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Janssen, Z. (2019). Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister. Ein Vergleich deutscher Kommunalverfassungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55816-2
Janssen, Zara. Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister: Ein Vergleich deutscher Kommunalverfassungen. Duncker & Humblot, 2019. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55816-2
Janssen, Z (2019): Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister: Ein Vergleich deutscher Kommunalverfassungen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55816-2
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Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister
Ein Vergleich deutscher Kommunalverfassungen
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1412
(2019)
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About The Author
Zara Janssen studierte von 2011 bis 2016 Rechtswissenschaften in Münster und Bordeaux. Nach dem ersten juristischen Staatsexamen 2016 arbeitete sie promotionsbegleitend als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Kommunalwissenschaftlichen Institut der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster bei Prof. Dr. Janbernd Oebbecke und Prof. Dr. Hinnerk Wißmann. Seit Anfang 2019 absolviert Zara Janssen den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Wuppertal.Abstract
Zara Janssen untersucht vergleichend das Verhältnis der Organe Rat und Bürgermeister in den Kommunalverfassungen der deutschen Flächenstaaten. Denn obwohl die grundlegende Organisationsstruktur der Gemeinden übereinstimmt, besteht im Detail eine beträchtliche Anzahl von Unterschieden. Diese führen zu verschiedenen Mechanismen der Machtausübung von Rat und Bürgermeister in den einzelnen Bundesländern. Ausgehend von der Grundstruktur der Organe untersucht die Autorin an konkreten Beispielen, inwiefern dies die Stellung von Rat und Bürgermeister beeinflusst. Dazu wird zunächst die Kompetenzverteilung zwischen den Organen dargestellt. Die Autorin arbeitet heraus, dass große Unterschiede zwischen den Ländern bestehen, insbesondere im Bereich der gegenseitigen Kontrollrechte und der Ausgestaltung von Kooperationserfordernissen. Zudem analysiert sie die zwei grundlegenden Modelle, welche die Kommunalverfassungen für den Ratsvorsitz wählen, und zeigt deren Stärken und Schwächen auf.»The Relationship between City Council and Mayor - A Comparison of German Municipal Codes«The thesis covers the relationship between the mayor and the town council as shaped out by the municipal codes of the german federal states. Though agreeing on basic principles the different municipal codes contain many differences in the role of these important actors of the local government. The author analyses these differences and their consequences for the power of mayor and town council by examining different sections of the municipal codes and their practical influence.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| 1. Teil: Einleitung | 17 | ||
| A. Forschungsstand | 20 | ||
