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Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister

Ein Vergleich deutscher Kommunalverfassungen

Janssen, Zara

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1412

(2019)

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About The Author

Zara Janssen studierte von 2011 bis 2016 Rechtswissenschaften in Münster und Bordeaux. Nach dem ersten juristischen Staatsexamen 2016 arbeitete sie promotionsbegleitend als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Kommunalwissenschaftlichen Institut der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster bei Prof. Dr. Janbernd Oebbecke und Prof. Dr. Hinnerk Wißmann. Seit Anfang 2019 absolviert Zara Janssen den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Wuppertal. Zara Janssen studied law in Münster and Bordeaux between 2011 and 2016. After her first state examination she worked as a research assistant to Prof. Dr. Janbernd Oebbecke and Prof. Dr. Hinnerk Wißmann at the Institute of Local Government at the University of Münster. Currently Zara Janssen serves as a legal clerk at the regional court of Wuppertal.

Abstract

Zara Janssen untersucht vergleichend das Verhältnis der Organe Rat und Bürgermeister in den Kommunalverfassungen der deutschen Flächenstaaten. Denn obwohl die grundlegende Organisationsstruktur der Gemeinden übereinstimmt, besteht im Detail eine beträchtliche Anzahl von Unterschieden. Diese führen zu verschiedenen Mechanismen der Machtausübung von Rat und Bürgermeister in den einzelnen Bundesländern. Ausgehend von der Grundstruktur der Organe untersucht die Autorin an konkreten Beispielen, inwiefern dies die Stellung von Rat und Bürgermeister beeinflusst. Dazu wird zunächst die Kompetenzverteilung zwischen den Organen dargestellt. Die Autorin arbeitet heraus, dass große Unterschiede zwischen den Ländern bestehen, insbesondere im Bereich der gegenseitigen Kontrollrechte und der Ausgestaltung von Kooperationserfordernissen. Zudem analysiert sie die zwei grundlegenden Modelle, welche die Kommunalverfassungen für den Ratsvorsitz wählen, und zeigt deren Stärken und Schwächen auf. »The Relationship between City Council and Mayor – A Comparison of German Municipal Codes«

