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Flugverfahren im luftrechtlichen Mehrebenensystem

Eine systematische Analyse von An- und Abflugverfahren im Prozess der Flughafenplanung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

Heß, Franziska

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 238

(2019)

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About The Author

Franziska Heß studierte von 1998 bis 2003 Rechtswissenschaften in Leipzig und Rouen. Sie ist seit 2007 für die Kanzlei Baumann Rechtsanwälte tätig, seit 2012 als Fachanwältin für Verwaltungsrecht. 2018 promovierte sie zum Dr. iur. an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. Franziska Heß ist wissenschaftlich vor allem im Fachplanungsrecht tätig, tritt als Sachverständige auf und hält Fachvorträge. Sie ist als Vorstand der Gesellschaft für Umweltrecht e.V. und stellvertretende Vorsitzende des BUND Sachsen e.V sowie stellvertretende Sprecherin des BUND Arbeitskreis Recht vor allem in Umweltthemen ehrenamtlich engagiert. Franziska Hess studied law from 1998 to 2003 in Leipzig and Rouen. She has been working for the law firm Baumann Rechtsanwälte since 2007, since 2012 as a specialist lawyer for administrative law. In 2018 she earned her doctorate at the German University of Administrative Sciences Speyer. Franziska Hess is scientifically active in specialist planning law, acts as an expert and holds specialist lectures. She is a member of the board of the Society for Environmental Law e.V. and deputy chairman of the BUND Sachsen e.V and deputy spokeswoman of the BUND working group law.

Abstract

Die Arbeit befasst sich mit Flugrouten, also den An- und Abflugverfahren an Verkehrsflughäfen. Sie untersucht systematisch Fragen, die sich aus der Einbettung der Flugverfahren in ein luftrechtliches Mehrebenensystem, verstanden als die gestufte Entstehung luftrechtlicher Infrastrukturen, ergeben. Dabei wird die Rolle der Flugrouten auf Ebene der Raumordnung und der luftrechtlichen Planfeststellung näher betrachtet sowie das Erfordernis der Durchführung von Umweltprüfungen, wie UVP und FFH-Verträglichkeit, untersucht. Der Hauptteil der Arbeit betrachtet die Festlegung der Flugverfahren durch Rechtsverordnung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung und entwickelt ein umfassendes Prüfprogramm für die Festlegung der Flugverfahren unter Betrachtung möglicher Bindungen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung. Die Arbeit befasst sich zudem mit der Frage, wie materiell-rechtliche Kriterien für die Abwägung von Lärmbelangen bei der Festlegung von Flugverfahren entwickelt werden können. »Flight Procedures in the Multilevel Air Law System. A Systematic Analysis of Approach and Departure Procedures in the Process of Airport Planning with Special Consideration of the Case Law of the Federal Administrative Court of Germany«