| I. Rechtswissenschaftliche Diskussion | 20 | ||
| II. Sozialwissenschaftliche Diskussion | 22 | ||
| B. Gang der Untersuchung | 24 | ||
| 2. Teil: Struktur der Organe Rat und Bürgermeister | 26 | ||
| A. Der Rat als Kollegialorgan | 26 | ||
| I. Rechtliche Strukturvorgaben | 27 | ||
| 1. Vorgaben des Verfassungsrechts | 27 | ||
| 2. Vorgaben des einfachen Rechts | 27 | ||
| II. Auswirkungen dieser Strukturvorgaben | 28 | ||
| B. Der Bürgermeister als monokratisches Organ | 30 | ||
| I. Rechtliche Strukturvorgaben | 30 | ||
| 1. Vorgaben des Verfassungsrechts | 30 | ||
| 2. Vorgaben des einfachen Rechts | 31 | ||
| II. Auswirkungen dieser Strukturvorgaben | 31 | ||
| 3. Teil: Interdisziplinäre Ansätze zur Analyse des kommunalen Organgefüges | 34 | ||
| A. Machtkonzentration bei einem Akteur: Ansätze der allgemeinen Staatslehre | 35 | ||
| I. Gewaltenteilung in der Gemeinde? Ein nur vermeintliches Anwendungsproblem | 35 | ||
| II. Gewaltenteilung als Instrument zur Machtbeschränkung | 37 | ||
| B. (Politische) Interessenkonflikte – Die Principal-Agent-Theorie | 38 | ||
| I. Das klassische Principal-Agent-Problem: Theoretische Grundlagen | 38 | ||
| II. Ausgewählte Lösungsansätze | 39 | ||
| 1. Monitoring als klassische, aber aufwendige Methode | 40 | ||
| 2. Weitere Ansätze und ihre begrenzte Tauglichkeit für das Verhältnis Rat-Bürgermeister | 40 | ||
| C. Beschränkte Rationalität: Der verhaltensökonomische Blick auf die innere Kommunalverfassung | 40 | ||
| I. Grundlagen der Verhaltensökonomie | 41 | ||
| II. Ausgewählte Phänomene beschränkter Rationalität | 42 | ||
| 1. Verfügbarkeitsheuristik | 42 | ||
| 2. Ankereffekt | 43 | ||
| 3. Framing | 44 | ||
| 4. Status Quo Bias | 44 | ||
| 4. Teil: Die Stellung von Rat und Bürgermeister im Vergleich | 46 | ||
| A. Kompetenzverteilung zwischen Rat und Bürgermeister | 46 | ||
| I. Zuständigkeiten des Rates | 46 | ||
| 1. Auffangzuständigkeit als Standardmodell | 48 | ||
| 2. Abweichende Konzeptionen der Zuständigkeitsverteilung | 49 | ||
| a) Beschränkung auf „wichtige Angelegenheiten der Gemeinde“ | 49 | ||
| b) Enumerative Regelung der Zuständigkeiten | 52 | ||
| 3. Richtlinien für die Verwaltung | 53 | ||
| II. Zuständigkeiten des Bürgermeisters | 54 | ||
| 1. Leitung der Verwaltung | 56 | ||
| 2. Vorbereitung und Ausführung der Ratsbeschlüsse | 57 | ||
| 3. Durch den Staat übertragene Aufgaben | 57 | ||
| 4. Geschäfte der laufenden Verwaltung als Problemfall | 59 | ||
| a) Eine klassische Definition und ihre Schwächen | 59 | ||
| b) Versuche einer genaueren Bestimmung | 64 | ||
| aa) De lege lata | 64 | ||
| (1) Konkretisierung durch Gesetz | 64 | ||
| (a) Kodifizierung der bisherigen Rechtsprechung | 64 | ||
| (b) Präzisierung der Definition durch Fallgruppen | 64 | ||
| (2) Gemeinsame Konkretisierung | 65 | ||
| (3) Konkretisierung durch den Rat | 65 | ||
| (a) Beurteilungsspielraum als tauglicher Anknüpfungspunkt? | 66 | ||
| (b) Satzungsautonomie als Konkretisierungsbefugnis | 68 | ||
| (c) Geschäftsordnungsautonomie als Konkretisierungsbefugnis | 69 | ||