The thesis covers the relationship between the mayor and the town council as shaped out by the municipal codes of the german federal states. Though agreeing on basic principles the different municipal codes contain many differences in the role of these important actors of the local government. The author analyses these differences and their consequences for the power of mayor and town council by examining different sections of the municipal codes and their practical influence.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
1. Teil: Einleitung 17
A. Forschungsstand 20
I. Rechtswissenschaftliche Diskussion 20
II. Sozialwissenschaftliche Diskussion 22
B. Gang der Untersuchung 24
2. Teil: Struktur der Organe Rat und Bürgermeister 26
A. Der Rat als Kollegialorgan 26
I. Rechtliche Strukturvorgaben 27
1. Vorgaben des Verfassungsrechts 27
2. Vorgaben des einfachen Rechts 27
II. Auswirkungen dieser Strukturvorgaben 28
B. Der Bürgermeister als monokratisches Organ 30
I. Rechtliche Strukturvorgaben 30
1. Vorgaben des Verfassungsrechts 30
2. Vorgaben des einfachen Rechts 31
II. Auswirkungen dieser Strukturvorgaben 31
3. Teil: Interdisziplinäre Ansätze zur Analyse des kommunalen Organgefüges 34
A. Machtkonzentration bei einem Akteur: Ansätze der allgemeinen Staatslehre 35
I. Gewaltenteilung in der Gemeinde? Ein nur vermeintliches Anwendungsproblem 35
II. Gewaltenteilung als Instrument zur Machtbeschränkung 37
B. (Politische) Interessenkonflikte – Die Principal-Agent-Theorie 38
I. Das klassische Principal-Agent-Problem: Theoretische Grundlagen 38
II. Ausgewählte Lösungsansätze 39
1. Monitoring als klassische, aber aufwendige Methode 40
2. Weitere Ansätze und ihre begrenzte Tauglichkeit für das Verhältnis Rat-Bürgermeister 40
C. Beschränkte Rationalität: Der verhaltensökonomische Blick auf die innere Kommunalverfassung 40
I. Grundlagen der Verhaltensökonomie 41
II. Ausgewählte Phänomene beschränkter Rationalität 42
1. Verfügbarkeitsheuristik 42
2. Ankereffekt 43
3. Framing 44
4. Status Quo Bias 44
4. Teil: Die Stellung von Rat und Bürgermeister im Vergleich 46
A. Kompetenzverteilung zwischen Rat und Bürgermeister 46
I. Zuständigkeiten des Rates 46
1. Auffangzuständigkeit als Standardmodell 48
2. Abweichende Konzeptionen der Zuständigkeitsverteilung 49
a) Beschränkung auf „wichtige Angelegenheiten der Gemeinde“ 49
b) Enumerative Regelung der Zuständigkeiten 52
3. Richtlinien für die Verwaltung 53
II. Zuständigkeiten des Bürgermeisters 54
1. Leitung der Verwaltung 56
2. Vorbereitung und Ausführung der Ratsbeschlüsse 57
3. Durch den Staat übertragene Aufgaben 57
4. Geschäfte der laufenden Verwaltung als Problemfall 59
a) Eine klassische Definition und ihre Schwächen 59
b) Versuche einer genaueren Bestimmung 64
aa) De lege lata 64
(1) Konkretisierung durch Gesetz 64
(a) Kodifizierung der bisherigen Rechtsprechung 64
(b) Präzisierung der Definition durch Fallgruppen 64
(2) Gemeinsame Konkretisierung 65
(3) Konkretisierung durch den Rat 65
(a) Beurteilungsspielraum als tauglicher Anknüpfungspunkt? 66
(b) Satzungsautonomie als Konkretisierungsbefugnis 68
(c) Geschäftsordnungsautonomie als Konkretisierungsbefugnis 69
(d) Richtlinienkompetenz als Konkretisierungsbefugnis 70
bb) De lege ferenda 72
(1) Beschränkung auf „normvollziehende Geschäfte“ 72
(2) Einzelfallregelungen in der Kommunalverfassung 72
5. Personalentscheidungen 73
III. Kooperationserfordernisse als ausgleichendes Instrument 73
1. Personalentscheidungen als typische Kooperationsmaterie 73
a) Grundzuständigkeit für Personalentscheidungen 74
b) Sonderregelungen für wesentliche Personalentscheidungen 77
