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Pflicht zur Sicherheit

Öffentlich-rechtliche Anforderungen an private Großveranstalter und die Legalisierungswirkung von Genehmigungen

Weidemann, Daniel

Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit, Vol. 10

(2019)

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About The Author

Daniel Weidemann studierte Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Anschließend war er dort bis 2017 als wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insb. Verwaltungswissenschaften, Kultur- und Religionsverfassungsrecht tätig. 2018 wurde er in Münster zum Dr. jur. promoviert. Derzeit ist er Rechtsreferendar im Oberlandesgerichtsbezirk Düsseldorf. Daniel Weidemann studied law at the University of Münster, Germany. Subsequently, he worked there as a research assistant and doctoral candidate at the Chair for Public Law, in particular Administrative Sciences, Cultural and Religious Constitutional Law. In 2018 he earned a doctorate in Münster. Currently, he serves as a legal clerk in the district of the higher regional court Düsseldorf, Germany.

Abstract

Ein Veranstaltungsgesetz, das hinsichtlich der Sicherheitsgewährleistung dezidiert Verantwortlichkeiten regelt, existiert nicht. Die Arbeit geht daher der Frage nach, woraus sich eine solche öffentlich-rechtliche Pflicht des Veranstalters ergibt. Eine ausdrückliche – allerdings bereichsspezifische – Regelung findet sich allein im Bauordnungsrecht. Den Schwerpunkt der Untersuchung und die Grundlage für eine Begründung der Verantwortlichkeit des Veranstalters bildet daher das allgemeine Gefahrenabwehrrecht. Die Arbeit beleuchtet neben den derzeit diskutierten Ansätzen insbesondere die im Veranstaltungskontext bisher weitgehend ausgeblendete Legalisierungswirkung von Genehmigungen. Im Ergebnis kann genehmigungskonformes Veranstalterverhalten mitunter die Verantwortlichkeit für mittelbar verursachte Gefahren, etwa Fanausschreitungen, ausschließen. Ferner zeigt die Arbeit auf, inwieweit in solchen Fällen Schwierigkeiten bestehen, den Veranstalter als Nichtstörer in Anspruch zu nehmen. »Public Safety Obligation. Requirements of Public Law for Private Organisers of Major Events and the Effect of Legalisation through Permissions«

There is no law for event security in Germany regarding public safety obligations for organisers of major events. Only building regulations on a state level provide corresponding provisions, which, however, are only sector-specific. In that regard, the legal discussion has to turn towards the effect of legalisation through permissions for the public safety obligation of private organisers. If organisers act compliant with the framework of their permission, their obligation under public safety law, e.g. for riots of fans, may be suspended.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
§ 1 Einführung 25
A. Einleitung 25
B. Problemaufriss und Gang der Untersuchung 29
I. Ausklammerung von Kooperationsformen zwischen Verwaltung und Privaten 30
II. Die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Sicherheitsgewährleistung 33
III. Die privatrechtliche Pflicht zur Sicherheitsgewährleistung 36
