz im Hinblick auf Art. 10 EMRK 368
bb) Schutzrichtung der Werbeverbote 369
cc) Verhältnismäßigkeit 370
(1) Bedeutung der Wirkmacht des Mediums 371
(2) Andere Möglichkeiten der Teilnahme am öffentlichen Diskurs 374
(3) Entwicklung zur generellen Unzulässigkeit von Werbeverboten? 375
h) Einflussnahme auf die Nutzung von Informationsquellen 381
aa) Einfluss und Bedeutung von Informationsdienstleistungen 381
bb) Gefahr der Verengung und Beeinflussung des medialen Angebots 382
E. Zusammenfassung 387
I. Zu den Möglichkeiten einer Vielfalt sichernden Rechtsetzung durch die EU 387
II. Zur Identifizierung der Medienvielfalt als Bestandteil der europäischen Wertebasis 389
III. Zu den europäischen Mindeststandards der Vielfaltsicherung 390
1. Staatliche Gewährleistungspflichten 390
2. Staatliche Pflicht zur Inhaltsneutralität 392
F. Kurzzusammenfassung in Thesen 396
Literaturverzeichnis 403
Sachverzeichnis 417