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Heß, F. (2019). Flugverfahren im luftrechtlichen Mehrebenensystem. Eine systematische Analyse von An- und Abflugverfahren im Prozess der Flughafenplanung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55696-0
Heß, Franziska. Flugverfahren im luftrechtlichen Mehrebenensystem: Eine systematische Analyse von An- und Abflugverfahren im Prozess der Flughafenplanung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Duncker & Humblot, 2019. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55696-0
Heß, F (2019): Flugverfahren im luftrechtlichen Mehrebenensystem: Eine systematische Analyse von An- und Abflugverfahren im Prozess der Flughafenplanung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55696-0
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Flugverfahren im luftrechtlichen Mehrebenensystem
Eine systematische Analyse von An- und Abflugverfahren im Prozess der Flughafenplanung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 238
(2019)
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About The Author
Franziska Heß studierte von 1998 bis 2003 Rechtswissenschaften in Leipzig und Rouen. Sie ist seit 2007 für die Kanzlei Baumann Rechtsanwälte tätig, seit 2012 als Fachanwältin für Verwaltungsrecht. 2018 promovierte sie zum Dr. iur. an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. Franziska Heß ist wissenschaftlich vor allem im Fachplanungsrecht tätig, tritt als Sachverständige auf und hält Fachvorträge. Sie ist als Vorstand der Gesellschaft für Umweltrecht e.V. und stellvertretende Vorsitzende des BUND Sachsen e.V sowie stellvertretende Sprecherin des BUND Arbeitskreis Recht vor allem in Umweltthemen ehrenamtlich engagiert.Abstract
Die Arbeit befasst sich mit Flugrouten, also den An- und Abflugverfahren an Verkehrsflughäfen. Sie untersucht systematisch Fragen, die sich aus der Einbettung der Flugverfahren in ein luftrechtliches Mehrebenensystem, verstanden als die gestufte Entstehung luftrechtlicher Infrastrukturen, ergeben. Dabei wird die Rolle der Flugrouten auf Ebene der Raumordnung und der luftrechtlichen Planfeststellung näher betrachtet sowie das Erfordernis der Durchführung von Umweltprüfungen, wie UVP und FFH-Verträglichkeit, untersucht. Der Hauptteil der Arbeit betrachtet die Festlegung der Flugverfahren durch Rechtsverordnung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung und entwickelt ein umfassendes Prüfprogramm für die Festlegung der Flugverfahren unter Betrachtung möglicher Bindungen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung. Die Arbeit befasst sich zudem mit der Frage, wie materiell-rechtliche Kriterien für die Abwägung von Lärmbelangen bei der Festlegung von Flugverfahren entwickelt werden können.»Flight Procedures in the Multilevel Air Law System. A Systematic Analysis of Approach and Departure Procedures in the Process of Airport Planning with Special Consideration of the Case Law of the Federal Administrative Court of Germany«The thesis deals with flight routes, ie the approach and departure procedures at commercial airports. It systematically examines questions arising from the integration of flight procedures into a multilevel air law system. The paper focuses on the determination of the flight procedures by regulation of the Federal Supervisory Authority for Air Traffic Control (BAF) and develops a comprehensive test program for the determination of the flight procedures, taking into consideration possible ties of the BAF.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 17 | ||