IV. Gang der Untersuchung 36
§ 2 Begriffliche Vorfragen und Konkretisierung des Untersuchungsgegenstands 40
A. Veranstaltung und Großveranstaltung 40
I. Veranstaltung 40
II. Großveranstaltung 42
1. Normative Konkretisierung des Großveranstaltungsbegriffs? 43
2. Konkretisierung durch die Rechtsprechung? 45
3. Sonstige Kriterien zur Konkretisierung 45
4. Ergebnis 49
III. Private und öffentliche Veranstaltungen 49
IV. Kommerzielle Großveranstaltungen 50
V. Abgrenzung zu Versammlungen i. S. d. Art. 8 GG und i. S. d. Versammlungsgesetzes 51
1. Versammlungen i. S. d. Art. 8 GG 52
a) Versammlungsbegriff 52
b) Unterschiede und Gemeinsamkeiten von Versammlungen und Veranstaltungen 54
2. Versammlungen i. S. d. Versammlungsgesetzes 56
3. Ergebnis 60
VI. Abgrenzung zu Events und Incentives 60
VII. Ergebnis 61
B. Gefahrenquellen bei Großveranstaltungen 61
I. Unmittelbar veranstaltungsspezifische Gefahrenherde 63
1. Die Darbietung als Veranstaltungskern 63
2. Die Veranstaltungsorganisation 63
3. Die Veranstaltungsörtlichkeit 64
II. Mittelbar veranstaltungsspezifische Gefahrenherde 65
1. Zuschauer 65
a) Zuschauerausschreitungen 66
b) Menschenmasse als eigenständiger Gefahrenherd 68
c) Verkehrsbeeinträchtigung durch An- und Abreise der Besucher 69
2. Terrorismus 69
III. Ergebnis 70
C. Begriff des privaten Veranstalters 71
I. Die Veranstaltereigenschaft 71
II. Der private Veranstalter 76
§ 3 Zivilrechtliche Pflichtenbegründung 80
A. Einleitung 80
B. Vertragliche Nebenpflichten und deliktsrechtliche Verkehrspflichten 81
I. Vertragliche Pflichten 81
II. Deliktsrechtliche Pflichten 83
1. Allgemeines 83
2. Umfang und Begrenzung der Verkehrspflichten 85
a) Vorhersehbarkeit der Rechtsgutbeeinträchtigung 86
b) Zumutbarkeit der Sicherungsmaßnahme 88
3. Konkretisierung der Verkehrspflicht und Einzelfallbetrachtung 90
4. Ergebnis 92
III. Kausalität, Zurechnung und (Mit-)Verschulden 93
1. Kausalität und Zurechnung 93
2. (Mit-)Verschulden 94
IV. Delegation und Haftungsausschluss 95
1. Delegation der Verkehrspflichten auf Dritte 96
2. Haftungsausschluss 97
a) Stillschweigender Haftungsverzicht 98
b) Öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung 98
c) Ausdrückliche Vereinbarung einer Haftungsbeschränkung 99
aa) Anforderungen an eine wirksame Einbeziehung von AGB 99
(1) Vorab: Bloßer Aufdruck auf Eintrittskarte reicht nicht aus 99
(2) Anforderungen nach Art des Vertriebswegs 102
(3) Ergebnis 103
bb) Anforderungen an den Inhalt eines Haftungsausschlusses 103
3. Ergebnis 105
V. Ergebnis zu vertraglichen Schutzpflichten und deliktsrechtlichen Verkehrspflichten 106
C. Verbandsrechtliche Vorgaben am Beispiel des Deutschen Fußballbundes (DFB) 106
I. Verbandsautonomie 107
II. Adressaten des Verbandsrechts 108
1. Satzungsverweisung 110
2. Vertragliche Unterwerfung der Vereine und Teilnahme an Wettkämpfen 113
3. Ergebnis 114
III. Verbandsrechtliche Sicherheitsgewährleistungspflicht der Vereine und korrelierende Disziplinarmaßnahmen 114
1. Anwendungsbereich des § 9a RuVO 117
a) Begriff des Anhängers 117
b) Haftung des gastgebenden und des Gastvereins für „ihre“ Anhänger 118
c) Zwischenfälle 118
d) Örtliche und zeitliche Beschränkung 119
e) Ergebnis 119
