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Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung

Strukturen, Medien, Auftrag und Grenzen eines informalen Instruments der Staatsleitung

Schürmann, Frank

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 611

(1992)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 19
I. Zum Selbstverständnis staatlicher Selbstdarstellung 19
II. Anlaß der Untersuchung und Problemstellung 25
III. Zum Untersuchungstableau 27
1. Teil: Regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit im Spiegel der Judikatur 28
1. Kapitel: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Legitimation regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit 28
I. Das Erste Fernsehurteil vom 28. Februar 1961 28
II. Das Erste Parteienfinanzierungsurteil vom 19. Juli 1966 28
III. Das Urteil zur regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf vom 2. März 1977 30
IV. Das Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 30
V. Der AIDS-Beschluß vom 28. Juli 1987 32
2. Kapitel: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur „Staatsfreiheit\" der politischen Willensbildung und zur Chancengleichheit der Parteien 33
I. Der Beschluß über den Volksentscheid zur Badenfrage vom 2. April 1974 33
II. Der Beschluß zum Verfassungsschutzbericht 1973 vom 29. Oktober 1975 34
III. Das erste Urteil zur regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf vom 2. März 1977 35
1. Sondervoten der Richter Dr. Geiger und Hirsch 39
2. Sondervotum des Richters Dr. Rottmann 40
IV. Die zweite Entscheidung zur regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf vom 23. Februar 1983 41
3. Kapitel: Die Anschlußjudikatur der Landesverfassungs- und -verwaltungsgerichte sowie des Bundesverwaltungsgerichts zur Abgrenzung von Öffentlichkeitsarbeit und Wahlwerbung 43
I. Inhaltlich unbeanstandete Maßnahmen 44
II. Inhaltlich unbeanstandete, aber dennoch nicht wettbewerbsneutrale Maßnahmen 46
III. „Offenkundige\" Grenzüberschreitungen 47
IV. Die hinreichende Gewichtigkeit 47
4. Kapitel Öffentlichkeitsarbeit und Grundrechtseingriff 50
Ergebnis 51
2. Teil: Grundlagen 53
1. Kapitel: Gibt es einen Rechtsbegriff „Öffentlichkeitsarbeit\"? 53
I. Der Begriff „Öffentlichkeitsarbeit\" im Schrifttum 53
II. Der Begriff „Öffentlichkeitsarbeit\" in der Judikatur 56
1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 56
2. Die sonstige verfassungs- und verwaltungsgerichtliche Judikatur 59
3. Zwischenergebnis 60
III. Normative Annäherungen an den Begriff „Öffentlichkeitsarbeit 61
1. Bundeshaushaltsrecht 61
2. Sonstige Bundes- und Landesgesetze 64
3. Sonstige Rechtsquellen 66
a) Der Organisationserlaß des Bundeskanzlers vom 18. Januar 1977 66
b) Der Erlaß des Bundesministers der Verteidigung vom 1. November 1977 66
4. Zwischenergebnis 67
IV. Abgrenzung zum Begriff „Propaganda 67
1. Der allgemeine Sprachgebrauch 67
2. Die Gesetzessprache 71
3. Verwendung des Propagandabegriffs in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 72
4. Bewertung 72
V. Ergebnis 73
2. Kapitel: Organisationsstrukturen regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit 75
I. Die ressortspezifische Öffentlichkeitsarbeit 75
II. Die ressortübergreifende Öffentlichkeitsarbeit des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 77
1. Aufgaben 77
2. Organisation 80
a) Das Bundespresseamt als Organ 80
b) Das Bundespresseamt als Behörde 82
c) Stellung des Bundespresseamtes im System der Bundesverwaltung 82
d) Amt und Funktion des Regierungssprechers 90
aa) Der Regierungssprecher als beamteter Staatssekretär 90
aaa) Dienstrechtliche Probleme 90
bbb) Funktionale Probleme 91
bb) Der Regierungssprecher als Parlamentarischer Staatssekretär 93
cc) Der Regierungssprecher als Bundesminister für besondere Aufgaben 94
