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Wirkungen und Grenzen von Institutionen exekutiver Folgenabschätzungskontrolle – Nationaler Normenkontrollrat und Ausschuss für Regulierungskontrolle im Vergleich

Notbohm, Robert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1411

(2019)

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About The Author

Robert Notbohm studierte Rechtswissenschaften an der Universität Osnabrück und absolvierte dort 2013 die erste juristische Staatsprüfung. Nach dem juristischen Vorbereitungsdienst im OLG-Bezirk Oldenburg mit Stationen u.a. an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer und der Deutschen Botschaft in Athen legte er 2015 die zweite juristische Staatsprüfung ab. Im Anschluss war er promotionsbegleitend als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Professorin Dr. Pascale Cancik am Institut für Kommunalrecht und Verwaltungswissenschaften der Universität Osnabrück tätig. Seit 2018 ist Robert Notbohm Richter beim Verwaltungsgericht Osnabrück. Robert Notbohm studied law at the University of Osnabrück with a focus on European public law. In 2013 he passed the first state examination. After his legal traineeship at the Higher Regional Court Oldenburg with stations at the German University of Administrative Sciences Speyer, an international law firm in Düsseldorf and the German Embassy in Athens he passed the second state examination in 2015. For the next three years during his doctorate he worked as a research assistant at the chair of Professorin Dr. Pascale Cancik in Osnabrück. Since 2018 Robert Notbohm has been a judge at the Administrative Court Osnabrück.

Abstract

Die Arbeit beleuchtet mit dem Nationalen Normenkontrollrat und dem EU-Ausschuss für Regulierungskontrolle zwei öffentliche Institutionen, die im deutschen bzw. im europäischen Gesetzgebungsprozess zum »Bürokratieabbau« und zur »besseren Rechtsetzung« beitragen sollen. Sie überprüfen die von der Exekutive stammenden Darstellungen zu den Auswirkungen und insbesondere zum Befolgungsaufwand von Gesetzentwürfen. Mithilfe eines multidisziplinären Zugriffs und einer vergleichenden Betrachtung analysiert der Autor die Entstehungsgeschichte sowie die Arbeits- und Wirkungsweise der beiden Institutionen. Im Fokus der Untersuchung steht die Frage, welche Machtverschiebungen die bei der Exekutivspitze angegliederten Institutionen in verfassungsrechtlicher Hinsicht im Rechtsetzungsverfahren bewirken. Demnach erweist sich die von den unabhängigen Institutionen durchgeführte Kontrolle von Folgenabschätzungen zumindest nach rechtspolitischen Erwägungsgründen vielmehr als eine Aufgabe der Parlamente.

Die Arbeit wurde mit dem Inpijn-Bakker-Grunwald Preis der Universitätsgesellschaft Osnabrück ausgezeichnet.
»Effects and Limits of Executive Bodies for Reviewing Impact Assessments. A Comparison of Nationaler Normenkontrollrat and Regulatory Scrutiny Board«