2. Verschuldensunabhängige Haftung der Vereine für Zuschauerausschreitungen? 120
IV. Ergebnis 126
D. Ergebnis zu den zivilrechtlichen Pflichten 127
§ 4 Gesetzesunmittelbare öffentlich-rechtliche Pflicht zur Sicherheitsgewährleistung – Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht als bloße „Befugnisordnung“ 128
A. Die allgemeine materielle Polizeipflicht 128
B. Versuch der Herleitung einer gesetzesunmittelbaren Polizeipflicht 132
I. Entwicklung des Polizei- und Ordnungsrechts 134
II. Interpretation der polizei- und ordnungsrechtlichen Befugnisnormen 136
III. Sofortiger Vollzug im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung 139
IV. Ergebnis 140
C. Einwände gegen eine allgemeine materielle Polizeipflicht 141
I. Vermischung von Verhaltens- und Zustandsverantwortlichkeit 141
II. Ausblendung (privat-)rechtlicher und tatsächlicher Umstände 142
III. Fehlende Bestimmtheit und Handhabbarkeit der Pflicht 144
IV. Beeinträchtigung der Effektivität der Gefahrenabwehr? 146
D. Gesetzesunmittelbare materielle Polizeipflicht aus Verfassungsrecht? 147
E. Ergebnis 149
§ 5 Pflichtenbegründung durch individuelle behördliche Inanspruchnahme – Der Veranstalter als Verhaltensverantwortlicher 151
A. Die von der allgemeinen polizeirechtlichen Verantwortlichkeit erfasste Konstellation 152
I. Eigensicherung 153
II. Zusatzverantwortlichkeit 156
III. Ergebnis 157
B. Die „klassische“ Verhaltensverantwortlichkeit des Veranstalters 157
I. Theorien zur Bestimmung der Verhaltensverantwortlichkeit 158
1. Äquivalenztheorie 158
2. Adäquanztheorie 158
3. Theorie der rechtswidrigen Verursachung und Theorie der sozialinadäquaten Verursachung 159
4. Theorie der Pflichtwidrigkeit und der Risikozurechnung 160
5. Theorie der unmittelbaren Verursachung 161
6. Ergebnis 164
II. Verantwortungszusammenhang zwischen der Durchführung der Veranstaltung und veranstaltungsspezifischen Gefahren 164
1. Veranstaltungsdurchführung und „unmittelbar veranstaltungsspezifische“ Gefahren 165
2. Veranstaltungsdurchführung und „mittelbar veranstaltungsspezifische“ Gefahren 168
a) Durchbrechung des Zurechnungszusammenhangs 168
b) Auswirkungen einer qualifizierten conditio-sine-qua-non-Kausalität? 171
3. Ergebnis 172
III. Verhaltensverantwortlichkeit durch Unterlassen 173
1. Öffentlich-rechtliche Handlungsgebote 174
2. Relevanz zivilrechtlicher Handlungsgebote 178
a) Strukturelle Ähnlichkeit in Bezug auf Gefahrenprävention 179
b) Abstrakte vs. konkrete Gefahr 181
c) Unzulässigkeit der Entkontextualisierung der zivilrechtlichen Verkehrspflichten 182
aa) Verkehrspflichten entstehen im Lichte des Zivil(haftungs)rechts, nicht des Polizei- und Ordnungsrechts 182
bb) Berücksichtigung der Disponibilität von Verkehrspflichten durch Ordnungsbehörden? 186
cc) Ergebnis 187
3. Ergebnis zur Verantwortlichkeit durch Unterlassen 188
C. Der Veranstalter als verhaltensverantwortlicher Zweckveranlasser 188
I. Zulässigkeit der Figur des Zweckveranlassers 190
II. Maßgebliches Zurechnungskriterium im Rahmen der Zweckveranlasserfigur 196
1. Äußerer Rahmen für die Kriterienbestimmung 196
2. Objektives oder subjektives Bezwecken? 198
3. Exkurs: Die Verhaltensverantwortlichkeit des Veranstalters für mittelbar veranlasste Gefahren am Maßstab des subjektiven Ansatzes 203
