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Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern

Zur Zulässigkeit der Aufrechnung im deutschen und europäischen Mehrebenensystem

Sahl, Jan Christian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1407

(2019)

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About The Author

Jan Christian Sahl ist Rechtsanwalt und Lehrbeauftragter für Verfassungs- und Verwaltungsrecht an der Humboldt-Universität zu Berlin sowie an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin. Sahl studierte von 2000 bis 2005 Rechtswissenschaften an der Universität Bonn. Er legte sein Zweites Juristisches Staatsexamen am Kammergericht Berlin im Jahr 2011 ab. Nach einer Tätigkeit für den Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestags sowie für mehrere Kanzleien, Beratungsunternehmen und Verbände ist er seit 2018 Gründer und Geschäftsführer der Internetplattform »welobby«. Jan Christian Sahl is an Attorney-At-Law and lecturer for constitutional and administrative law at the Humboldt University of Berlin and the Berlin School of Economcs and Law. Sahl studied law at the University of Bonn from 2000-2005. He passed his Second Legal State Exam in Berlin in 2011 and started his career as staff member of the Scientific Service of the Deutscher Bundestag, the German parliament. After having worked for several law firms, consultancies and business associations, he is the founder and CEO of the internet platform »welobby« since 2018.

Abstract

Die Aufrechnung als Instrument der Rechtsdurchsetzung findet nicht nur im Privatrechtsverkehr zahlreiche Anwendungsfälle. Aufrechnungslagen und Aufrechnungsbedürfnisse bestehen auch im Geltungsbereich des öffentlichen Rechts. Während die Aufrechnung im öffentlichen Recht eine inzwischen beachtliche verwaltungsrechtliche Literatur hervorgebracht hat, fehlt es an einer grundsätzlichen Auseinandersetzung mit den relevanten verfassungs- und europarechtlichen Aspekten einer Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern. Sowohl im bundesdeutschen als auch im europäischen Mehrebenensystem stellt sich die Frage nach der Zulässigkeit einer solchen Aufrechnung. Die vorliegende Arbeit geht der Frage nach, wie sich die vollstreckungsähnliche Funktion der Aufrechnung auf ihre Anwendung zwischen Hoheitsträgern auswirkt und ob es spezifische Konstellationen gibt, in denen eine Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern unzulässig ist. »Set-Off between State Entities. The Lawfulness of Set-Off in the German and European Multi-Level-System«