The thesis examines two independent bodies reviewing impact assessments of draft legislation. Through its work the German Normenkontrollrat und the EU-Regulatory Scrutiny Board contribute to the implementation of Better Regulation and the reducing of Bureaucracy. The author analyses the functioning of the examined bodies by choosing a multidisciplinary access. Especially from a constitutional point of view the thesis explores whether the bodies cause a shift of power in the law-making process.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Einleitung 19
I. Gegenstand der Untersuchung 20
II. Politische Rhetorik als wissenschaftliches Problem 23
III. Forschungsstand 24
1. Deutschland 25
2. Europäische Union 27
IV. Gang der Untersuchung 28
1. Kapitel: Der Nationale Normenkontrollrat 30
A. Entstehung und Tätigkeit 30
I. Hintergrund 30
1. Bürokratie und „Bürokratieabbau“ 31
2. „Bürokratieabbau“ in der Bundesrepublik Deutschland 32
a) Entwicklung der Verwaltungspolitik bis 1982 32
b) „Schlanker Staat“ ab 1982 33
c) „Aktivierender Staat“ ab 1999 35
d) „Initiative Bürokratieabbau“ 2003 36
e) „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ ab 2006 37
3. Gesetzesfolgenabschätzung in Deutschland 40
4. Institutionen zur Verbesserung der Rechtsetzung in den Bundesländern 44
5. Internationale Einflussfaktoren 48
a) Niederlande 49
b) USA 52
c) Großbritannien 54
d) OECD 57
e) Europäische Union 59
6. Standardkosten-Modell als methodische Arbeitsgrundlage 60
a) Modellbeschreibung 61
b) Modellregion für den Bürokratieabbau Ostwestfalen-Lippe 65
c) Vorarbeiten der privaten Fachhochschule des Mittelstands (FHM) 66
d) Einfluss der Bertelsmann Stiftung 68
e) Erweiterung des Standardkosten-Modells 71
7. Entstehungsprozess des NKRG 72
a) CDU/CSU-nahe Arbeitsgruppe 73
b) Gesetzesinitiative der Großen Koalition im Jahr 2005 75
c) Beratung und Beschluss des NKRG 77
d) Novelle des NKRG im Jahr 2011 78
8. Zusammenfassende Analyse der Entstehungsgeschichte 80
II. Prüfaufgaben 81
1. Prüfungsgegenstände 82
a) Entwürfe für neue Bundesgesetze 83
b) Stammgesetze zu Änderungsgesetzen 83
c) Entwürfe nachrangiger Rechts- und Verwaltungsvorschriften 84
d) Vorarbeiten zu Rechtsakten der EU 86
e) Bei der Umsetzung von EU-Recht betroffene Regelungen 88
f) Bestehendes Bundesrecht 88
2. Prüfungsumfang 90
a) Bürokratiekosten 90
b) Erfüllungsaufwand 91
c) Sonstige Kosten 92
d) Prüfungsaspekte nach § 4 Abs. 2 NKRG 94
aa) Ziel und Notwendigkeit der Regelung 94
bb) Alternative Lösungsmöglichkeiten 95
cc) Zeitpunkt des Inkrafttretens, Befristung und Evaluierung 96
dd) Rechts- und Verwaltungsvereinfachung 97
ee) „gold plating“ 98
3. Prüfungsverfahren 99
a) Gesetzesinitiativen der Bundesregierung 99
b) Gesetzesinitiativen aus der Mitte des Bundestages 102
c) Gesetzesinitiativen des Bundesrates 105
III. Arbeitsweise 106
1. Zusammensetzung 106
a) Mitgliederauswahl 107
b) Inkompatibilitäten 108
2. Organisation 108
a) Anbindung an das Bundeskanzleramt 109
b) Sekretariat 109
c) Finanzierung 110
3. Internes Arbeits- und Prüfungsverfahren 110
4. Beratungstätigkeit 111
a) Beratung der Bundesregierung 111
b) Beratung von Bundestag und Bundesrat 113
5. Projekte 114
a) „Einfacher-zu“-Projekte 114
b) Weitere Projekttätigkeit 116
c) Zielrichtung der Projekte 117
6. Jahresberichte und weitere Veröffentlichungen 118
7. Verhältnis zur Bundesministerialverwaltung 120
8. Tätigkeitspensum 123
9. Praktische und methodische Defizite 124
a) Prüffristen 124
b) Änderungen des Gesetzentwurfs im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren 124
c) Umgehung durch Einbringung aus der Mitte des Bundestages 125
d) Quantifizierung des Nutzens einer Regelung 126
e) Vollzugskosten von Ländern und Kommunen 127
B. Rechtspolitische Stellung und Einordnung 128
I. Namenskritik am „Nationalen Normenkontrollrat“ 128
II. Selbstbeschreibung des Normenkontrollrates 129
III. Der Normenkontrollrat als politikberatendes Gremium 130
1. Modelle wissenschaftlicher Politikberatung 131