| A. Einleitung | 23 | ||
| B. Festlegung von Flugverfahren als Rechtsproblem | 32 | ||
| I. Anlage und Änderung von Verkehrsflughäfen | 32 | ||
| II. Begriff der Flugverfahren | 35 | ||
| 1. Flugverfahren als Anweisungen an den Luftfahrzeugführer zur Steuerung eines Luftfahrzeugs | 36 | ||
| 2. Bestandteile von Flugverfahren | 37 | ||
| a) Flugwege und Flughöhen | 37 | ||
| aa) Abflugverfahren | 38 | ||
| bb) Anflugverfahren | 39 | ||
| cc) Praktische Umsetzung | 40 | ||
| b) Meldepunkte | 40 | ||
| c) Fehlanflugverfahren | 41 | ||
| d) Festsetzungen zur Lärmminderung oder -verteilung | 41 | ||
| aa) Regelung der oder für nutzungsberechtigte Luftfahrzeuge | 41 | ||
| bb) Zeitliche Beschränkungen | 42 | ||
| cc) Sonstige Regelungen | 42 | ||
| 3. Flugverfahren als Maßnahmen der Flugsicherung | 43 | ||
| a) Begriff der Flugsicherung | 43 | ||
| b) Flugverfahren als gebündelte Einzelfreigaben | 44 | ||
| c) Festlegung von Flugverfahren als Maßnahme der Flugsicherung | 45 | ||
| 4. Abgrenzung zur Regelung des Flugplatzverkehrs | 46 | ||
| 5. Abgrenzung zu lärmmindernden Start- und Landeverfahren | 47 | ||
| 6. Flugverfahrensfestlegung als Planungsentscheidung | 47 | ||
| III. Flugverfahren im luftrechtlichen Mehrebenensystem | 49 | ||
| 1. Fehlende Bedarfsplanung des Bundes | 50 | ||
| 2. Raumordnung der Länder | 51 | ||
| 3. Planfeststellungsbeschluss und luftrechtliche Genehmigung | 51 | ||
| 4. Flugverfahrensfestlegung durch Rechtsverordnung | 52 | ||
| IV. Die Rolle von DFS und BAF | 52 | ||
| 1. Strukturen und Aufgabenbereiche von DFS und BAF | 53 | ||
| 2. DFS als teils Beliehene und teils selbständige Verwaltungshelferin | 56 | ||
| 3. Schlussfolgerungen für die Rechtsstellung von DFS und BAF in luftrechtlichen Zulassungsverfahren | 60 | ||
| C. Flugverfahren in der Raumordnung | 63 | ||
| I. Allgemeines | 63 | ||
| II. Bindungswirkung von Zielen der Raumordnung bei der Festlegung von Flugverfahren | 65 | ||
| 1. Regelungsgehalt des § 5 ROG | 65 | ||
| 2. Flugverfahren als raumbedeutsame Maßnahme oder Planung | 67 | ||
| 3. Bindungsadressaten des § 5 Abs. 1 Satz 1 ROG bei der Festlegung von Flugverfahren | 70 | ||
| III. Raumordnung und Fachplanung | 72 | ||
| IV. Raumplanerische Regelungsgegenstände bei Verkehrsflughäfen und Flugverfahren | 75 | ||
| 1. Standortentscheidung | 78 | ||
| a) Ausweisung oder Ausschluss neuer Standorte | 79 | ||
| b) Entwicklung oder Schließung bestehender Standorte | 82 | ||
| aa) Schließung oder Ausschluss der Weiterentwicklung bestehender Standorte | 82 | ||
| bb) Zielförmige Standortfestlegung und Ausbauverpflichtung | 83 | ||
| cc) Sicherung von Erweiterungen durch allgemeine Grundsätze der Raumordnung | 88 | ||
| dd) Steuerung der Stellung von Flughäfen im Luftverkehrsnetz | 89 | ||