e) Die Binnenstruktur des Bundespresseamtes 98
aa) Leitungsebene 98
bb) Abteilungsebene 99
III. Koordinierung der Außeninformation der Bundesregierung 101
3. Kapitel: Die Erscheinungsformen regierungsamtlicher Informationsmaßnahmen in der gegenwärtigen Praxis 103
I. Differenzierung nach dem Kommunikationsinhalt 104
1. Tatsacheninformation 104
2. Bewertung 105
3. Empfehlungen, Appelle, Warnungen 105
II. Differenzierung nach dem Kommunikationsmittel 106
1. Die unmittelbare bezahlte Öffentlichkeitsarbeit 106
a) Broschüren und andere Druckschriften 106
b) Beteiligung an Publikationen Dritter 108
c) Informations- und Pressedienste 108
d) Materndienste 109
e) Anzeigen, Beilagen, Beihefter 109
f) „Redaktionelle\" Anzeigen und Beilagen 110
g) Plakate 110
h) Direkt Werbung 110
i) Elektronische Medien 111
j) Mobile Maßnahmen 111
k) Die Vertriebsorganisation 111
2. Die unmittelbare unbezahlte Öffentlichkeitsarbeit 112
3. Die mittelbare bezahlte Öffentlichkeitsarbeit 113
4. Die mittelbare unbezahlte Öffentlichkeitsarbeit (Pressearbeit) 113
a) Allgemeine Pressekonferenzen 113
b) Hintergrundgespräche, Interviewpolitik 117
3. Teil: Kompetenzgrundlagen der Regierung zur Öffentlichkeitsarbeit 118
1. Kapitel: Die Verfassungskompetenzen der Regierung zur Öffentlichkeitsarbeit 119
I. Kein Rückgriff auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG 120
II. Die Ableitung aus der Aufgabenkompetenz 122
1. Der Ansatz in der Literatur 122
2. Position der Rechtsprechung 124
III. Die Ableitung der verfassungsrechtlichen Verpflichtung der Regierung zur Öffentlichkeitsarbeit 125
1. Die Ableitung aus dem Demokratieprinzip 125
a) Der Prozeß der politischen Willensbildung 126
aa) Das Volk als kreatives Staatsorgan 126
bb) Das Volk als Mitautor der öffentlichen Meinung 128
b) Das Gebot der Publizität des Regierungshandelns 130
c) Die Pflicht der Regierung zum Ausgleich gesellschaftlicher Kommunikationsstörungen 132
aa) Die Kommunikationsordnung des Grundgesetzes 133
bb) Die Organisation der Massenkommunikation in den Medien 137
cc) Die Effektivität des Informationshandelns und ihre Abhängigkeit von der tatsächlichen Konsensfähigkeit und Aufnahmebereitschaft der Bürger 141
d) Die Mitbestimmung der öffentlichen Meinung durch regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit 147
2. Die Ableitung des Informationsgebotes aus dem Rechtsstaatsprinzip 156
a) Das Rechtsstaatsprinzip als Verfassungsgrundsatz 157
b) Konkretisierung des Rechtsstaatsprinzips mit Blick auf das Informationsgebot 158
aa) Das rechtsstaatliche Gebot der Verbreitung und Verständlichmachung von Rechtsnormen 158
bb) Das Informationsgebot aus Art. 19 Abs. 4 GG 161
cc) Das Informationsgebot aus den Grundrechten 163
dd) Der Vorrang sprachlicher vor tatsächlicher Gewalt 164
c) Die Reichweitenbestimmung der rechtsstaatlichen Informationspflicht durch den Zustand der Gesetzgebung 165
3. Ergebnis 169
2. Kapitel: Sonderbefugnisse der Regierung zur Meinungsäußerung und Verlautbarung 171
I. Das parlamentarische Redeprivileg 171
II. Das Verlautbarungsrecht 173
1. Der rundfunkrechtliche Standort des Verlautbarungsrechts 174
a) „Verlautbarungen\" in den Programmen des ZDF und der Rundfunkanstalten des Bundes 175
b) „Verlautbarungen\" in den Landesrundfunkanstalten 176
c) „Verlautbarungen\" im ARD-Gemeinschaftsprogramm 177
d) „Verlautbarungen\" im privaten Rundfunk 177
2. Die Verfassungsmäßigkeit der Verlautbarungsvorschriften 179
a) Der Grundsatz der Staatsferne des Rundfunks 179
b) Allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG 179
c) Auslegung der Verlautbarungsvorschriften im Lichte der Wechselwirkungslehre 181
4. Teil: Öffentlichkeitsarbeit und Parlamentsvorbehalt 187
1. Kapitel: Inhalt und Grenzen des Parlamentsvorbehalts 187
I. Die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts 187