2. Funktionen wissenschaftlicher Politikberatung 133
IV. „Unpolitischer“ Charakter der Prüftätigkeit 136
1. „Unpolitischer“ Auftrag des Normenkontrollrates 136
2. Durchbrechung durch Erweiterung des Prüfmandats 137
3. Politische Dimension von Folgekostenabschätzungen 140
V. Bedeutung für „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ 144
1. „Methodenwächter“ 144
2. Institutionalisierung der Kontrolle von Teilen der Gesetzesfolgenabschätzung 146
3. Personalbedarf und Budgetmaximierung 147
VI. Unabhängigkeit als zentrales Element 150
1. Unabhängiger Status des Normenkontrollrates 151
2. Einschränkung durch Rechtsaufsicht 152
3. Anbindung an das Bundeskanzleramt 156
4. Auswahl der Mitglieder durch die Bundesregierung 157
VII. Rechtliche Grenzen des Mandats 161
1. Fehlende normative Grundlage für Projekttätigkeit 161
2. Begrenzter Öffentlichkeitsbezug 162
3. Methodik 164
C. Verfassungsrechtliche Würdigung 165
I. Organisationsgewalt der Bundesregierung 165
1. Beeinträchtigung des Kernbereichs 166
2. Beeinträchtigung des Randbereichs 167
3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 169
II. Gesetzesinitiativrecht der Bundesregierung 173
III. Gesetzgebungsrechte des Bundestages und Bundesrates 178
IV. Demokratieprinzip 179
1. Demokratische Legitimation des Normenkontrollrates 179
2. Tendenz zur Entparlamentarisierung 182
a) Die Rolle des Bundestages im politischen Entscheidungsprozess 183
b) Entparlamentarisierung durch Sachverständigengremien 184
c) Beeinträchtigung des politischen Bewertungsmonopols des Parlaments 185
d) Schwächung der parlamentarischen Kontrollfunktion 188
e) Vernachlässigung parlamentarischer Folgenabschätzungsverantwortung 192
V. Unzulässigkeit eines Selbstbefassungsrechts des Normenkontrollrates 198
1. Obligatorische Überprüfung von Bundestagsinitiativen 199
2. Obligatorische Überprüfung von Bundesratsinitiativen 203
VI. Abschnittsergebnis 205
2. Kapitel: Der Ausschuss für Regulierungskontrolle 207
A. Entstehung und Tätigkeit 207
I. Rahmenbedingungen und Vorläufer 207
1. „Better Regulation“ in der Europäischen Union 208
a) Begriffsverständnis 208
b) Wesentliche Entwicklungsschritte 209
c) Verringerung der Verwaltungslasten 213
d) EU-REFIT-Programm 216
2. Folgenabschätzung in der Europäischen Union 218
a) Entwicklung der Folgenabschätzung 218
b) Verfahren der Folgenabschätzung in der Europäischen Kommission 224
c) Methodische Ansätze 226
3. Internationale Einflüsse 227
4. High Level Group unter Edmund Stoiber 228
5. Ausschuss für Folgenabschätzung als Vorläufer des Ausschusses für Regulierungskontrolle 230
a) Zusammensetzung 231
b) Tätigkeitsbereich 232
c) Bewertung 233
6. Konkreter Entstehungsprozess des Ausschusses für Regulierungskontrolle 234
7. Zusammenfassende Analyse der Entstehungsgeschichte 236
II. Aufgaben 238
1. Bewertungsgegenstände 238
a) Folgenabschätzungen 238
b) Wichtige Evaluierungen 240
c) Eignungsprüfungen 241
2. Bewertungsumfang 242
3. Ablauf des Bewertungsverfahrens 243
4. Beratung der Kommissionsdienststellen 246
III. Arbeitsweise 247
1. Zusammensetzung 247
2. Organisation 249
3. Internes Arbeitsverfahren 250
4. Öffentlichkeitsbezug 251
5. Tätigkeitspensum 251
B. Rechtspolitische Stellung und Einordnung 252
I. Selbstbeschreibung des Ausschusses für Regulierungskontrolle 252
II. Instrument zur Verbesserung der „Qualität“ der Unionsrechtsetzung 253
1. Qualifizierung als „watchdog“ im Folgenabschätzungssystem der Europäischen Kommission 254
2. Institutionalisierung der Kontrolle von kommissionseigenen Folgenabschätzungen und Evaluierungen 256
3. Methodische Grenzen 257
III. Unabhängigkeit als wesentliche Eigenschaft 260
1. Auftrag zur unabhängigen Tätigkeit 260
2. Differenzierung zwischen externen und kommissionsangehörigen Mitgliedern 261
3. Auswahl der Mitglieder 262
4. Anbindung an das Generalsekretariat der Europäischen Kommission 263
IV. Relevanz im Rahmen der Deregulierungspolitik der Europäischen Kommission 265
