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Der informelle Trilog

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Giersdorf, F. (2019). Der informelle Trilog. Das Schattengesetzgebungsverfahren der Europäischen Union. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55685-4
Giersdorf, Fabian. Der informelle Trilog: Das Schattengesetzgebungsverfahren der Europäischen Union. Duncker & Humblot, 2019. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55685-4
Giersdorf, F (2019): Der informelle Trilog: Das Schattengesetzgebungsverfahren der Europäischen Union, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55685-4

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Der informelle Trilog

Das Schattengesetzgebungsverfahren der Europäischen Union

Giersdorf, Fabian

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 188

(2019)

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About The Author

Fabian Giersdorf studierte von 2011 bis 2015 an der FAU Erlangen-Nürnberg Rechtswissenschaft im Schwerpunktbereich Staat und Verwaltung. Dabei wurde er durch ein Deutschlandstipendium und ein Stipendium des Cusanuswerkes gefördert. Nach seiner Zeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Erlangen-Nürnberg, in der er auch seine Promotion abschloss, absolvierte er von 2018 bis 2020 den juristischen Vorbereitungsdienst im Bereich des OLG Nürnberg. Nach einer zweijährigen Station als Richter am Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach ist er derzeit im bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration beschäftigt.

Abstract

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren der EU wird häufig nicht allein im unionsvertraglichen Korsett des Art. 294 AEUV durchgeführt, sondern durch informelle Triloge ergänzt. Dabei handelt es sich um nichtöffentliche Treffen von Vertretern der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe Rat, Parlament und Kommission mit dem Ziel inhaltliche Kompromisse zu erzielen. Triloge wurden zuletzt in gut zwei Dritteln aller ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angewandt und haben dazu geführt, dass über 90 % der Gesetzgebungsvorhaben der EU bereits in einem frühen Verfahrensstadium abgeschlossen werden konnten. Das vorliegende Werk beschäftigt sich neben den geschichtlichen Hintergründen der Triloge vor allem mit der Frage nach deren Rechtsgrundlagen, sowie deren genauem Ablauf und Einhegung in Organpraxis und Gesetzgebungsverfahren. Zudem wird das Verfahren unter Einbezug der Rechtsprechung des EuGH anhand der vielfach zur Kritik herangezogenen Prinzipien der Transparenz und Demokratie bewertet.»The Informal Trilogue. Secret Lawmaking in the European Union«