The thesis deals with flight routes, ie the approach and departure procedures at commercial airports. It systematically examines questions arising from the integration of flight procedures into a multilevel air law system. The paper focuses on the determination of the flight procedures by regulation of the Federal Supervisory Authority for Air Traffic Control (BAF) and develops a comprehensive test program for the determination of the flight procedures, taking into consideration possible ties of the BAF.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
A. Einleitung 23
B. Festlegung von Flugverfahren als Rechtsproblem 32
I. Anlage und Änderung von Verkehrsflughäfen 32
II. Begriff der Flugverfahren 35
1. Flugverfahren als Anweisungen an den Luftfahrzeugführer zur Steuerung eines Luftfahrzeugs 36
2. Bestandteile von Flugverfahren 37
a) Flugwege und Flughöhen 37
aa) Abflugverfahren 38
bb) Anflugverfahren 39
cc) Praktische Umsetzung 40
b) Meldepunkte 40
c) Fehlanflugverfahren 41
d) Festsetzungen zur Lärmminderung oder -verteilung 41
aa) Regelung der oder für nutzungsberechtigte Luftfahrzeuge 41
bb) Zeitliche Beschränkungen 42
cc) Sonstige Regelungen 42
3. Flugverfahren als Maßnahmen der Flugsicherung 43
a) Begriff der Flugsicherung 43
b) Flugverfahren als gebündelte Einzelfreigaben 44
c) Festlegung von Flugverfahren als Maßnahme der Flugsicherung 45
4. Abgrenzung zur Regelung des Flugplatzverkehrs 46
5. Abgrenzung zu lärmmindernden Start- und Landeverfahren 47
6. Flugverfahrensfestlegung als Planungsentscheidung 47
III. Flugverfahren im luftrechtlichen Mehrebenensystem 49
1. Fehlende Bedarfsplanung des Bundes 50
2. Raumordnung der Länder 51
3. Planfeststellungsbeschluss und luftrechtliche Genehmigung 51
4. Flugverfahrensfestlegung durch Rechtsverordnung 52
IV. Die Rolle von DFS und BAF 52
1. Strukturen und Aufgabenbereiche von DFS und BAF 53
2. DFS als teils Beliehene und teils selbständige Verwaltungshelferin 56
3. Schlussfolgerungen für die Rechtsstellung von DFS und BAF in luftrechtlichen Zulassungsverfahren 60
C. Flugverfahren in der Raumordnung 63
I. Allgemeines 63
II. Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung bei der Festlegung von Flugverfahren 65
1. Regelungsgehalt des § 5 ROG 65
2. Flugverfahren als raumbedeutsame Maßnahme oder Planung 67
3. Bindungsadressaten des § 5 Abs. 1 Satz 1 ROG bei der Festlegung von Flugverfahren 70
III. Raumordnung und Fachplanung 72
IV. Raumplanerische Regelungsgegenstände bei Verkehrsflughäfen und Flugverfahren 75
1. Standortentscheidung 78
a) Ausweisung oder Ausschluss neuer Standorte 79
b) Entwicklung oder Schließung bestehender Standorte 82
aa) Schließung oder Ausschluss der Weiterentwicklung bestehender Standorte 82
bb) Zielförmige Standortfestlegung und Ausbauverpflichtung 83
cc) Sicherung von Erweiterungen durch allgemeine Grundsätze der Raumordnung 88
dd) Steuerung der Stellung von Flughäfen im Luftverkehrsnetz 89
ee) Relevanz von Flugverfahren bei der Standortentscheidung 91
(1) Ermittlungstiefe der Landesplanung – 3 Beispiele aus der Praxis 93
(2) Schlussfolgerungen für Flugverfahren als Bestandteil der Lärmprognose der Raumplanung 97
(3) Anforderungen an die Ermittlungstiefe der Raumordnung 98
(a) Maßgeblichkeit der planerischen Konzeption des Trägers der Landesplanung 100
(b) Relevanz erheblicher Unterschiede in der Besiedlungsdichte 100
(c) Zusammenfassung und Stellungnahme 102