| ee) Relevanz von Flugverfahren bei der Standortentscheidung | 91 | ||
| (1) Ermittlungstiefe der Landesplanung – 3 Beispiele aus der Praxis | 93 | ||
| (2) Schlussfolgerungen für Flugverfahren als Bestandteil der Lärmprognose der Raumplanung | 97 | ||
| (3) Anforderungen an die Ermittlungstiefe der Raumordnung | 98 | ||
| (a) Maßgeblichkeit der planerischen Konzeption des Trägers der Landesplanung | 100 | ||
| (b) Relevanz erheblicher Unterschiede in der Besiedlungsdichte | 100 | ||
| (c) Zusammenfassung und Stellungnahme | 102 | ||
| c) Absicherung der Standortentscheidung durch Siedlungssteuerung und Festlegung von Lärmschutzzonen | 102 | ||
| aa) Inhalt und Festlegung | 103 | ||
| bb) Relevanz abweichender Flugverfahren | 104 | ||
| 2. Einflussnahme auf den Betrieb des Flughafens | 105 | ||
| a) erste Auffassung – unzulässiger Übergriff in die Fachplanung | 107 | ||
| b) zweite Auffassung – zulässiges raumordnerisches Gestaltungsmittel | 108 | ||
| c) Stellungnahme | 112 | ||
| 3. Zusammenfassung und Ergebnisse | 115 | ||
| D. Flugverfahren in der Planfeststellung | 118 | ||
| I. Das „vorbereitende Planaufstellungsverfahren“ | 119 | ||
| 1. Antragsunterlagen | 122 | ||
| 2. Flugverfahren als Bestandteil der Lärmberechnungen | 123 | ||
| a) Annahmen für Berechnung der Korridorbreite | 123 | ||
| b) Trennung der Korridorbreiten nach Zeitscheiben | 124 | ||
| 3. Ansprüche des Flughafenunternehmers gegenüber DFS und BAF im Verfahren | 125 | ||
| a) Anspruch auf Erstellung eines und / oder Bewertung des Flugbetriebsmodells im Verfahren der Planfeststellung | 127 | ||
| b) Anspruch auf Informationen im vorbereitenden Planaufstellungsverfahren | 130 | ||
| aa) Kein Anspruch aus § 25 Abs. 2 Satz 1 VwVfG | 130 | ||
| bb) Anspruch aus § 15 Abs. 1 Satz 3 UVPG | 132 | ||
| (1) Regelungsgehalt des § 15 UVPG | 133 | ||
| (2) Erweiternde Auslegung des § 15 Abs. 1 Satz 3 UVPG | 135 | ||
| (a) Zweck des Scopingverfahrens | 135 | ||
| (b) Vorgaben der Richtlinie 2011 / 92 / EU | 136 | ||
| (c) Atypische Situation bei der Anlegung und wesentlichen Änderung von Verkehrsflughäfen | 137 | ||
| (d) Entwicklung eines erweiterten Informationsanspruchs gegenüber dem BAF | 138 | ||
| c) Zwischenergebnis | 141 | ||
| 4. Zusammenfassung | 142 | ||
| II. Planfeststellungsverfahren | 142 | ||
| 1. Flugverfahren im Zusammenhang mit den formellen Voraussetzungen der Planfeststellung | 142 | ||
| a) Beteiligung von DFS und BAF | 143 | ||
| aa) Auffassung in der Rechtsprechung | 143 | ||
| bb) Auffassung der Literatur | 144 | ||
| cc) Stellungnahme | 145 | ||
| dd) Frage der Bindung der Planfeststellungsbehörde an die Stellungnahme des BAF | 146 | ||
| b) Öffentlichkeitsbeteiligung | 149 | ||
| aa) Umgriff der Öffentlichkeitsbeteiligung | 149 | ||
| (1) Rechtsprechung des BVerwG | 150 | ||
| (2) Auffassung der Literatur | 151 | ||
| (3) Stellungnahme | 151 | ||
| bb) Anstoßwirkung der ausgelegten Unterlagen | 153 | ||
| (1) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts | 153 | ||
| (2) Bewertung | 154 | ||
| c) Zusammenfassung | 157 | ||