4. Ergebnis 207
III. Objektives Bezwecken 208
1. Nicht beherrschbares Sonderrisiko? 209
2. Gefahrenimmanenz oder Exzess der Besucher? 212
3. Veranstaltung als Bühne für ein gesellschaftliches (Gewalt-)Phänomen? 214
4. Grundrechte des Veranstalters als Zurechnungshindernis? 216
5. Quantitativer Befund als Beleg für (un-)typische Folge 217
a) Zuschauerverhalten während des Fußballspiels und im Stadionumfeld 218
b) Zuschauerverhalten im Fußballfanreiseverkehr in Zügen 226
c) Festlegung eines starren zahlenmäßigen Grenzwerts nicht möglich 228
6. Notwendigkeit einer differenzierten Einzelfallbetrachtung trotz quantitativen Befunds 229
7. Zurechnungseinschränkende Elemente? 233
a) Fehlende Einflussnahmemöglichkeit des Veranstalters 233
b) Örtliche und zeitliche Distanz zwischen Veranstaltung und Gefahreintritt 235
8. Stufenfolge – Ergebnis zum objektiven Bezwecken mit Blick auf Zuschauerausschreitungen bei Fußballspielen 239
9. Sonstige mittelbar veranstaltungsspezifische Gefahren 241
a) Verkehrsbeeinträchtigungen 242
b) Massenpanik 243
c) Terroranschläge 248
IV. Modifizierende Kriterien? 250
1. Profit statt Bezwecken 251
2. Beschränkung bzw. Erweiterung der Verantwortlichkeit auf eigentümliche Folgen 255
3. Übertragung der Grundsätze aus dem Brokdorf-Beschluss auf Großveranstaltungen 257
4. Ergebnis 261
D. Insbesondere: Die Legalisierungswirkung von Genehmigungen – Ursprung, dogmatische Grundlage und grundsätzlicher Umfang 261
I. Allgemeines zur Legalisierungswirkung 264
1. Ursprung der Legalisierungswirkung 264
2. Rezeption durch die Literatur und dogmatische Grundlage des Begriffs 266
a) Bindungswirkung 269
b) Tatbestandswirkung 270
aa) Dogmatische Begründung der Tatbestandswirkung 271
bb) Wirksamkeit des Verwaltungsakts als einzige Voraussetzung der Tatbestandswirkung 275
cc) Ergebnis 277
c) Feststellungswirkung 278
3. Legalisierungswirkung als Konsequenz der Tatbestandswirkung und das Verhältnis von spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen zur polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklausel 278
II. Reichweite und Inhalt der Legalisierungswirkung 282
1. Maßgebliche Kriterien für den Umfang der Legalisierungswirkung 283
2. Auslegung des Genehmigungsinhalts 286
a) Maßgeblichkeit des Genehmigungsantrags 286
b) Objektiver Erklärungswert der Behörde 287
aa) Bezugspunkt der Inzidentfeststellung – Tatbestandsvoraussetzungen vs. Ermessenserwägungen 288
bb) Feststellung der Erfüllung der Tatbestandsmerkmale 293
(1) Verbotsbegründende und verbotsentbindende Tatbestandsmerkmale 294
(2) Übersicht über das Meinungsspektrum 295
(3) Isolierte Betrachtung der Erteilung einer einzelnen Genehmigung 297
(4) (Ir-)Relevantes Parallelproblem: Parallele Genehmigungserfordernisse 299
(a) Beschränkung der Inzidentfeststellung als notwendige Konsequenz paralleler Genehmigungserfordernisse im Zeitpunkt der Einholung \rder Genehmigungen 301
(b) Keine Auswirkungen der Beschränkung der Inzidentfeststellung nach Erhalt der Genehmigungen 303
(5) Ergebnis 305
cc) Die Inzidentfeststellung im Lichte des Prognosecharakters der Genehmigung – Legalisierung (nur) des Risikos oder auch der konkreten Gefahr? 306