The ordinary legislative procedure (Art. 294 TFEU) is often completed by informal trilogues. Trilogues are equally tripartite meetings of representatives of all institutions involved in the legislative process. These non-public meetings aim at bringing the institutions to an agreement. The doctorate deals with the background, the legal bases, the participants and the procedure itself. Furthermore it examines whether the trilogues are compatible with the European principles of transparency and democracy.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Einführung und Gang der Bearbeitung 17
Erster Teil: Geschichtliches 21
A. Entwicklung des Rechtsetzungsverfahrens 21
I. Vertragliche Anfänge – das Anhörungsverfahren 21
II. Steigende Bedeutung des Parlaments 22
III. Von der Zusammenarbeit zur Mitentscheidung 24
B. Einfluss informeller Absprachen auf die Rechtsetzungsverfahren 26
I. Steigende Komplexität erfordert flexible Maßnahmen 26
II. Das gesteigerte Machtbedürfnis des Europäischen Parlaments als Grundlage informeller Verfahren 27
III. Das Haushaltsverfahren als Wiege informeller ­Verhandlungen und Vereinfachungen auf Unionsebene 28
IV. Der informelle Trilog erobert das Rechtsetzungsverfahren 30
C. Zwischenergebnis: Gesteigerter Einfluss des Parlaments – 33
Zweiter Teil: Rechtsgrundlagen des informellen Trilogs 35
A. Gemeinsame Erklärungen zu den praktischen ­Modalitäten des Mitentscheidungsverfahrens 35
I. Rechtscharakter der gemeinsamen Erklärung als interinstitutionelle Vereinbarung 36
1. Rechtliches Rangverhältnis interinstitutioneller Vereinbarungen 37
2. Grenzen interinstitutioneller Vereinbarungen 38
a) Änderung und Ergänzung vertraglich fixierter Entscheidungsverfahren 38
b) Das institutionelle Gleichgewicht 44
c) Vereinbarkeit mit anderen grundlegenden Verfassungsprinzipien 45
d) Zwischenfazit 46
3. Bindungswirkung interinstitutioneller Vereinbarungen 47
4. Zustandekommen interinstitutioneller Vereinbarungen 51
5. Zwischenfazit 53
II. Inhalt der gemeinsamen Erklärung 54
B. Interinstitutionelle Vereinbarung über Bessere Rechtsetzung 56
I. Hintergrund 57
II. Inhalt 58
III. Bewertung 59
C. Geschäftsordnung des Parlaments 60
I. Rechtscharakter der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments 60
1. Grenzen des organinternen Selbstorganisationsrechts 61
2. Bindungswirkung organinternen Selbstorganisationsrechts 62
3. Zwischenfazit 65
II. Inhalt 66
III. Bindungswirkung 67
IV. Zwischenfazit 69
D. Darstellung der Trilogpraxis in den Leitfäden der Organe 70
I. Rechtscharakter und Bindungswirkung 70
II. Inhalt 71
III. Bewertung 74
E. Zwischenergebnis – Deformalisierung, Reformalisierung, Verfassungsentwicklung? 76
Dritter Teil: Der informelle Trilog in der Praxis der Organe 79
A. Verfahrensleitende Prinzipien und Hintergründe 79
I. Effizienz und Effektivität im Gesetzgebungsprozess der Europäischen Union 80
1. Begriffsdefinition 80
2. Effizienz als Notwendigkeit der Verträge? 83
3. Effizienzsteigernde Mittel der Triloge 86
4. Zwischenfazit: Effizienz als Mittel zum Machterhalt 90
II. Der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit als Pneuma der Interorganbeziehungen 92
III. Zwischenfazit: Effizienz und loyale Zusammenarbeit als besondere Vertragsprinzipien 96
B. Die Beteiligtenstruktur des Mitentscheidungsverfahrens und des informellen Trilogs 99
I. Beteiligte und Beteiligungsmöglichkeiten nach den Verträgen und den Geschäftsordnungen 99
1. Kommission 99
2. Europäisches Parlament 101
3. Rat 104
4. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen 106
5. Mitwirkung der nationalen Parlamente 110
6. Beteiligung der Bürger und Interessenvertretungen 111
II. Die Teilnehmer des informellen Trilogs 115
III. Zwischenfazit: Verengung der Beteiligtenstruktur im informellen Trilog 117
C. Der Ablauf des Verfahrens in den einzelnen Stadien des Mitentscheidungsverfahrens 121
I. Die einzelnen Stadien des Mitentscheidungsverfahrens 122
1. Die Initiativphase 122
2. Das Stadium der ersten Lesung 125
3. Das Stadium der zweiten Lesung 131
4. Der Vermittlungsausschuss 136
5. Das Stadium der dritten Lesung 142
II. Der informelle Trilog in den Stadien des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens 143
1. Der formelle informelle Verfahrensablauf der einzelnen Trilogsitzungen 144
2. Unterschiede in den einzelnen Phasen des Mitentscheidungsverfahrens 149
a) Triloge vor der ersten parlamentarischen Lesung 149
b) Triloge vor der ersten Lesung des Rates 156
c) Triloge vor der zweiten parlamentarischen Lesung 157
d) Triloge zur Unterstützung des Vermittlungsausschusses 159
3. Zwischenfazit: Die Verwandlung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens 162
D. Statistische Angaben zum Wandel des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens 163
E. Zwischenergebnis: Der informelle Trilog als „neues Vermittlungsverfahren“ 166
Vierter Teil: Transparenz der Triloge: Black hole of decision making? 171
A. Die Transparenz der Europäischen Union 172
I. Die Rolle der Transparenz in den Verträgen 173
II. Grenzen der Transparenz 176
III. Zwischenfazit: Transparenz und Effizienz 178
B. Transparenz und Gesetzgebung 180
I. Allgemeine Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens 181
II. Veröffentlichung und Zugang zu Dokumenten im Gesetzgebungsverfahren 189
III. Zwischenfazit: Die Gesetzgebung als offenes Buch? 198
C. Die Transparenz der Triloge 201
I. Inhalt und Ergebnisse der strategischen Untersuchung OI/8/2015/JAS 201
II. Rechtliche Bewertungen 208
1. Keine Sitzungsöffentlichkeit der Trilogsitzungen 208
2. Bereitstellung von Trilogkalendern 210
3. Veröffentlichung der Sitzungsteilnehmer und Ausgangsstandpunkte der Organe 212
4. Veröffentlichung der Vierspaltendokumente. Gleichzeitig Besprechung der Entscheidung EuG, Rs. T-540/15 r(De Capitani/Parlament) 213
III. Zwischenfazit: Recht vs. Realität – Wer kontrolliert den Gesetzgeber? 221
D. Zwischenergebnis: Auftrag zu grenzenloser Transparenz? 224
Fünfter Teil: Der informelle Trilog im Demokratietrilemma? 226
A. Zum Demokratisierungsstand der Europäischen Union 226
I. Geschichtliche Entwicklung – Demokratie vor dem Hintergrund der europäischen Integration 228
II. Europäische Demokratie nach dem Vertrag von Lissabon 229
III. Demokratische Legitimation der Europäischen Union durch ihre Gesetzgeber 234
1. Europäisches Parlament 234
2. Ministerrat 238
IV. Zwischenfazit: Die Wechselwirkung gegenseitiger Verantwortlichkeit 243
B. Verwirklichung der Demokratie im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren 246
I. Aufgabenverteilung im institutionellen Dreieck 246
1. Die Europäische Kommission als Institution sui generis 247
2. Europäisches Parlament – Legitimation durch Inklusion 251
3. Der Ministerrat als nationale Interessenvertretung 252
II. Die strukturelle Schwachstelle des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens und deren Ausgleichsversuche 253
III. Zwischenfazit: Die Gesetzgebungstätigkeit als Zukunftsfaktor der Europäischen Union 258
C. Demokratie der Triloge 260
I. Informelle Einflüsse auf Gesetzgebungsprozesse in ausgewählten Staaten 260
1. Deutschland 261
2. Großbritannien 263
3. Frankreich 264
4. Zwischenfazit: Funktionen von Informalität und der unionseuropäische Vergleich 266
II. Verletzung des institutionellen Gleichgewichts? 268
1. Aufwertung der Kommission gegenüber Parlament und Rat? Gleichzeitig Bewertung der Entscheidung EuGH, Rs. C-409/13 (Rat/Kommission) 268
2. Machtverschiebungen zwischen den Gesetzgebern? 273
3. Zwischenfazit: Der Ausschluss Dritter als negative Konsequenz trilogisierter Verhandlungsführung 276
III. Auswirkungen der Triloge auf die Legitimationsleistung im Gesetzgebungsverfahren 278
1. Veränderungen innerhalb des Europäischen Parlaments 278
2. Veränderungen innerhalb des Ministerrates 281
IV. Zwischenfazit: Die Technokratisierung des Mitentscheidungsverfahrens 283
D. Zwischenergebnis – demokratische Herausforderungen europäischer Gesetzgebung 285
Fazit 289
Literaturverzeichnis 300
Sachverzeichnis 321