c) Absicherung der Standortentscheidung durch Siedlungssteuerung und Festlegung von Lärmschutzzonen 102
aa) Inhalt und Festlegung 103
bb) Relevanz abweichender Flugverfahren 104
2. Einflussnahme auf den Betrieb des Flughafens 105
a) erste Auffassung – unzulässiger Übergriff in die Fachplanung 107
b) zweite Auffassung – zulässiges raumordnerisches Gestaltungsmittel 108
c) Stellungnahme 112
3. Zusammenfassung und Ergebnisse 115
D. Flugverfahren in der Planfeststellung 118
I. Das „vorbereitende Planaufstellungsverfahren“ 119
1. Antragsunterlagen 122
2. Flugverfahren als Bestandteil der Lärmberechnungen 123
a) Annahmen für Berechnung der Korridorbreite 123
b) Trennung der Korridorbreiten nach Zeitscheiben 124
3. Ansprüche des Flughafenunternehmers gegenüber DFS und BAF im Verfahren 125
a) Anspruch auf Erstellung eines und / oder Bewertung des Flugbetriebsmodells im Verfahren der Planfeststellung 127
b) Anspruch auf Informationen im vorbereitenden Planaufstellungsverfahren 130
aa) Kein Anspruch aus § 25 Abs. 2 Satz 1 VwVfG 130
bb) Anspruch aus § 15 Abs. 1 Satz 3 UVPG 132
(1) Regelungsgehalt des § 15 UVPG 133
(2) Erweiternde Auslegung des § 15 Abs. 1 Satz 3 UVPG 135
(a) Zweck des Scopingverfahrens 135
(b) Vorgaben der Richtlinie 2011 / 92 / EU 136
(c) Atypische Situation bei der Anlegung und wesentlichen Änderung von Verkehrsflughäfen 137
(d) Entwicklung eines erweiterten Informationsanspruchs gegenüber dem BAF 138
c) Zwischenergebnis 141
4. Zusammenfassung 142
II. Planfeststellungsverfahren 142
1. Flugverfahren im Zusammenhang mit den formellen Voraussetzungen der Planfeststellung 142
a) Beteiligung von DFS und BAF 143
aa) Auffassung in der Rechtsprechung 143
bb) Auffassung der Literatur 144
cc) Stellungnahme 145
dd) Frage der Bindung der Planfeststellungsbehörde an die Stellungnahme des BAF 146
b) Öffentlichkeitsbeteiligung 149
aa) Umgriff der Öffentlichkeitsbeteiligung 149
(1) Rechtsprechung des BVerwG 150
(2) Auffassung der Literatur 151
(3) Stellungnahme 151
bb) Anstoßwirkung der ausgelegten Unterlagen 153
(1) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 153
(2) Bewertung 154
c) Zusammenfassung 157
2. Flugverfahren im Zusammenhang mit den materiell-rechtlichen Anforderungen der Planfeststellung 158
a) Allgemeiner Umfang der zu ermittelnden Flugverfahren nach der Rechtsprechung 159
b) Flugverfahrensprognose und Zulassung des Vorhabens 161
aa) Auffassung der Rechtsprechung 161
bb) Auffassung der Literatur und eigene Bewertung 164
(1) Ausdehnung des Ermittlungsumfanges 164
(2) Kritik an Verschiebung der Größenordnung der Betroffenheiten als Maßstab 165
(3) Rechtliche Einordnung der „tragenden Erwägungen“ für die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens 167
(a) Rechtsnatur und Wirkung 167
(b) Kompetenzfragen 171
(c) Voraussetzungen einer Feststellung 174
(4) Kritik an fehlender dogmatischer Begründung einer Bindung des BAF durch „tragende Erwägungen“ des Planfeststellungsbeschlusses 178
(5) Alternativvorschläge für Gesetzesänderungen zur besseren Verzahnung der beiden Ebenen 180
cc) Teilkodifikation der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts durch die 15. Änderung des LuftVG 183
(1) Schutzgegenstand: Schutzwürdige Gebiete 184
(2) Schutzziel: Verschonung vor erheblichen Beeinträchtigungen 185
(3) Schutzanlass: Sicherung der Standortentscheidung 187
(4) Schutzmittel: Festlegung eines Verbots der Abwicklung von An- und Abflugverkehr und / oder von Bedingungen für die Zulässigkeit von Überflügen 188