For private individuals, set-off is a well-known instrument to easily enforce pecuniary claims. The same accounts for claims between state and citizens in the area of administrative law. But what about the possibilties for a set-off between state authorities? In this book, the author analysizes the lawfulness to offset in the German and European multi-level-system by exploring and discussing the relevant German constitutional and European Unions laws.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung und Gang der Untersuchung 15
1. Teil: Aufrechnung als Rechtsdurchsetzungsinstrument 18
A. Modelle, Funktionen und Rechtsnatur der Aufrechnung 18
I. Modelle der Aufrechnung 18
II. Terminologische Klärungen 19
III. Funktionen der Aufrechnung 20
IV. Rechtsnatur 21
V. Abgrenzung der Aufrechnung von verwandten Erscheinungen 22
1. Anrechnung 22
2. Aufrechnungsvertrag 23
3. Kontokorrent 23
4. Drittaufrechnung 24
B. Aufrechnungsvoraussetzungen im Zivilrecht 24
I. Aufrechnungslage 25
1. Gegenseitigkeit der Forderungen 25
2. Gleichartigkeit der Forderungen 26
3. Fälligkeit und Vollwirksamkeit der Aktivforderung 27
4. Erfüllbarkeit der Passivforderung 28
5. Kein Aufrechnungsverbot 28
a) Aufrechnungsverbot nach § 393 BGB 28
b) Aufrechnungsverbot nach § 394 BGB 29
c) Gesellschaftsrechtliche Aufrechnungsverbote 29
6. Irrelevante Merkmale 30
II. Aufrechnungserklärung 30
III. Rechtsfolge der Aufrechnung 31
2. Teil: Möglichkeit der Aufrechnung im öffentlichen Recht zwischen Bürger und Staat 32
A. Abgrenzung der privatrechtlichen Aufrechnung von der öffentlich-rechtlichen Aufrechnung 32
B. Ausschluss der Aufrechnung im öffentlichen Recht als Ausdruck vordemokratischen Staatsverständnisses 34
I. Keine unmittelbare Geltung der §§ 387 ff. BGB im öffentlichen Recht 35
II. Dogmatische Herleitung der Aufrechnung im öffentlichen Recht 36
1. Zum Begriff der Analogie 36
2. Zum Begriff des allgemeinen Rechtsgedankens 37
3. Aufrechnung im öffentlichen Recht als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens 39
C. Modifikation der Aufrechnungsvoraussetzungen im Verwaltungsrecht 40
I. Gegenseitigkeit der Forderungen 40
1. Kassenidentität, § 395 BGB 40
2. § 395 BGB und das Abgabenrecht 42
II. Gleichartigkeit der Forderungen 42
III. Fälligkeit und Vollwirksamkeit der Aktivforderung 43
1. Zeitliche Schranke: Fälligkeit von öffentlich-rechtlichen Forderungen 43
2. Sachliche Schranke: Vollwirksamkeit der öffentlich-rechtlichen Forderung 44
IV. Erfüllbarkeit der Passivforderung 45
V. Aufrechnungseinschränkungen 46
1. Anwendbarkeit der bürgerlich-rechtlichen Aufrechnungsverbote 46
2. Liquidität der Aktivforderung des Bürgers als Aufrechnungsproblem 46
D. Aufrechnung und Handlungsformenlehre 48
I. Aufrechnungserklärung des Bürgers als Willenserklärung 48
II. Qualifizierung der Aufrechnungserklärung der Behörde 48
1. Kein Ausschluss eines Verwaltungsakts wegen fehlender Verwaltungsaktsbefugnis 49
2. Qualifikation anhand der äußeren Form 51
3. Auslegung der Aufrechnungserklärung 51
a) Tatbestandsmerkmale des § 35 S. 1 VwVfG 52
b) Fehlende Regelungswirkung der Aufrechnungserklärung 52
c) Uneinheitlichkeit höchstrichterlicher Rechtsprechung 54
E. Sonstige Fragen 55
I. Ex-tunc-Wirkung der öffentlich-rechtlichen Aufrechnung 56
II. Auswirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage auf die behördliche Aufrechnungserklärung 57
III. Rechtsschutz gegenüber einer behördlichen Aufrechnungserklärung 58
3. Teil: Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern 60
A. Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern als vollstreckungsrechtliches Problem 61
I. Vollstreckung als Rechtsphänomen 61
1. Staatliches Vollstreckungsmonopol und private Selbsthilferechte 62
2. Zweck, Mittel und Definition der Vollstreckung 63
3. Abgrenzung Vollstreckung – Sanktion 65
a) Zum Sanktionsbegriff 67
b) Unterschiede zwischen Sanktion und Vollstreckung 67
II. Vollstreckung in den verschiedenen Rechtsgebieten 68
1. Überblick über die Zwangsvollstreckung nach der ZPO 68
a) Vollstreckung wegen Geldforderungen 70
b) Vollstreckung wegen Nicht-Geldforderungen 70
c) Vollstreckung von Duldungs- und Unterlassungsansprüchen 71
d) Besonderheiten der Zwangsvollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts 72
aa) Zulässigkeit der zivilprozessualen Zwangsvollstreckung gegen den Staat 72
bb) Persönlicher Geltungsbereich 75
cc) Norminhalt, insbesondere hinsichtlich der Pfändungsverbote 76
2. Vollstreckung in den drei Verwaltungsprozessordnungen 77
a) Vollstreckung von verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen 78
aa) Vollstreckung zugunsten des Staates 78