aa) Zuständigkeitsverlagerung auf den Rat 81
bb) Zuständigkeit des Verwaltungsorgans 83
cc) Verpflichtende Kooperation 83
(1) Modalitäten der Kooperation 84
(2) Auflösungsmechanismen 86
(3) Verhältnis zu den Geschäften der laufenden Verwaltung 87
dd) Fakultative Kooperation 88
c) Delegation an den Bürgermeister zur alleinigen Entscheidung 89
d) Beamtenrechtliche Entscheidungen in Bezug auf den Bürgermeister 89
e) Ergebnis 90
2. Insbesondere: Angelegenheiten der hauptamtlichen Beigeordneten 91
a) Von der Ausschreibung bis zur Ernennung – Der Prozess der Beigeordnetenauswahl 92
aa) Grundsatz: Ratszuständigkeit für die Vorbereitung 92
bb) Möglichkeiten zur Mitwirkung des Bürgermeisters 95
(1) Bei der Ausschreibung 95
(2) Bei der Vorauswahl 96
(3) Beim Vorschlag der Kandidaten 98
(a) Länder ohne Regelung 98
(b) Vorschlagsrechte des Bürgermeisters 99
(aa) Ergänzende Vorschlagsrechte 99
(bb) Ausschließliche Vorschlagsrechte 100
(cc) Weitere Vorbereitungsrechte als Annex? 102
(4) Bei der Wahl als solche 104
cc) Bewertung der Mitwirkungsrechte 106
b) Festlegung der Geschäftskreise 107
c) Weisungsbefugnis des Bürgermeisters 112
d) Beamtenrechtliche Angelegenheiten 113
3. Sonstige Kooperationserfordernisse 114
4. Rechtsschutz bei unterbliebener Kooperation 114
a) Wirksamkeit bei unterbliebener Kooperation? 115
b) Aufhebbarkeit bei unterbliebener Kooperation? 117
aa) Handeln durch Verwaltungsakt 117
bb) Privatrechtliches Handeln 118
c) Zwischenergebnis 119
IV. Ergebnis 119
B. Möglichkeiten des Rates zur Modifikation der Kompetenzverteilung 120
I. Die Delegation von Aufgaben als Möglichkeit zur Entlastung des Rates 122
1. Der Bürgermeister als Delegationsempfänger 123
a) Unterschiedliche Form der Delegation in den Ländern 124
b) Vorbehaltene Aufgaben als Grenzen der Delegation 125
2. Andere Entscheidungsträger als Delegationsempfänger 131
II. Die systemgerechte Ausgestaltung des Widerrufs einer Delegation 131
1. Grundsätzliche Zulässigkeit des Widerrufs 132
2. Der Widerruf als actus contrarius der Delegation 133
III. Statt Widerruf: Einflussmöglichkeiten nach Aufgabenübertragung? 135
IV. Das Rückholrecht des Rates als ungewöhnliches Rechtsinstitut 136
1. Modalitäten des Rückholrechts 138
a) Die Rückholung bestimmter Gruppen von Angelegenheiten 138
b) Die Rückholung im Einzelfall 138
2. (Ungeschriebene) Grenzen des Rückholrechtes 139
3. Rechtspolitische Diskussion um das Rückholrecht 140
V. Schutz des Rates im Verfahren des Aufgabenentzugs 142
1. Handeln des Bürgermeisters nach Aufgabenentzug 143
2. Handeln des Bürgermeisters bei drohendem Aufgabenentzug 143
VI. Ergebnis 146
C. Kontrollrechte der Organe 147
I. Kontrollrechte des Rates 148
1. Allgemeines Kontrollrecht des Rates 150
2. Informationsrechte des Rates gegenüber dem Bürgermeister 152
a) Auskunftsansprüche als Informationsgrundlage 153
aa) Die Bestimmung der Anspruchsberechtigten als Stellschraube 153
bb) Anspruchsverpflichteter 155
cc) Formelle Anspruchsvoraussetzungen 155
(1) Formvorschriften 156
(2) Begründungserfordernisse als Ausnahme 156
dd) Materielle Anspruchsvoraussetzungen 157
(1) Beschränkungen des Auskunftsgegenstandes 157
(a) Vorliegen der Verbandskompetenz der Gemeinde 157
(b) Beschränkung auf bestimmte Aufgabentypen 157
(c) Organkompetenz des Gemeinderates 158
(d) Einzelne Angelegenheit 159
(2) Anforderungen an den Zweck: Auskunft zur Kontrolle der Verwaltung 160
ee) Rechtsfolge: Formelle und materielle Anforderungen an die Auskunftserteilung 161
(1) Form und Frist der Auskunftserteilung 161
(a) Form 161
(b) Frist 162
(2) Umfang des Auskunftsrechts 163
ff) Ergebnis 165
b) Akteneinsichtsrecht 165
aa) Berechtigter des Verlangens auf Akteneinsicht 166