| (d) Richtlinienkompetenz als Konkretisierungsbefugnis | 70 | ||
| bb) De lege ferenda | 72 | ||
| (1) Beschränkung auf „normvollziehende Geschäfte“ | 72 | ||
| (2) Einzelfallregelungen in der Kommunalverfassung | 72 | ||
| 5. Personalentscheidungen | 73 | ||
| III. Kooperationserfordernisse als ausgleichendes Instrument | 73 | ||
| 1. Personalentscheidungen als typische Kooperationsmaterie | 73 | ||
| a) Grundzuständigkeit für Personalentscheidungen | 74 | ||
| b) Sonderregelungen für wesentliche Personalentscheidungen | 77 | ||
| aa) Zuständigkeitsverlagerung auf den Rat | 81 | ||
| bb) Zuständigkeit des Verwaltungsorgans | 83 | ||
| cc) Verpflichtende Kooperation | 83 | ||
| (1) Modalitäten der Kooperation | 84 | ||
| (2) Auflösungsmechanismen | 86 | ||
| (3) Verhältnis zu den Geschäften der laufenden Verwaltung | 87 | ||
| dd) Fakultative Kooperation | 88 | ||
| c) Delegation an den Bürgermeister zur alleinigen Entscheidung | 89 | ||
| d) Beamtenrechtliche Entscheidungen in Bezug auf den Bürgermeister | 89 | ||
| e) Ergebnis | 90 | ||
| 2. Insbesondere: Angelegenheiten der hauptamtlichen Beigeordneten | 91 | ||
| a) Von der Ausschreibung bis zur Ernennung – Der Prozess der Beigeordnetenauswahl | 92 | ||
| aa) Grundsatz: Ratszuständigkeit für die Vorbereitung | 92 | ||
| bb) Möglichkeiten zur Mitwirkung des Bürgermeisters | 95 | ||
| (1) Bei der Ausschreibung | 95 | ||
| (2) Bei der Vorauswahl | 96 | ||
| (3) Beim Vorschlag der Kandidaten | 98 | ||
| (a) Länder ohne Regelung | 98 | ||
| (b) Vorschlagsrechte des Bürgermeisters | 99 | ||
| (aa) Ergänzende Vorschlagsrechte | 99 | ||
| (bb) Ausschließliche Vorschlagsrechte | 100 | ||
| (cc) Weitere Vorbereitungsrechte als Annex? | 102 | ||
| (4) Bei der Wahl als solche | 104 | ||
| cc) Bewertung der Mitwirkungsrechte | 106 | ||
| b) Festlegung der Geschäftskreise | 107 | ||
| c) Weisungsbefugnis des Bürgermeisters | 112 | ||
| d) Beamtenrechtliche Angelegenheiten | 113 | ||
| 3. Sonstige Kooperationserfordernisse | 114 | ||
| 4. Rechtsschutz bei unterbliebener Kooperation | 114 | ||
| a) Wirksamkeit bei unterbliebener Kooperation? | 115 | ||
| b) Aufhebbarkeit bei unterbliebener Kooperation? | 117 | ||
| aa) Handeln durch Verwaltungsakt | 117 | ||
| bb) Privatrechtliches Handeln | 118 | ||
| c) Zwischenergebnis | 119 | ||
| IV. Ergebnis | 119 | ||
| B. Möglichkeiten des Rates zur Modifikation der Kompetenzverteilung | 120 | ||
| I. Die Delegation von Aufgaben als Möglichkeit zur Entlastung des Rates | 122 | ||
| 1. Der Bürgermeister als Delegationsempfänger | 123 | ||
| a) Unterschiedliche Form der Delegation in den Ländern | 124 | ||
| b) Vorbehaltene Aufgaben als Grenzen der Delegation | 125 | ||
| 2. Andere Entscheidungsträger als Delegationsempfänger | 131 | ||
| II. Die systemgerechte Ausgestaltung des Widerrufs einer Delegation | 131 | ||
| 1. Grundsätzliche Zulässigkeit des Widerrufs | 132 | ||
| 2. Der Widerruf als actus contrarius der Delegation | 133 | ||
| III. Statt Widerruf: Einflussmöglichkeiten nach Aufgabenübertragung? | 135 | ||
| IV. Das Rückholrecht des Rates als ungewöhnliches Rechtsinstitut | 136 | ||