bb) Vollstreckung zulasten des Staates 79
(1) Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Vollstreckung gegen den Staat 79
(2) Vollstreckung von Gestaltungsurteilen 81
(3) Vollstreckung von Leistungsurteilen 82
(4) Vollstreckung weiterer gerichtlicher Entscheidungen 83
b) Vollstreckung von finanz- und sozialgerichtlichen Entscheidungen 84
3. Verwaltungsvollstreckung 85
a) Terminologische Klärungen 86
b) Grundlagen der Verwaltungsvollstreckung 88
aa) Struktur der Verwaltungsvollstreckungsgesetze 89
(1) Selbsttitulierung und Selbstvollstreckung 90
(2) Eingeschränkter Rechtswidrigkeitszusammenhang 90
(3) Historische Implikationen 91
bb) Voraussetzungen und Ablauf der Verwaltungsvollstreckung 92
c) Vollstreckung von Geldforderungen: Die Beitreibung 93
aa) Beitreibung gegenüber Privaten 94
(1) Beitreibungsverfahren gemäß § 3 VwVG 94
(2) Durchführung des Verfahrens 94
bb) Besonderheiten bei der Beitreibung gegenüber der öffentlichen Hand 95
d) Vollstreckung von „sonstigen Handlungen, Duldungen und Unterlassungen“ – der Verwaltungszwang 96
aa) Numerus clausus der Zwangsmittel 96
bb) Grundsätzlich kein Verwaltungszwang gegenüber der öffentlichen Hand 97
(1) Historischer Ursprung und heutige Bedeutung 97
(2) Trennung von Erlass- und Vollstreckungskompetenz 98
(3) Subjektiver Anwendungsbereich 99
(4) Abweichende Regelungen 100
4. Zusammenfassung: Möglichkeiten und Grenzen der Vollstreckung gegen die öffentliche Hand 100
a) Zivilprozessuale Vollstreckung 100
b) Vollstreckung in den Verwaltungsprozessen 101
c) Verwaltungsvollstreckung 102
III. Keine Gleichsetzung der Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern mit der Verwaltungsvollstreckung zwischen Hoheitsträgern 102
1. Fehlende materielle Äquivalenz 103
2. Fehlende funktionale Äquivalenz 104
B. Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern als staatsrechtliches Problem 106
I. Allgemeine bundesstaatliche Implikationen 107
1. Kompetenzverteilung und -verhältnis im Bundesstaat 108
2. Art. 37 GG – Bundeszwang 110
a) Voraussetzungen des Bundeszwangs 111
b) Rechtsfolgen des Bundeszwangs 112
aa) Zulässige Zwangsmaßnahmen 112
bb) Unzulässige Zwangsmaßnahmen 114
c) Bewertung hinsichtlich möglicher Aufrechnungseinschränkungen 114
3. Grundsatz der Bundestreue 115
a) Historische Entwicklung der Bundestreue 115
b) Bedeutung und Grundlage der Bundestreue 116
c) Adressaten der Bundestreue 117
d) Inhalt und Grenze der Bundestreue 119
e) Konkretisierungen der Bundestreue 120
aa) Ergänzende Regeln für das intraföderative Vertragsrecht 121
bb) Rechtebeschränkende Funktion der Bundestreue 121
(1) Verbot widersprüchlichen Verhaltens 122
(2) Verbot missbräuchlicher Rechtsausübung 122
cc) Pflichtenbegründende Funktion der Bundestreue 124
f) Zur Justiziabilität der Bundestreue 125
g) Erheblichkeitsschwelle 127
h) Exkurs: Kein Zurückbehaltungsrecht 127
i) Rechtsschutz 128
4. Zwischenergebnis: Bewertung hinsichtlich möglicher Aufrechnungseinschränkungen 130
II. Finanzverfassungsrechtliche Implikationen 132
1. Wesentliche Regelungsbereiche der Finanzverfassung 133
a) Ausgabenverantwortung im Bundesstaat, Art. 104a GG 133
b) Steuerliche Verwaltungskompetenz im Bundesstaat 134
c) Aufteilung der Steuererträge zwischen Bund und Ländern 135
aa) Primärer vertikaler Finanzausgleich (Art. 106 Abs. 1 bis 7 GG) 136
(1) Bundes- und Landessteuern nach Art. 106 Abs. 1, Abs. 2 GG 136
(2) Gemeinschaftsteuern nach Art. 106 Abs. 3 GG 137
bb) Primärer horizontaler Finanzausgleich (Art. 107 Abs. 1 GG) 138
(1) Einkommen- und Körperschaftsteuer 138
(2) Umsatzsteuer 139
cc) Sekundärer horizontaler Finanzausgleich – Länderfinanzausgleich (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG) 139
dd) Sekundärer vertikaler Finanzausgleich – Bundesergänzungszuweisungen und Mehrbelastungsausgleich (Art. 107 Abs. 2 S. 3 GG) 141
ee) Zwischenergebnis: Finanzausgleichsrechtliche Forderungsbeziehungen und ihr Vollzug 141
III. Abgestufte Aufrechnungseinschränkungen 143
1. Dogmatik und Struktur von Aufrechnungsverboten 144
2. Kategorien von Forderungen 144
a) Forderungen aufgrund des Finanzausgleichs i.S.d. Art. 106, 107 GG 145
b) Sonstige öffentlich-rechtliche Forderungen 145
c) Privatrechtliche Forderungen zwischen Hoheitsträgern 146
3. Möglichkeiten und Grenzen der Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern 147
a) Eingeschränkte Aufrechnung bei Zahlungspflichten aus dem Finanzausgleich 147
aa) Finanzierungsfunktion finanzausgleichsrechtlicher Forderungen und staatliche Funktionsfähigkeit 147
bb) Aufrechnung und Funktionsfähigkeit politischer Parteien 149
cc) Aufrechnung und Grundsatz der Bundestreue 150