bb) Anspruchsverpflichteter 167
cc) Formelle Anspruchsvoraussetzungen 167
dd) Materielle Anspruchsvoraussetzungen 167
(1) Beschränkung des Gegenstandes der Akteneinsicht 167
(a) Beschränkung nach Aufgabentyp und Kompetenz 167
(b) Beschränkung nach dem Umfang 168
(2) Anforderungen an den Zweck der Akteneinsicht 169
(a) Berechtigtes Interesse des Gemeinderates 169
(b) Kontrollzweck 169
(c) Zur Vorbereitung oder Kontrolle von Ratsbeschlüssen 170
ee) Einsichtsberechtigter 171
ff) Rechtsfolge: Form und Umfang der Akteneinsicht 173
(1) Formelle Bedingungen der Akteneinsicht 173
(2) Umfang 174
gg) Ergebnis 176
c) Grenzen von Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht 177
aa) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten 177
bb) Schutzwürdige Belange Dritter 177
(1) Geschriebene Ausschlusstatbestände 177
(2) Ungeschriebene Ausschlusstatbestände? 179
(a) Ausschluss durch unqualifizierte Belange 180
(b) Ausschluss durch spezialgesetzlich geschützte Belange 182
(3) Leitlinien für den Umgang mit Belangen Dritter 183
cc) Befangenheit des betreffenden Ratsmitgliedes 183
dd) Funktionsfähigkeit der Verwaltung 184
ee) Rechtsmissbrauch 185
ff) Öffentliches Interesse als Auffangtatbestand 186
gg) Ergebnis 186
d) Ansprüche nach den Informationsfreiheitsgesetzen als punktuelle Ergänzung 187
3. Informationspflichten des Bürgermeisters 189
a) Formelle Anforderungen an die Informationsgewährung 190
b) Inhalt der Informationspflicht 191
c) Grenzen der Informationspflicht 192
II. Kontrollrechte des Bürgermeisters 192
1. Rechtmäßigkeitskontrolle als Verpflichtung des Bürgermeisters 194
a) Der Begriff der Rechtmäßigkeit als Anknüpfungspunkt 194
b) Formelle Anforderungen an den Widerspruch 195
c) Rechtsfolgen 196
aa) Aufschiebende Wirkung als Zeitgewinn 196
bb) Weiteres Verfahren 197
(1) Erste Stufe: Erneute Befassung des Rates 197
(2) Zweite Stufe: Abgabe an andere Entscheidungsträger 198
d) Ergebnis 199
2. Eingeschränkte Zweckmäßigkeitskontrolle 200
a) Formelle Anforderungen 201
b) Rechtsfolgen 201
c) Zwischenergebnis 201
III. Ergebnis 202
D. Vorsitz im Rat 203
I. Grundkonzeptionen der Kommunalverfassungen 205
II. Tatsächliche Steuerungsmöglichkeiten des Ratsvorsitzenden 206
1. Festsetzung der Tagesordnung 206
a) Die Grundkonzeption: Festsetzung als Kompetenz des Ratsvorsitzenden 206
aa) Bürgermeister ist Ratsvorsitzender 207
bb) Ratsmitglied ist Ratsvorsitzender 208
b) Die Festsetzung im Detail: Das Zusammenspiel zwischen Vorsitzendem und Ratsmitgliedern 210
aa) Gestaltungsspielraum des Ratsvorsitzenden bei der Festsetzung 210
bb) Initiativrechte als Beschränkung 212
cc) Erweiterung in der Sitzung 214
2. Einberufung des Rates 214
a) Kurzfristiges Einberufen 215
aa) Gestaltungsmöglichkeiten des Vorsitzenden 215
bb) Beschränkungen durch Mindestladungsfristen 216
b) Verzögerung der Einberufung 219
aa) Gestaltungsmöglichkeiten 219
bb) Maximalzeiträume als Beschränkung 220
cc) Einberufungsrechte der Ratsminderheit als Beschränkung 220
3. Die Darstellung von Themen als Gestaltungsmöglichkeit 222
a) Der Umfang beigefügter Unterlagen als Gestaltungsmöglichkeit 223
b) Präsentation der Themen in der Sitzung durch den Bürgermeister 227
4. Rechtsschutz gegen den Ratsvorsitzenden 228
III. Freiwillige Kooperation zum Interessenausgleich: Der Ältestenrat 231
IV. Notwendigkeit von Gesetzesänderungen? Die Rolle der Geschäftsordnung des Rates 233
V. Weitere Kompetenzen des Ratsvorsitzenden 234
VI. Ergebnis 234
5. Teil: Fazit 235
A. Das Organverhältnis: Annäherungen an den Idealzustand? 235
B. Zusammenfassung in Leitsätzen 237
Literaturverzeichnis 239
Sachverzeichnis 252