II. Grenzen des Gesetzesvorbehalts 190
2. Kapitel: Öffentlichkeitsarbeit als Bestandteil des zugriffsfesten Kernbereichs der Exekutive 191
I. Der Regierungsbegriff 192
II. Öffentlichkeitsarbeit als Staatsleitung 194
III. Die Regelungsfeindlichkeit der Materie 196
IV. Die Wahrung der Kontrollfunktion des Parlaments durch die etatgesetzliche Bereitstellung der Mittel 198
V. Gewaltenübergreifende Öffentlichkeitsarbeit 200
VI. Ergebnis 201
5. Teil: Ansprüche gegen die Regierung auf Information 202
1. Kapitel: Das subjektive Informationsrecht des Bürgers 202
I. Der Zugang zu Informationen im internationalen Vergleich 202
II. Verankerung eines subjektiven Rechts des Bürgers auf Information im Völkerrecht 205
III. Der verfassungsrechtliche Informationsanspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz GG 206
1. Übersicht über den Meinungsstand 206
a) Befürworter 206
b) Gegner 207
c) Vermittelnde Ansicht 209
2. Stellungnahme 210
3. Ergebnis 215
2. Kapitel: Der Rechtsanspruch der Presse auf regierungsamtliche Information 215
I. Der verfassungsrechtliche Informationsanspruch der Presse aus Art. 5 Abs.1 Satz2GG 215
1. Die Position der Rechtsprechung 216
2. Die Position der Literatur 218
II. Informationsansprüche der Presse nach den Landespressegesetzen 223
1. Anspruch auf Auskunft auf Verlangen 224
2. Kein Anspruch auf selbsttätige Unterrichtung durch die Bundesregierung 225
III. Derivative Teilhabeansprüche der Presse aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz 226
1. Beschränkung des Kreises der Berechtigten 228
a) Das Auswahlkriterium des politischen Standortes 228
b) Das Auswahlkriterium der fachlichen Qualifikation 229
c) Das Auswahlkriterium der Raumkapazität 230
d) Das Auswahlkriterium der Kommunikationseffizienz 230
e) Sonstige Ausschlußgründe 231
2. Beschränkungen bei Zeit, Inhalt und Umfang 232
IV. Zur Zulässigkeit von Nachrichtensperren 232
1. Begriffliche Abgrenzung 232
2. Rechtfertigung von Nachrichtensperren 234
6. Teil: Modale Schranken regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit 240
1. Kapitel: Die Wahrung der Aufgaben- und Verbandskompetenz 240
I. Das „ureigene verfassungsmäßige Recht\" der Bundesregierung zur politischen Meinungsäußerung 242
II. Tatsacheninformationen und Erläuterungen in der Vorbereitungs- und Planungsphase 244
III. Öffentlichkeitsarbeit zur gezielten Vorbereitung oder Begleitung einer bereits getroffenen Entscheidung 244
1. Die Vielfalt der Annexverbindungen 245
2. Die Systemimmanenz der Überschneidung von Informationszuständigkeiten 248
3. Informationskooperation zwischen Bund und Ländern 251
4. Politik durch Öffentlichkeitsarbeit — Gefahrenabwehr und Gefahrenprävention 252
IV. Ergebnis 257
2. Kapitel: Grundrechte als Schranken der Öffentlichkeitsarbeit 258
I. Information und Grundrechtseingriff 262
1. Die Bestimmung des thematischen Schutzbereichs 262
a) Schutzbereichsbestimmung 263
b) Der Dissens innerhalb der Schutzbereichsdogmatik 268
2. Zur Eingriffsqualität staatlichen Informationshandelns 272
a) Der traditionelle „diagnostische\" Eingriffsbegriff 272
b) Der moderne Eingriffsbegriff 277
c) Die Skalierung des Eingriffstatbestandes 280
aa) Das eingriffsneutrale Informationshandeln 281
bb) Warnungen und Empfehlungen 283
cc) Der gezielte, vollzugsgleiche Informationseingriff 284
II. Zur Rechtfertigung des Informationseingriffs 285
1. Die verfassungsunmittelbare Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen durch Information, Aufklärung und Warnung zum Zwecke der Staatsleitung 287
2. Die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen durch Aufgabenzuweisungsnormen 295
3. Die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen durch Befugnisnormen 300
III. Ergebnis 301
3. Kapitel: Sonstige allgemeine Schranken 302