(5) Verfahrensrechtliche Vorgaben 192
c) Bewältigung der Lärmfolgen für die betroffene Bevölkerung 193
aa) Relevanz der Flugverfahren für die Festlegung von aktivem und passivem Schallschutz 193
bb) Aktiver Schallschutz 193
(1) Ablösung der Regelungen für den Flugbetrieb von der Flugverfahrensprognose 194
(2) Vorliegen einer abgestimmten Prognose 197
(3) Inhalt von Festlegungen zum aktiven Schallschutz 197
cc) Vorbehalt nachträglicher Auflagen 199
dd) Schutz- und Entschädigungsgebiete 200
(1) Schutz- und Entschädigungsgebiete im Planfeststellungsbeschluss 201
(2) Schutz- und Entschädigungsgebiete nach FluglG 203
(a) Neufestsetzung eines Lärmschutzbereiches bei Änderung der Flugverfahren 204
(b) Eigenständige Regelungskompetenz der Planfeststellungsbehörde 207
d) Zusammenfassung 213
E. Formelle Anforderungen bei der Festlegung von Flugverfahren 215
I. Beteiligungserfordernisse bei der Festlegung von Flugverfahren 215
II. Umweltprüfungen bei der Festlegung von Flugverfahren 216
1. Umweltverträglichkeitsprüfung 216
a) Pflicht zur Durchführung einer UVP bei isolierten Flugverfahrensänderungen 217
b) Pflicht zur Durchführung einer UVP bei infolge einer luftrechtlichen Zulassungsentscheidung veranlassten Änderungen der Flugverfahren bis zur 15. Änderung des LuftVG 223
aa) Vorliegen (einer Änderung) eines Projektes 224
(1) Rechtsprechung des EuGH 226
(a) Flughafen Bozen 226
(b) Flughafen Lüttich-Bierset 226
(c) Flughafen Brüssel-Zaventem 227
(d) Flughafen Salzburg 228
(2) Bewertung und Zwischenergebnis 228
(a) Flugverfahren kein eigenständiges Projekt 228
(b) Flugverfahren als notwendiger Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung 230
(c) Flugverfahren als verschobene Umweltauswirkungen 230
bb) Vorliegen eines mehrstufigen Genehmigungsverfahrens 231
(1) Rechtsprechung des EuGH 231
(2) Rechtsprechung BVerwG 232
(3) Bewertung und Zwischenergebnis 233
c) Pflicht zur Durchführung einer UVP bei infolge einer luftrechtlichen Zulassungsentscheidung veranlassten Änderungen der Flugverfahren seit der 15. Änderung des LuftVG 238
2. FFH-Verträglichkeitsprüfung für Flugverfahren 244
a) Prüfungs- und grundsätzliche Ablehnungspflicht bei Projekten 245
b) Vorliegen eines Projekts im Sinne der FFH-Richtlinie 246
aa) Rechtsprechung des EuGH 246
bb) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 247
3. Zusammenfassung 249
F. Materielle Anforderungen bei der Festlegung von Flugverfahren 251
I. Auslegung der gesetzlichen Vorgaben 252
II. Bestimmung des Prüfprogrammes des BAF 253
1. Erfordernis einer Planrechtfertigung 254
2. Zwingendes materielles Recht 254
a) Zwingende materielle Vorschriften über den Luftverkehr 255
aa) Gefahren für den Luftverkehr 256
bb) Gefahren durch den Luftverkehr 259
cc) Ordnung und Flüssigkeit des Luftverkehrs 263
b) Pflicht zur Berücksichtigung sekundären materiellen Rechts 265
aa) Grundsätzliche Beschränkung auf Luftverkehrsrecht 265
bb) Zwingendes sonstiges materielles Recht 268
(1) NATURA-2000-Verträglichkeit von Flugverfahren 269
(2) Artenschutz 271
(a) Artenschutzrechtliche Zugriffsverbote 271
(b) Verbindlichkeit bei der Festlegung von Flugverfahren 273
(c) Anforderungen an die Prüfung der artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote 274
(d) Zusammenfassung 277
(3) Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung 277
cc) Erweiterung des Prüfprogrammes durch Pflicht zur Abwägung 279
c) Zusammenfassung 280