| 1. Modalitäten des Rückholrechts | 138 | ||
| a) Die Rückholung bestimmter Gruppen von Angelegenheiten | 138 | ||
| b) Die Rückholung im Einzelfall | 138 | ||
| 2. (Ungeschriebene) Grenzen des Rückholrechtes | 139 | ||
| 3. Rechtspolitische Diskussion um das Rückholrecht | 140 | ||
| V. Schutz des Rates im Verfahren des Aufgabenentzugs | 142 | ||
| 1. Handeln des Bürgermeisters nach Aufgabenentzug | 143 | ||
| 2. Handeln des Bürgermeisters bei drohendem Aufgabenentzug | 143 | ||
| VI. Ergebnis | 146 | ||
| C. Kontrollrechte der Organe | 147 | ||
| I. Kontrollrechte des Rates | 148 | ||
| 1. Allgemeines Kontrollrecht des Rates | 150 | ||
| 2. Informationsrechte des Rates gegenüber dem Bürgermeister | 152 | ||
| a) Auskunftsansprüche als Informationsgrundlage | 153 | ||
| aa) Die Bestimmung der Anspruchsberechtigten als Stellschraube | 153 | ||
| bb) Anspruchsverpflichteter | 155 | ||
| cc) Formelle Anspruchsvoraussetzungen | 155 | ||
| (1) Formvorschriften | 156 | ||
| (2) Begründungserfordernisse als Ausnahme | 156 | ||
| dd) Materielle Anspruchsvoraussetzungen | 157 | ||
| (1) Beschränkungen des Auskunftsgegenstandes | 157 | ||
| (a) Vorliegen der Verbandskompetenz der Gemeinde | 157 | ||
| (b) Beschränkung auf bestimmte Aufgabentypen | 157 | ||
| (c) Organkompetenz des Gemeinderates | 158 | ||
| (d) Einzelne Angelegenheit | 159 | ||
| (2) Anforderungen an den Zweck: Auskunft zur Kontrolle der Verwaltung | 160 | ||
| ee) Rechtsfolge: Formelle und materielle Anforderungen an die Auskunftserteilung | 161 | ||
| (1) Form und Frist der Auskunftserteilung | 161 | ||
| (a) Form | 161 | ||
| (b) Frist | 162 | ||
| (2) Umfang des Auskunftsrechts | 163 | ||
| ff) Ergebnis | 165 | ||
| b) Akteneinsichtsrecht | 165 | ||
| aa) Berechtigter des Verlangens auf Akteneinsicht | 166 | ||
| bb) Anspruchsverpflichteter | 167 | ||
| cc) Formelle Anspruchsvoraussetzungen | 167 | ||
| dd) Materielle Anspruchsvoraussetzungen | 167 | ||
| (1) Beschränkung des Gegenstandes der Akteneinsicht | 167 | ||
| (a) Beschränkung nach Aufgabentyp und Kompetenz | 167 | ||
| (b) Beschränkung nach dem Umfang | 168 | ||
| (2) Anforderungen an den Zweck der Akteneinsicht | 169 | ||
| (a) Berechtigtes Interesse des Gemeinderates | 169 | ||
| (b) Kontrollzweck | 169 | ||
| (c) Zur Vorbereitung oder Kontrolle von Ratsbeschlüssen | 170 | ||
| ee) Einsichtsberechtigter | 171 | ||
| ff) Rechtsfolge: Form und Umfang der Akteneinsicht | 173 | ||
| (1) Formelle Bedingungen der Akteneinsicht | 173 | ||
| (2) Umfang | 174 | ||
| gg) Ergebnis | 176 | ||
| c) Grenzen von Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht | 177 | ||
| aa) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten | 177 | ||
| bb) Schutzwürdige Belange Dritter | 177 | ||
| (1) Geschriebene Ausschlusstatbestände | 177 | ||
| (2) Ungeschriebene Ausschlusstatbestände? | 179 | ||
| (a) Ausschluss durch unqualifizierte Belange | 180 | ||
| (b) Ausschluss durch spezialgesetzlich geschützte Belange | 182 | ||
| (3) Leitlinien für den Umgang mit Belangen Dritter | 183 | ||