I. Das Neutralitätsgebot 302
1. Die Pflicht der Regierung zu parteipolitischer Neutralität 302
2. Die Pflicht der Regierung zu weltanschaulich-religiöser Neutralität 306
3. Die Pflicht der Regierung zur Meinungsneutralität 307
II. Zur Zulässigkeit werblicher Öffentlichkeitsarbeit 307
III. Das Sachlichkeitsgebot 312
IV. Die Relevanz des Grundsatzes der „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 313
V. Zur Zulässigkeit staatseigener Medien 315
1. Eigenpublikationen 315
a) Zeitungsähnliche Publikationen 318
b) Broschüren und Bücher 320
2. Der Zugang der Bundesregierung zu den elektronischen Medien 322
a) Teilhabe der Regierung am Kabelrundfunk zur Verbreitung von Tatsacheninformationen 326
b) Programmungebundene Teilhabe an rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten 328
aa) Videotext 328
bb) Bildschirmtext 329
VI. Presserechtliche Schranken 331
VII. Das Hindernis des entgegenstehenden Willens des Empfängers bei aufgedrängter Information 334
7. Teil: Grenzen im Wahlkampf 336
1. Kapitel: Die in Rechtsprechung und Literatur entwickelten Abgrenzungskriterien 338
I. Die Schranke der Verbandskompetenz 338
II. Historischer Exkurs: Grenzziehung durch Wahltermine in der DDR? 340
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR 341
2. Der Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972 342
3. Ergebnis 344
III. Das Neutralitätsgebot in seiner Ausformung als Verbot des Hineinwirkens in den Wahlkampf 344
IV. Die von der Rechtsprechung entwickelten Abgrenzungskriterien 347
1. Der Zeitfaktor „Vorwahlzeit 347
2. Die Indizwirkung des Werbekonzepts 351
a) beim Inhalt 351
b) bei der äußeren Form 353
c) bei der Vertriebsweise 354
d) bei der Frequenz 355
3. Das Erheblichkeitsmerkmal der „ins Gewicht fallenden Häufung und Massivität offenkundiger Grenzüberschreitungen 356
a) Evidenz der Grenzüberschreitung 359
b) Gewichtigkeit 360
c) Häufung und/oder Massivität 361
4. Wettbewerbsneutrale Öffentlichkeitsarbeit 362
5. Aktivitäten von Regierungsmitgliedern 365
2. Kapitel: Kritik an der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts 367
I. Das Gefahrenverdachtsmoment und seine Begründetheit 369
1. Die Schlußfolgerung des Bundesverfassungsgerichts aus der Sicht der Medienwirkungsforschung 371
2. Vorsorge unterhalb der Schwelle der Wahrscheinlichkeit 383
II. Das Abwägungsdefizit bei der Herstellung praktischer Konkordanz 384
1. Die Beeinträchtigung staatlicher Publizität 385
2. Die Dämpfung des politischen Diskurses 387
3. Die Fremdbestimmung des „mündigen Bürgers 388
III. Die Unzulänglichkeit der Kontrollmaßstäbe zur Konkretisierung des Gefahrenverdachts durch zeitliche und formelle Abgrenzung 392
1. Der fehlsame Kontrollmaßstab der äußeren Aufmachung 392
2. Die Willkür des zeitlichen Interlokuts 393
3. Zwischenergebnis 395
4. Lösungsweg: Das Verbot kollusiven Zusammenwirkens zwischen Regierung und Parteien 396
3. Kapitel: Die Bindungswirkung der einschlägigen bundesverfassungsgerichtlichen Judikatur 397
I. Der Umfang der Bindungswirkung nach § 31 ΒVerfGG 397
II. Grenzen der Bindungswirkung 400
1. Die Möglichkeit abweichender gesetzlicher Regelung 400
2. Die Möglichkeit des „Zuwiderhandelns auf Probe 401
8. Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse 403
Literaturverzeichnis 411
Anhang 453
Teil 1 — Dokumente und Tabellen 453
A Organisationsplan des BPA I
Β Schreiben des BMI an den BMJ vom 10. Januar 1963 455
C Merkblatt des BPA für Bezug und Verteilung von Informationsmaterial der Bundesregierung 458
D Chronologischer Überblick über Wahltermine in der Bundesrepublik Deutschland von 1985 – 1990 460
E Berichte, die dem Deutschen Bundestag von der Bundesregierung vorzulegen sind (Auswahl) 461
Teil 2 — Periodika 463
Teil 3 — Anzeigen 475
Sach- und Personenverzeichnis 485