b) Privatrechtliche Forderungen 151
c) Sonstige verfassungsrechtliche und öffentlich-rechtliche Forderungen 151
4. Teil: Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern auf Unionsebene 153
A. Rechtsgrundlage der Aufrechnung im Unionsrecht 153
I. Aufrechnung durch die Kommission gem. Art. 80 Abs. 1 UAbs. 2 HO 154
II. Aufrechnung durch die Mitgliedstaaten 154
1. Die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Unionsrechts 155
2. Aufrechnung als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts 157
III. Voraussetzungen einer Aufrechnung im Unionsrecht 158
1. Voraussetzungen einer unionsrechtlichen Aufrechnung durch die Kommission 159
a) Unionsrecht als anwendbare Rechtsordnung 159
b) Eintritt der Aufrechnungswirkung durch Erklärung 159
c) Gegenseitig- und Gleichartigkeit 160
d) Einredefreiheit und Fälligkeit der Passivforderung 160
e) Vorherige Fristsetzung und Benachrichtigung des Schuldners 161
2. Voraussetzung einer unionsrechtlichen Aufrechnung durch die Mitgliedstaaten 161
a) Eintritt der Aufrechnungswirkung durch Erklärung 162
b) Gegenseitigkeit und Gleichartigkeit der Forderungen 162
c) Fälligkeit der Aktivforderung und Erfüllbarkeit der Passivforderung 163
d) Ex-nunc-Wirkung der Aufrechnungserklärung 163
e) Erfordernis der Liquidität der Aktivforderung bei Prozessaufrechnung 163
f) Aufrechnungsverbote 164
B. Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern auf Unionsebene als vollstreckungsrechtliches Problem 164
I. Keine Vollstreckung von Forderungen der Europäischen Union gegenüber Mitgliedstaaten 165
1. Vollstreckung von Rechtsakten der Union 165
2. Vollstreckung von Entscheidungen des EuGH gegenüber Mitgliedstaaten? 166
a) Keine Vollstreckung der Entscheidung 167
b) Keine Vollstreckung durch Unionsrecht bzw. Unionsorgane 168
3. Die unionsrechtlichen Vollstreckungsmöglichkeiten im Vergleich 169
II. Keine Gleichsetzung von Aufrechnung und Vollstreckung 170
C. Implikationen für Aufrechnungseinschränkungen 171
I. Allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts 171
II. Grundsatz der Unionstreue 172
1. Historische Entwicklung des Grundsatzes der Unionstreue 174
2. Bedeutung des Grundsatzes der Unionstreue 174
3. Anwendbarkeit und Adressaten der Unionstreue 175
4. Konkretisierungen der Unionstreue 176
a) Verpflichtung zur Rücksichtnahme 176
aa) Verbot des Rechtsmissbrauchs 177
bb) Gebot der schonenden Kompetenzausübung 177
cc) Insbesondere: Schutz der Organ- und Finanzautonomie 177
b) Verpflichtung zur Information und Zusammenarbeit 178
c) Exkurs: Kein Einwand des tu-quoque 179
III. Grundsatz des effet utile 179
IV. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 181
V. Grundsatz des Vertrauensschutzes 184
1. Voraussetzungen des unionsrechtlichen Grundsatzes des Vertrauensschutzes 184
a) Vertrauenslage 185
b) Schutzwürdigkeit des Vertrauens 186
c) Vorrang des Individualinteresses 187
2. Marginale Relevanz des Vertrauensschutzgrundsatzes für Aufrechnungseinschränkungen 187
VI. Zahlungsströme zwischen EU und Mitgliedstaaten 188
1. Finanzverfassung der EU 188
2. Zahlungen der Mitgliedstaaten an den EU-Haushalt 189
a) Eigenmittel 191
aa) Traditionelle Eigenmittel 191
bb) Mehrwertsteuer-Eigenmittel 191
cc) BNE-Eigenmittel 192
b) Bereitstellung der Eigenmittel in der mitgliedstaatlichen Praxis 193
c) Sonstige Einnahmen 194
3. Zahlungen der EU an Mitgliedstaaten 195
a) Zahlungen an Mitgliedstaaten aufgrund von EU-Fonds 195
aa) Zahlungen im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Agrarpolitik 195
(1) Forderungsbeziehungen im Rahmen des Europäischen Garantiefond für die Landwirtschaft (EGFL) 196
(2) Forderungsbeziehungen im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) 198
bb) Zahlungen im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Struktur- und Regionalpolitik 198
(1) Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung 199
(a) Aufgaben des EFRE 200
(b) Zahlungsansprüche der Mitgliedstaaten gegen die EU im Rahmen des EFRE 200
(c) Europäischer Sozialfonds 201
(2) Kohäsionsfonds 201
b) Zahlungsansprüche der Mitgliedstaaten aus privatrechtlichen Verträgen 202
D. Ergebnis: Abgestufte Aufrechnungseinschränkungen 203
I. Forderungen der EU gegen Mitgliedstaaten 203
1. Forderungen auf Zahlung der Eigenmittel 203
2. Forderungen mit Sanktionscharakter 204
3. Sonstige unionsrechtliche und privatrechtliche Forderungen 206
II. Forderungen der Mitgliedstaaten gegen die EU 206
1. Forderungen auf Zahlung aufgrund EU-Fonds 207
2. Sonstige unionsrechtliche und privatrechtliche Forderungen 208
Zusammenfassung 209
Literaturverzeichnis 214
Sachwortverzeichnis 229