C. Unionsverfassungsrechtliche Würdigung 268
I. Initiativmonopol der Europäischen Kommission 268
II. Kollegialprinzip der Europäischen Kommission 270
III. Institutionelles Gleichgewicht 271
1. Herleitung und Inhalt 272
2. Ungleichgewicht durch das Folgenabschätzungssystem der Europäischen Kommission 274
IV. Unionaler Grundsatz der Demokratie 278
1. Vermittlung demokratischer Legitimation in der Europäischen Union 279
2. Legitimationsniveau des Ausschusses für Regulierungskontrolle 280
3. Unzureichende Kontrollrechte des Europäischen Parlaments im Hinblick auf das Folgenabschätzungssystem der Europäischen Kommission 282
a) Kontrollfunktion des Europäischen Parlaments als Ausfluss des Demokratieprinzips 282
b) Wesentliche Kontrollrechte des Europäischen Parlaments 284
c) Kontrolle durch Überprüfung der Folgenabschätzungen der Europäischen Kommission 285
d) Kontrolle durch Anfertigung parlamentseigener Folgenabschätzungen zu Legislativvorschlägen 290
V. Verantwortung der Unionsgesetzgeber für die „Qualität“ und Folgen der Rechtsetzung 292
VI. Abschnittsergebnis 297
3. Kapitel: Institutionenvergleich zwischen Nationalem Normenkontrollrat und Ausschuss für Regulierungskontrolle 299
A. Rechtliche Stellung 299
I. Rechtsgrundlage der Tätigkeit 300
1. Regelungsebene 300
2. Auswirkungen auf die Änderungsbeständigkeit 301
II. Organisatorische Anbindung an die Exekutivspitze 302
III. Unabhängigkeit 303
1. Personelle Zusammensetzung 304
2. Auswahl und Vergütung der Mitglieder 305
3. Aufsicht 306
4. Unabhängigkeit als symbolische Zuschreibung 307
B. Bedeutung im Verfahren der Folgenabschätzung 307
I. Vergleich der Folgenabschätzungssysteme in Deutschland und der Europäischen Union 308
1. Regelungsstandort 308
2. Inhaltliche Vorgaben 310
3. Erfahrungen 313
II. Prüfungsgegenstände 314
1. Wirkungsanalysen zu neuen Regelungsentwürfen 314
2. Wirkungsanalysen zu bestehenden Regelungen 315
III. Prüfungsumfang 316
1. Kostenfolgen 317
2. Vollumfängliche Folgenkontrolle 318
IV. Prüfungszeitpunkt 319
V. Prüfungsbefugnisse 320
1. Methodisches Prüfungsrecht 320
2. Inhaltliches Prüfungsrecht 322
3. Stellungnahmerecht 323
VI. Beratung 325
C. Auswirkungen auf die inhaltliche Programmierung der Gesetzgebung 326
I. Dominanz von Bundesregierung und Europäischer Kommission 327
1. Faktisches Folgenabschätzungsmonopol 328
2. Untermauerung durch exekutive Folgenabschätzungskontrolle 328
3. Gefahr des Abbaus kostenintensiver Schutzstandards 329
a) Fokussierung der Folgenabschätzungen auf ökonomische Auswirkungen 329
b) Verstärkung durch die deutsche „one in, one out“-Regel und das europäische REFIT-Programm 330
c) Unzureichende Beteiligung der eigentlichen Legislativorgane 332
II. Rolle der Parlamente in der Folgenabschätzung 335
1. Folgenabschätzungsinstrumente des Bundestages 336
a) Sachverständigenanhörungen 337
b) Wissenschaftliche Dienste 337
c) Büro für Technikfolgenabschätzung 338
d) Parlamentarischer Beirat für nachhaltige Entwicklung 339
2. Folgenabschätzungsinstrumente des Europäischen Parlaments 340
a) Science and Technology Options Assessment (STOA) 341
b) Beauftragung externer Experten 342
c) Direktion „Folgenabschätzungen und europäischer Mehrwert“ 342
3. Parlamentarische Folgenabschätzungen als Gegengewicht 344
III. Alternative Strukturierung der Folgenabschätzungskontrolle 348
1. Anbindung an den Bundestag 348
2. Alternativ besetztes Kontrollgremium auf Unionsebene 351
a) Extern besetztes Kontrollgremium 351
b) Paritätisch besetztes Kontrollgremium 353
D. Perspektiven 354
I. Zukunft der Institutionen 354
1. Entwicklung in Deutschland und der Europäischen Union 354
2. Entwicklung in anderen europäischen Ländern 357
II. Weiterentwicklung von Konzept und Methodik 357
E. Abschnittsergebnis 360
4. Kapitel: Zusammenfassung in Thesen 362
A. Nationaler Normenkontrollrat 362
B. Ausschuss für Regulierungskontrolle 365
C. Institutionenvergleich 367
Literaturverzeichnis 370
Materialverzeichnis 400
Sachregister 409