| cc) Befangenheit des betreffenden Ratsmitgliedes | 183 | ||
| dd) Funktionsfähigkeit der Verwaltung | 184 | ||
| ee) Rechtsmissbrauch | 185 | ||
| ff) Öffentliches Interesse als Auffangtatbestand | 186 | ||
| gg) Ergebnis | 186 | ||
| d) Ansprüche nach den Informationsfreiheitsgesetzen als punktuelle Ergänzung | 187 | ||
| 3. Informationspflichten des Bürgermeisters | 189 | ||
| a) Formelle Anforderungen an die Informationsgewährung | 190 | ||
| b) Inhalt der Informationspflicht | 191 | ||
| c) Grenzen der Informationspflicht | 192 | ||
| II. Kontrollrechte des Bürgermeisters | 192 | ||
| 1. Rechtmäßigkeitskontrolle als Verpflichtung des Bürgermeisters | 194 | ||
| a) Der Begriff der Rechtmäßigkeit als Anknüpfungspunkt | 194 | ||
| b) Formelle Anforderungen an den Widerspruch | 195 | ||
| c) Rechtsfolgen | 196 | ||
| aa) Aufschiebende Wirkung als Zeitgewinn | 196 | ||
| bb) Weiteres Verfahren | 197 | ||
| (1) Erste Stufe: Erneute Befassung des Rates | 197 | ||
| (2) Zweite Stufe: Abgabe an andere Entscheidungsträger | 198 | ||
| d) Ergebnis | 199 | ||
| 2. Eingeschränkte Zweckmäßigkeitskontrolle | 200 | ||
| a) Formelle Anforderungen | 201 | ||
| b) Rechtsfolgen | 201 | ||
| c) Zwischenergebnis | 201 | ||
| III. Ergebnis | 202 | ||
| D. Vorsitz im Rat | 203 | ||
| I. Grundkonzeptionen der Kommunalverfassungen | 205 | ||
| II. Tatsächliche Steuerungsmöglichkeiten des Ratsvorsitzenden | 206 | ||
| 1. Festsetzung der Tagesordnung | 206 | ||
| a) Die Grundkonzeption: Festsetzung als Kompetenz des Ratsvorsitzenden | 206 | ||
| aa) Bürgermeister ist Ratsvorsitzender | 207 | ||
| bb) Ratsmitglied ist Ratsvorsitzender | 208 | ||
| b) Die Festsetzung im Detail: Das Zusammenspiel zwischen Vorsitzendem und Ratsmitgliedern | 210 | ||
| aa) Gestaltungsspielraum des Ratsvorsitzenden bei der Festsetzung | 210 | ||
| bb) Initiativrechte als Beschränkung | 212 | ||
| cc) Erweiterung in der Sitzung | 214 | ||
| 2. Einberufung des Rates | 214 | ||
| a) Kurzfristiges Einberufen | 215 | ||
| aa) Gestaltungsmöglichkeiten des Vorsitzenden | 215 | ||
| bb) Beschränkungen durch Mindestladungsfristen | 216 | ||
| b) Verzögerung der Einberufung | 219 | ||
| aa) Gestaltungsmöglichkeiten | 219 | ||
| bb) Maximalzeiträume als Beschränkung | 220 | ||
| cc) Einberufungsrechte der Ratsminderheit als Beschränkung | 220 | ||
| 3. Die Darstellung von Themen als Gestaltungsmöglichkeit | 222 | ||
| a) Der Umfang beigefügter Unterlagen als Gestaltungsmöglichkeit | 223 | ||
| b) Präsentation der Themen in der Sitzung durch den Bürgermeister | 227 | ||
| 4. Rechtsschutz gegen den Ratsvorsitzenden | 228 | ||
| III. Freiwillige Kooperation zum Interessenausgleich: Der Ältestenrat | 231 | ||
| IV. Notwendigkeit von Gesetzesänderungen? Die Rolle der Geschäftsordnung des Rates | 233 | ||
| V. Weitere Kompetenzen des Ratsvorsitzenden | 234 | ||
| VI. Ergebnis | 234 | ||
| 5. Teil: Fazit | 235 | ||
| A. Das Organverhältnis: Annäherungen an den Idealzustand? | 235 | ||
| B. Zusammenfassung in Leitsätzen | 237 | ||
| Literaturverzeichnis | 239 | ||
| Sachverzeichnis | 252 |