| 2. Flugverfahren im Zusammenhang mit den materiell-rechtlichen Anforderungen der Planfeststellung | 158 | ||
| a) Allgemeiner Umfang der zu ermittelnden Flugverfahren nach der Rechtsprechung | 159 | ||
| b) Flugverfahrensprognose und Zulassung des Vorhabens | 161 | ||
| aa) Auffassung der Rechtsprechung | 161 | ||
| bb) Auffassung der Literatur und eigene Bewertung | 164 | ||
| (1) Ausdehnung des Ermittlungsumfanges | 164 | ||
| (2) Kritik an Verschiebung der Größenordnung der Betroffenheiten als Maßstab | 165 | ||
| (3) Rechtliche Einordnung der „tragenden Erwägungen“ für die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens | 167 | ||
| (a) Rechtsnatur und Wirkung | 167 | ||
| (b) Kompetenzfragen | 171 | ||
| (c) Voraussetzungen einer Feststellung | 174 | ||
| (4) Kritik an fehlender dogmatischer Begründung einer Bindung des BAF durch „tragende Erwägungen“ des Planfeststellungsbeschlusses | 178 | ||
| (5) Alternativvorschläge für Gesetzesänderungen zur besseren Verzahnung der beiden Ebenen | 180 | ||
| cc) Teilkodifikation der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts durch die 15. Änderung des LuftVG | 183 | ||
| (1) Schutzgegenstand: Schutzwürdige Gebiete | 184 | ||
| (2) Schutzziel: Verschonung vor erheblichen Beeinträchtigungen | 185 | ||
| (3) Schutzanlass: Sicherung der Standortentscheidung | 187 | ||
| (4) Schutzmittel: Festlegung eines Verbots der Abwicklung von An- und Abflugverkehr und / oder von Bedingungen für die Zulässigkeit von Überflügen | 188 | ||
| (5) Verfahrensrechtliche Vorgaben | 192 | ||
| c) Bewältigung der Lärmfolgen für die betroffene Bevölkerung | 193 | ||
| aa) Relevanz der Flugverfahren für die Festlegung von aktivem und passivem Schallschutz | 193 | ||
| bb) Aktiver Schallschutz | 193 | ||
| (1) Ablösung der Regelungen für den Flugbetrieb von der Flugverfahrensprognose | 194 | ||
| (2) Vorliegen einer abgestimmten Prognose | 197 | ||
| (3) Inhalt von Festlegungen zum aktiven Schallschutz | 197 | ||
| cc) Vorbehalt nachträglicher Auflagen | 199 | ||
| dd) Schutz- und Entschädigungsgebiete | 200 | ||
| (1) Schutz- und Entschädigungsgebiete im Planfeststellungsbeschluss | 201 | ||
| (2) Schutz- und Entschädigungsgebiete nach FluglG | 203 | ||
| (a) Neufestsetzung eines Lärmschutzbereiches bei Änderung der Flugverfahren | 204 | ||
| (b) Eigenständige Regelungskompetenz der Planfeststellungsbehörde | 207 | ||
| d) Zusammenfassung | 213 | ||
| E. Formelle Anforderungen bei der Festlegung von Flugverfahren | 215 | ||
| I. Beteiligungserfordernisse bei der Festlegung von Flugverfahren | 215 | ||
| II. Umweltprüfungen bei der Festlegung von Flugverfahren | 216 | ||
| 1. Umweltverträglichkeitsprüfung | 216 | ||
| a) Pflicht zur Durchführung einer UVP bei isolierten Flugverfahrensänderungen | 217 | ||
| b) Pflicht zur Durchführung einer UVP bei infolge einer luftrechtlichen Zulassungsentscheidung veranlassten Änderungen der Flugverfahren bis zur 15. Änderung des LuftVG | 223 | ||
| aa) Vorliegen (einer Änderung) eines Projektes | 224 | ||
| (1) Rechtsprechung des EuGH | 226 | ||
| (a) Flughafen Bozen | 226 | ||
| (b) Flughafen Lüttich-Bierset | 226 | ||
| (c) Flughafen Brüssel-Zaventem | 227 | ||