(1) Behördliche Prognoseentscheidung birgt Unsicherheiten 308
(2) Rückbezug zur polizeirechtlichen Verursachungsdogmatik: Differenzierung zwischen unmittelbarer und mittelbar-zweckveranlassender Gefahrenverursachung 315
(3) Änderung der Sachlage zwischen Genehmigungserteilung und Veranstaltungsdurchführung 317
dd) Ergebnis 321
3. Auswirkungen von beigefügten sicherheitsrelevanten Auflagen 322
a) Auch für Auflagen gilt die Tatbestandswirkung von Verwaltungsakten 323
b) Auflagen im Spannungsfeld von bloßer Alternative zur Genehmigungsversagung einerseits und Einschränkung der Handlungsmöglichkeit des Genehmigungsadressaten andererseits 324
4. Ergebnis 329
III. Kein Ausschluss der Legalisierung mittelbar zweckveranlasster Gefahren aus anderem Grund 330
1. Keine Überprivilegierung des Genehmigungsadressaten 330
2. Kein Ausschluss der Legalisierungswirkung bei Tätigkeiten mit erhöhter Gefahrentendenz 334
3. Keine Auswirkungen von unterschiedlichen Konzeptionen der Genehmigungsnormen 336
4. Keine Einschränkung der Legalisierungswirkung wegen fehlender Handhabbarkeit 339
IV. Legalisierungswirkung und Konzentrationswirkung von Verwaltungsakten 339
V. Ergebnis 343
E. Insbesondere: Die Legalisierungswirkung veranstaltungsrelevanter Genehmigungen 347
I. Straßen- und straßenverkehrsrechtliche Erlaubnisse 349
1. Beschreibung und Differenzierung von Straßen- und Straßenverkehrsrecht 349
2. Straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis 353
a) Erforderlichkeit der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis 353
b) Inhalt und Umfang der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis 355
aa) Sondernutzungserlaubnisvorschriften in den Flächenländern und auf Bundesebene 356
(1) Von der Inzidentfeststellung erfasster tatbestandlicher Prüfungsumfang 356
(2) Rechtsfolge 356
(3) Ergebnis 360
bb) Stadtstaaten 360
(1) Von der Inzidentfeststellung erfasster tatbestandlicher Prüfungsumfang 360
(a) Hamburg 361
(b) Bremen 362
(c) Berlin 365
(d) Ergebnis 367
(2) Ermessenserwägungen und indizielle Legalisierungswirkung 367
(a) Umfassende Ermessenserwägungen 368
(b) Indizielle Legalisierungswirkung durch Beifügung sicherheitsrelevanter Auflagen und Bedingungen 371
c) Fachgesetzliche Eingriffsmöglichkeit bei rechtmäßiger Ausübung der Sondernutzungserlaubnis? 373
d) Konzentrationswirkung 376
e) Ergebnis 377
3. Straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis 378
a) Erforderlichkeit 378
aa) Begriff der Veranstaltung 378
bb) Mehr als verkehrsübliche Inanspruchnahme der Straße 382
cc) Ergebnis 385
b) Inhalt und Umfang der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis 385
aa) Von der Inzidentfeststellung erfasster tatbestandlicher Prüfungsumfang 385
bb) Rechtsfolge 386
(1) Zulässige Ermessenserwägungen 386
(2) Sicherheitsrelevante Nebenbestimmungen 389
cc) Ergebnis 390
c) Exkurs: § 29 Abs. 3 StVO 391
d) Fachgesetzliche Eingriffsmöglichkeit bei rechtmäßiger Ausübung der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis? 392
e) Konzentrationswirkung 394
f) Ergebnis 396
II. Gewerberechtliche Festsetzung 397
1. Bedeutung der Festsetzung 398
2. Von der Inzidentfeststellung erfasster tatbestandlicher Prüfungsumfang 399