3. Bindung an vorangegangene Planungsentscheidungen oder Stellungnahmen anderer Behörden 281
a) Bindung an Vorgaben der Raumordnung 281
b) Bindung an den Planfeststellungsbeschluss 285
aa) Wirkungen des Planfeststellungsbeschlusses 286
bb) Beschränktes Planungsrecht des BAF 287
cc) Bindung an Grobplanung der Flugverfahren 293
dd) Bindung an planfestgestellte Kapazität 296
(1) Maßgeblichkeit der luftseitigen Kapazität 296
(2) Einordnung der Bindung des BAF in Rechtsprechung und Literatur 298
(3) Stellungnahme 301
(4) Bindung an planfestgestellte Kapazität bei Abwägung der Lärmbelange 303
ee) Bindung an das Lärmschutzkonzept 305
(1) Bindung an die fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle 306
(a) Fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle bei der Festlegung von Flugverfahren 307
(b) Auffassung in Rechtsprechung und Literatur 309
(c) Stellungnahme 309
(2) Bindung an Betriebsregelungen 312
(3) Bindung an passive Schallschutzmaßnahmen 313
c) Bindung an die Stellungnahme des Umweltbundesamtes im Rahmen der Benehmensbeteiligung nach § 32 Abs. 4c Satz 2 LuftVG 314
4. Abwägung der Belange 314
a) Belange des Lärmschutzes 316
aa) Ermittlung der Lärmbelange 318
(1) Zusammenstellung von Informationen über die Lärmbetroffenen 318
(2) Ermittlung der Lärmbelastung 320
(3) Stellungnahme 324
(a) Rein technische Änderungen 325
(b) Genehmigungsrechtlich veranlasste Flugverfahrensfestlegung 325
(c) Isolierte Flugverfahrensfestlegung 328
bb) Bewertung der Lärmbelastung 329
(1) Grenzwerte und Berechnungsverfahren 329
(2) Vorgaben der Rechtsprechung 330
(3) Auffassung der Literatur 332
(4) Bewertung 334
(a) Begrenzung des weiten Gestaltungsspielraums des BAF durch das planfestgestellte Konzept 336
(b) Keine allgemeingültigen Lärmverteilungsprinzipien 338
(5) Lösungsansätze für die Entwicklung von Lärmverteilungskriterien 340
(a) Begriff der Maßnahmen in Lärmaktionsplänen und deren Wirkung 341
(b) Materielle Lärmverteilungskriterien aus der Richtlinie 2002 / 49 / EG 343
(c) Materielle Lärmverteilungskriterien als „Maßnahmen“ der Lärmaktionsplanung 345
(d) Materielle Lärmverteilungskriterien in Lärmaktionsplänen 346
(aa) Planerische Zurückhaltung des Plangebers – Die Flughäfen Stuttgart, Hamburg, Bremen und Leipzig / Halle 346
(bb) Entwicklung eigener Lärmverteilungs- und Flugroutenauswahlkriterien – Der Flughafen Berlin Brandenburg 348
(cc) Übernahme von für den Standort mediativ entwickelten Lärmverteilungsprinzipien – Der Flughafen Frankfurt Main 351
(dd) Bewertung 354
(6) Zusammenfassung 359
cc) Belange des Vertrauensschutzes 360
(1) Grundsatz des Vertrauensschutzes 361
(2) Entstehung schutzwürdigen Vertrauens aus der Flugverfahrensfestlegung vorangehenden Planungsebenen 362
(a) Vertrauensschutz durch Öffentlichkeitsbeteiligung 363
(b) Vertrauensschutz durch vorangegangene Planungsebenen 365
(c) Bewertung 366
dd) Mittel zur Bewältigung der Lärmschutzbelange 367
ee) Zusammenfassung 371
b) Abwägung von Sicherheitsrisiken 371
aa) Abwägungserheblichkeit von Risiken 373
bb) Ermittlungspflichten des BAF 373
cc) Bewertung der Risiken durch das BAF 375
c) Belange des Flughafenbetreibers und der Luftfahrtgesellschaften 376
aa) Nationales Recht 377
bb) Unionsrecht 378
(1) Betriebsbeschränkungsverordnung 379
(2) Verordnung 1008 / 2008 / EG 382
(3) Zwischenergebnis 386
cc) Anforderungen an die Abwägung des BAF 386
G. Zusammenfassung in Thesen 388
Literaturverzeichnis 430
Sachwortverzeichnis 441