| (d) Flughafen Salzburg | 228 | ||
| (2) Bewertung und Zwischenergebnis | 228 | ||
| (a) Flugverfahren kein eigenständiges Projekt | 228 | ||
| (b) Flugverfahren als notwendiger Bestandteil der Umweltverträglichkeitsprüfung | 230 | ||
| (c) Flugverfahren als verschobene Umweltauswirkungen | 230 | ||
| bb) Vorliegen eines mehrstufigen Genehmigungsverfahrens | 231 | ||
| (1) Rechtsprechung des EuGH | 231 | ||
| (2) Rechtsprechung BVerwG | 232 | ||
| (3) Bewertung und Zwischenergebnis | 233 | ||
| c) Pflicht zur Durchführung einer UVP bei infolge einer luftrechtlichen Zulassungsentscheidung veranlassten Änderungen der Flugverfahren seit der 15. Änderung des LuftVG | 238 | ||
| 2. FFH-Verträglichkeitsprüfung für Flugverfahren | 244 | ||
| a) Prüfungs- und grundsätzliche Ablehnungspflicht bei Projekten | 245 | ||
| b) Vorliegen eines Projekts im Sinne der FFH-Richtlinie | 246 | ||
| aa) Rechtsprechung des EuGH | 246 | ||
| bb) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts | 247 | ||
| 3. Zusammenfassung | 249 | ||
| F. Materielle Anforderungen bei der Festlegung von Flugverfahren | 251 | ||
| I. Auslegung der gesetzlichen Vorgaben | 252 | ||
| II. Bestimmung des Prüfprogrammes des BAF | 253 | ||
| 1. Erfordernis einer Planrechtfertigung | 254 | ||
| 2. Zwingendes materielles Recht | 254 | ||
| a) Zwingende materielle Vorschriften über den Luftverkehr | 255 | ||
| aa) Gefahren für den Luftverkehr | 256 | ||
| bb) Gefahren durch den Luftverkehr | 259 | ||
| cc) Ordnung und Flüssigkeit des Luftverkehrs | 263 | ||
| b) Pflicht zur Berücksichtigung sekundären materiellen Rechts | 265 | ||
| aa) Grundsätzliche Beschränkung auf Luftverkehrsrecht | 265 | ||
| bb) Zwingendes sonstiges materielles Recht | 268 | ||
| (1) NATURA-2000-Verträglichkeit von Flugverfahren | 269 | ||
| (2) Artenschutz | 271 | ||
| (a) Artenschutzrechtliche Zugriffsverbote | 271 | ||
| (b) Verbindlichkeit bei der Festlegung von Flugverfahren | 273 | ||
| (c) Anforderungen an die Prüfung der artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote | 274 | ||
| (d) Zusammenfassung | 277 | ||
| (3) Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung | 277 | ||
| cc) Erweiterung des Prüfprogrammes durch Pflicht zur Abwägung | 279 | ||
| c) Zusammenfassung | 280 | ||
| 3. Bindung an vorangegangene Planungsentscheidungen oder Stellungnahmen anderer Behörden | 281 | ||
| a) Bindung an Vorgaben der Raumordnung | 281 | ||
| b) Bindung an den Planfeststellungsbeschluss | 285 | ||
| aa) Wirkungen des Planfeststellungsbeschlusses | 286 | ||
| bb) Beschränktes Planungsrecht des BAF | 287 | ||
| cc) Bindung an Grobplanung der Flugverfahren | 293 | ||
| dd) Bindung an planfestgestellte Kapazität | 296 | ||
| (1) Maßgeblichkeit der luftseitigen Kapazität | 296 | ||
| (2) Einordnung der Bindung des BAF in Rechtsprechung und Literatur | 298 | ||
| (3) Stellungnahme | 301 | ||
| (4) Bindung an planfestgestellte Kapazität bei Abwägung der Lärmbelange | 303 | ||
| ee) Bindung an das Lärmschutzkonzept | 305 | ||
| (1) Bindung an die fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle | 306 | ||
| (a) Fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle bei der Festlegung von Flugverfahren | 307 | ||