a) Veranstaltung i. S. d. §§ 64 ff., 60b GewO 400
b) Zuverlässigkeit des Antragstellers oder der mit der Leitung der Veranstaltung beauftragten Personen 402
c) Durchführung der Veranstaltung widerspricht nicht dem öffentlichen Interesse 403
aa) Umfasst § 69a Abs. 1 Nr. 3 GewO auch ordnungsbehördlich relevante mittelbare Gefahrenverursachungen? 404
bb) Rückbezug zur ordnungsbehördlichen Generalklausel 407
d) Im Falle des Jahr- oder Spezialmarkts findet die Veranstaltung nicht in Ladengeschäften statt 408
e) Ergebnis 409
3. Rechtsfolge 410
a) Indizielle Legalisierungswirkung durch Verbindung der Festsetzung mit Auflagen (§ 69a Abs. 2 GewO) 410
b) Nebenbestimmungen aufgrund von § 36 Abs. 1 Var. 2 VwVfG 412
4. Nachträgliche Auflagen, festsetzungsspezifische Widerrufs- bzw. Rücknahmemöglichkeiten und deren Auswirkungen auf die Legalisierungswirkung 412
5. Konzentrationswirkung 415
6. Ergebnis 416
III. Baurechtliches Genehmigungs- und Einvernehmenserfordernis 418
1. Erforderlichkeit einer Baugenehmigung 419
2. Ausführungsgenehmigung und Gebrauchsabnahme für Fliegende Bauten 422
3. § 43 Abs. 2 SBauVO NRW als Teil der auf den tatbestandlichen Prüfungsumfang bezogenen Inzidentfeststellung der Baugenehmigung? 425
a) Anwendungsbereich der SBauVO NRW 426
b) Legalisierende Auswirkungen des Sicherheitskonzepts i. S. d. § 43 Abs. 2 SBauVO NRW 429
aa) Inhalt des Sicherheitskonzepts i. S. d. § 43 Abs. 2 SBauVO NRW 429
bb) Bedeutung des Einvernehmens und Prüfungsbefugnis der Bauaufsichtsbehörde – Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die Legalisierungswirkung 431
cc) Dreifache Einschränkung der Legalisierungswirkung? 437
(1) Keine Einschränkung aufgrund des „Adressaten“ der Sicherheitskonzeptpflicht 437
(2) Einschränkung aufgrund des sachlichen Bezugspunkts des Sicherheitskonzepts? 438
(a) Das Verhältnis von § 43 Abs. 1 und 2 SBauVO NRW 438
(b) Konsequenzen für die Legalisierungswirkung 442
(c) Herstellung eines Einzelveranstaltungsbezugs in Sonderfällen und durch das Vorgehen der Verwaltungspraxis 443
(3) Örtliche Beschränkung der Legalisierungswirkung auf den Bereich der Versammlungsstätte 444
4. Rechtsfolge 445
5. Fachgesetzliche Eingriffsmöglichkeit bei Einhaltung des Sicherheitskonzepts? 446
6. Konzentrationswirkung 451
7. Ergebnis 452
IV. Sondersituation im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht in Bayern und Thüringen 454
1. Einführung und Konzeption der Normen 454
2. Von der Inzidentfeststellung erfasster tatbestandlicher Prüfungsumfang 456
a) Verbotsbegründende Tatbestandsvoraussetzungen 457
aa) Allgemein: Öffentliche Vergnügung als Grundvoraussetzung 457
bb) Konkret: Verbotsbegründende Voraussetzungen der Nr. 1–3 458
b) Verbotsentbindende Tatbestandsvoraussetzungen (Art. 19 Abs. 4 BayLStVG, § 42 Abs. 4 ThürOBG) 459
aa) § 42 Abs. 4 ThürOBG 460
bb) Art. 19 Abs. 4 BayLStVG 461
(1) Erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder Nachbarschaft 461
(2) Erhebliche Beeinträchtigungen der Natur oder Landschaft 462
(3) Auswirkungen der Inzidentfeststellung und Rückbezug zur polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklausel 463
cc) Einbeziehung von Drittverhalten in die behördliche Prognose und Auswirkungen auf die Legalisierungswirkung 464
c) Ergebnis 465
3. Rechtsfolge 466
4. Nachträgliche Anordnungen nach Art. 19 Abs. 5 BayLStVG bzw. § 42 Abs. 5 ThürOBG und deren Auswirkungen auf die Legalisierungswirkung 467
5. Subsidiaritätsanordnung statt Konzentrationswirkung 470
6. Ergebnis 474
V. Verwaltungspraxis 475
1. Forderung eines Sicherheitskonzepts auf Grundlage der ordnungsbehördlichen Generalklausel 476
2. Forderung eines Sicherheitskonzepts mittels Auflagen im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens 478
3. Exemplarische Darstellung eines behördlichen Leitfadens und dessen Auswirkungen auf die Legalisierungswirkung 481
a) Anwendungsbereich des Orientierungsrahmens für Großveranstaltungen im Freien in NRW und Erforderlichkeit eines Sicherheitskonzepts 482
b) Inhalt eines Sicherheitskonzepts 484
c) Erteilung des Einvernehmens als dogmatischer Anknüpfungspunkt für die Legalisierungswirkung 484
4. Ergebnis 487
VI. Ergebnis zur Legalisierungswirkung von Genehmigungen im Veranstaltungskontext 489
§ 6 Pflichtenbegründung durch individuelle behördliche Inanspruchnahme – Der Veranstalter als Zustandsverantwortlicher 491
A. Einschlägigkeit der Zustandsverantwortlichkeit bei Großveranstaltungen 494
I. Sachbegriff 494
II. Ausweitung des Sachbegriffs wegen der Beherrschbarkeit von „Etwas“? 495
III. Ergebnis 496
B. Gefahrenverursachung durch die Veranstaltungsörtlichkeit 496
I. Die Veranstaltungsörtlichkeit als solche vs. Einwirkungen durch Dritte 496
II. Sonderfall bei besonders gefährdeten Objekten? 497
III. Grundgedanke aus explizit normierten „Eigensicherungspflichten“ übertragbar? 503
IV. Ergebnis und Anwendung auf die veranstaltungsspezifischen Gefahrenszenarien 505
C. Zustandsverantwortlichkeit nach erfolgter Einwirkung 507
I. Altlasten-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts 509
II. Übertragbarkeit auf Großveranstaltungen und Bewertung der Kriterien des Altlasten-Beschlusses 511
1. Vorliegen einer gefährlichen Sache 512
2. Grenze der finanziellen Belastung 512
3. Ursächlichkeit der Gefahr außerhalb der Sachherrschaft des Eigentümers bzw. des Sachherrschaftsinhabers 513
4. Keine billigende Inkaufnahme bzw. fahrlässige Unkenntnis 515
III. Ergebnis 517
D. Keine Legalisierungswirkung veranstaltungsrelevanter Genehmigungen im Rahmen der Zustandsverantwortlichkeit 518
E. Ergebnis 518
§ 7 Pflichtenbegründung durch individuelle behördliche Inanspruchnahme – Der Veranstalter als Nichtstörer 520
A. Gegenwärtige erhebliche Gefahr (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 OBG NRW) 523
I. Erheblichkeit der Gefahr 523
II. Gegenwärtigkeit der Gefahr 525
1. Auseinanderfallen von Gegenwärtigkeit und Wahrscheinlichkeit – Das Kartenabgabeverbot beim Fußballspiel FC St. Pauli – FC Hansa Rostock als Grundlage der Überlegungen 526
2. Die Notwendigkeit der streng am Wortlaut orientierten restriktiven Handhabe der Gegenwärtigkeit 529
3. Keine entscheidende Auswirkung auf die Anforderungen an die Gegenwärtigkeit durch den Grundsatz der umgekehrten Proportionalität 535
a) Anwendbarkeit der umgekehrten Proportionalität bei qualifizierten Gefahrenbegriffen 536