| (b) Auffassung in Rechtsprechung und Literatur | 309 | ||
| (c) Stellungnahme | 309 | ||
| (2) Bindung an Betriebsregelungen | 312 | ||
| (3) Bindung an passive Schallschutzmaßnahmen | 313 | ||
| c) Bindung an die Stellungnahme des Umweltbundesamtes im Rahmen der Benehmensbeteiligung nach § 32 Abs. 4c Satz 2 LuftVG | 314 | ||
| 4. Abwägung der Belange | 314 | ||
| a) Belange des Lärmschutzes | 316 | ||
| aa) Ermittlung der Lärmbelange | 318 | ||
| (1) Zusammenstellung von Informationen über die Lärmbetroffenen | 318 | ||
| (2) Ermittlung der Lärmbelastung | 320 | ||
| (3) Stellungnahme | 324 | ||
| (a) Rein technische Änderungen | 325 | ||
| (b) Genehmigungsrechtlich veranlasste Flugverfahrensfestlegung | 325 | ||
| (c) Isolierte Flugverfahrensfestlegung | 328 | ||
| bb) Bewertung der Lärmbelastung | 329 | ||
| (1) Grenzwerte und Berechnungsverfahren | 329 | ||
| (2) Vorgaben der Rechtsprechung | 330 | ||
| (3) Auffassung der Literatur | 332 | ||
| (4) Bewertung | 334 | ||
| (a) Begrenzung des weiten Gestaltungsspielraums des BAF durch das planfestgestellte Konzept | 336 | ||
| (b) Keine allgemeingültigen Lärmverteilungsprinzipien | 338 | ||
| (5) Lösungsansätze für die Entwicklung von Lärmverteilungskriterien | 340 | ||
| (a) Begriff der Maßnahmen in Lärmaktionsplänen und deren Wirkung | 341 | ||
| (b) Materielle Lärmverteilungskriterien aus der Richtlinie 2002 / 49 / EG | 343 | ||
| (c) Materielle Lärmverteilungskriterien als „Maßnahmen“ der Lärmaktionsplanung | 345 | ||
| (d) Materielle Lärmverteilungskriterien in Lärmaktionsplänen | 346 | ||
| (aa) Planerische Zurückhaltung des Plangebers – Die Flughäfen Stuttgart, Hamburg, Bremen und Leipzig / Halle | 346 | ||
| (bb) Entwicklung eigener Lärmverteilungs- und Flugroutenauswahlkriterien – Der Flughafen Berlin Brandenburg | 348 | ||
| (cc) Übernahme von für den Standort mediativ entwickelten Lärmverteilungsprinzipien – Der Flughafen Frankfurt Main | 351 | ||
| (dd) Bewertung | 354 | ||
| (6) Zusammenfassung | 359 | ||
| cc) Belange des Vertrauensschutzes | 360 | ||
| (1) Grundsatz des Vertrauensschutzes | 361 | ||
| (2) Entstehung schutzwürdigen Vertrauens aus der Flugverfahrensfestlegung vorangehenden Planungsebenen | 362 | ||
| (a) Vertrauensschutz durch Öffentlichkeitsbeteiligung | 363 | ||
| (b) Vertrauensschutz durch vorangegangene Planungsebenen | 365 | ||
| (c) Bewertung | 366 | ||
| dd) Mittel zur Bewältigung der Lärmschutzbelange | 367 | ||
| ee) Zusammenfassung | 371 | ||
| b) Abwägung von Sicherheitsrisiken | 371 | ||
| aa) Abwägungserheblichkeit von Risiken | 373 | ||
| bb) Ermittlungspflichten des BAF | 373 | ||
| cc) Bewertung der Risiken durch das BAF | 375 | ||
| c) Belange des Flughafenbetreibers und der Luftfahrtgesellschaften | 376 | ||
| aa) Nationales Recht | 377 | ||
| bb) Unionsrecht | 378 | ||
| (1) Betriebsbeschränkungsverordnung | 379 | ||
| (2) Verordnung 1008 / 2008 / EG | 382 | ||
| (3) Zwischenergebnis | 386 | ||
| cc) Anforderungen an die Abwägung des BAF | 386 | ||
| G. Zusammenfassung in Thesen | 388 | ||
| Literaturverzeichnis | 430 | ||
| Sachwortverzeichnis | 441 |