b) Umgekehrte Proportionalität von Schadensintensität und zeitlicher Nähe des Schadenseintritts 537
c) Umgekehrte Proportionalität von Schadenswahrscheinlichkeit und zeitlicher Nähe des Schadenseintritts 538
d) Ergebnis 540
4. Ergebnis zur Gegenwärtigkeit 540
B. Maßnahmen gegen die Störer sind nicht bzw. nicht rechtzeitig möglich oder versprechen keinen Erfolg (§ 19 Abs. 1 Nr. 2 OBG NRW) 542
C. Unmöglichkeit der Gefahrenabwehr durch Ordnungsbehörde oder durch Beauftragte (§ 19 Abs. 1 Nr. 3 OBG NRW) 546
I. Grenzenlose Ausschöpfung aller Mittel in finanzieller Hinsicht? 546
II. Faktische Begrenzung des theoretisch möglichen Aufwands durch begrenztes Personal und Priorisierung gleichzeitig stattfindender Veranstaltungen 548
III. Unzumutbarkeit der Ausschöpfung aller Mittel aufgrund von Rechtsgutbeeinträchtigungen auf Seiten der Polizeibeamten 555
IV. Darlegungspflicht 558
V. Ergebnis 560
D. Inanspruchnahme des Adressaten ist ohne erhebliche Gefahr für diesen und ohne Verletzung höherer Pflichten möglich (§ 19 Abs. 1 Nr. 4 OBG NRW) 561
E. Kein Sonderfall der großzügigeren Auslegung der Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 Nr. 1–4 OBG NRW im Veranstaltungskontext aufgrund einer besonderen staatlichen Schutzpflicht 563
F. Ergebnis 564
§ 8 Pflichtenbegründender Sonderfall im besonderen Gefahrenabwehrrecht? – § 38 Abs. 1 und 5 SBauVO NRW 566
A. Einleitung 566
B. Persönlicher Anwendungsbereich von § 38 Abs. 1 SBauVO NRW 567
C. Sachlicher Anwendungsbereich von § 38 Abs. 1 SBauVO NRW 569
I. Die Vorgängerregelung von § 38 Abs. 1 SBauVO NRW 569
II. Differenzierung zwischen „Vorschriften“ und „Betriebsvorschriften“ 570
III. Eigenständige Bedeutung der Formulierung der „Sicherheit der Veranstaltung“ in § 38 Abs. 1 SBauVO NRW? 571
1. Veranstaltung vs. Betrieb der Versammlungsstätte 571
2. Eigenständiger Gehalt der „Sicherheit der Veranstaltung“? 572
a) Grammatikalisch weite Interpretationsmöglichkeit der „Sicherheit der Veranstaltung“ 572
b) Regelungsgehalt der einzelnen Vorschriften der SBauVO NRW und Bestimmtheit von § 38 Abs. 1 SBauVO NRW 573
c) Systematische Erwägungen zur restriktiven Auslegung der Formulierung „Sicherheit der Veranstaltung“ 576
d) Ergebnis 577
IV. Ergebnis zum sachlichen Anwendungsbereich 577
D. Örtlicher Anwendungsbereich von § 38 Abs. 1 SBauVO NRW 578
E. Funktion von § 38 Abs. 1 SBauVO NRW 579
I. § 38 Abs. 1 SBauVO NRW als Adressatenbestimmung für bauordnungsrechtliche Maßnahmen 579
II. Verhältnis von § 38 Abs. 1 SBauVO NRW zur BauO NRW und zum allgemeinen Gefahrenabwehrrecht 582
III. Statuierung eines neuen Verantwortlichen in Rechtsverordnung von Ermächtigungsgrundlage gedeckt 584
IV. Ergebnis 585
F. Übertragung der Pflichten auf den Veranstalter, § 38 Abs. 5 SBauVO NRW 586
I. Begriff des Veranstalters i. S. d. § 38 Abs. 5 S. 1 SBauVO NRW 586
II. Schriftliche Vereinbarung zwischen Betreiber und Veranstalter 587
III. Vertrautsein des Veranstalters bzw. des Veranstaltungsleiters 588
IV. Der Veranstalter als weiterer Adressat baubehördlicher Ordnungsmaßnahmen 589
V. Ergebnis 592
G. Anwendung auf die veranstaltungsspezifischen Gefahrenkonstellationen 593
§ 9 Zusammenfassung 594
Addendum 620
Literaturverzeichnis 621
Sachwortverzeichnis 676