Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister

Zara Janssen

doi:10.3790/978-3-428-55816-2

Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister

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Janssen, Z. (2019). Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister. Ein Vergleich deutscher Kommunalverfassungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55816-2

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Das Verhältnis von ehrenamtlichem Rat und hauptamtlichem Bürgermeister

Ein Vergleich deutscher Kommunalverfassungen

Janssen, Zara

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1412

(2019)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55816-2
978-3-428-15816-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55816-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 254
Collections: RECHT 2019
D&H 2019
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Zara Janssen studierte von 2011 bis 2016 Rechtswissenschaften in Münster und Bordeaux. Nach dem ersten juristischen Staatsexamen 2016 arbeitete sie promotionsbegleitend als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Kommunalwissenschaftlichen Institut der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster bei Prof. Dr. Janbernd Oebbecke und Prof. Dr. Hinnerk Wißmann. Seit Anfang 2019 absolviert Zara Janssen den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Wuppertal.

Abstract

Zara Janssen untersucht vergleichend das Verhältnis der Organe Rat und Bürgermeister in den Kommunalverfassungen der deutschen Flächenstaaten. Denn obwohl die grundlegende Organisationsstruktur der Gemeinden übereinstimmt, besteht im Detail eine beträchtliche Anzahl von Unterschieden. Diese führen zu verschiedenen Mechanismen der Machtausübung von Rat und Bürgermeister in den einzelnen Bundesländern. Ausgehend von der Grundstruktur der Organe untersucht die Autorin an konkreten Beispielen, inwiefern dies die Stellung von Rat und Bürgermeister beeinflusst. Dazu wird zunächst die Kompetenzverteilung zwischen den Organen dargestellt. Die Autorin arbeitet heraus, dass große Unterschiede zwischen den Ländern bestehen, insbesondere im Bereich der gegenseitigen Kontrollrechte und der Ausgestaltung von Kooperationserfordernissen. Zudem analysiert sie die zwei grundlegenden Modelle, welche die Kommunalverfassungen für den Ratsvorsitz wählen, und zeigt deren Stärken und Schwächen auf.»The Relationship between City Council and Mayor - A Comparison of German Municipal Codes«

The thesis covers the relationship between the mayor and the town council as shaped out by the municipal codes of the german federal states. Though agreeing on basic principles the different municipal codes contain many differences in the role of these important actors of the local government. The author analyses these differences and their consequences for the power of mayor and town council by examining different sections of the municipal codes and their practical influence.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
1. Teil: Einleitung	17
A. Forschungsstand	20
I. Rechtswissenschaftliche Diskussion	20
II. Sozialwissenschaftliche Diskussion	22
B. Gang der Untersuchung	24
2. Teil: Struktur der Organe Rat und Bürgermeister	26
A. Der Rat als Kollegialorgan	26
I. Rechtliche Strukturvorgaben	27
1. Vorgaben des Verfassungsrechts	27
2. Vorgaben des einfachen Rechts	27
II. Auswirkungen dieser Strukturvorgaben	28
B. Der Bürgermeister als monokratisches Organ	30
I. Rechtliche Strukturvorgaben	30
1. Vorgaben des Verfassungsrechts	30
2. Vorgaben des einfachen Rechts	31
II. Auswirkungen dieser Strukturvorgaben	31
3. Teil: Interdisziplinäre Ansätze zur Analyse des kommunalen Organgefüges	34
A. Machtkonzentration bei einem Akteur: Ansätze der allgemeinen Staatslehre	35
I. Gewaltenteilung in der Gemeinde? Ein nur vermeintliches Anwendungsproblem	35
II. Gewaltenteilung als Instrument zur Machtbeschränkung	37
B. (Politische) Interessenkonflikte – Die Principal-Agent-Theorie	38
I. Das klassische Principal-Agent-Problem: Theoretische Grundlagen	38
II. Ausgewählte Lösungsansätze	39
1. Monitoring als klassische, aber aufwendige Methode	40
2. Weitere Ansätze und ihre begrenzte Tauglichkeit für das Verhältnis Rat-Bürgermeister	40
C. Beschränkte Rationalität: Der verhaltensökonomische Blick auf die innere Kommunalverfassung	40
I. Grundlagen der Verhaltensökonomie	41
II. Ausgewählte Phänomene beschränkter Rationalität	42
1. Verfügbarkeitsheuristik	42
2. Ankereffekt	43
3. Framing	44
4. Status Quo Bias	44
4. Teil: Die Stellung von Rat und Bürgermeister im Vergleich	46
A. Kompetenzverteilung zwischen Rat und Bürgermeister	46
I. Zuständigkeiten des Rates	46
1. Auffangzuständigkeit als Standardmodell	48
2. Abweichende Konzeptionen der Zuständigkeitsverteilung	49
a) Beschränkung auf „wichtige Angelegenheiten der Gemeinde“	49
b) Enumerative Regelung der Zuständigkeiten	52
3. Richtlinien für die Verwaltung	53
II. Zuständigkeiten des Bürgermeisters	54
1. Leitung der Verwaltung	56
2. Vorbereitung und Ausführung der Ratsbeschlüsse	57
3. Durch den Staat übertragene Aufgaben	57
4. Geschäfte der laufenden Verwaltung als Problemfall	59
a) Eine klassische Definition und ihre Schwächen	59
b) Versuche einer genaueren Bestimmung	64
aa) De lege lata	64
(1) Konkretisierung durch Gesetz	64
(a) Kodifizierung der bisherigen Rechtsprechung	64
(b) Präzisierung der Definition durch Fallgruppen	64
(2) Gemeinsame Konkretisierung	65
(3) Konkretisierung durch den Rat	65
(a) Beurteilungsspielraum als tauglicher Anknüpfungspunkt?	66
(b) Satzungsautonomie als Konkretisierungsbefugnis	68
(c) Geschäftsordnungsautonomie als Konkretisierungsbefugnis	69
(d) Richtlinienkompetenz als Konkretisierungsbefugnis	70
bb) De lege ferenda	72
(1) Beschränkung auf „normvollziehende Geschäfte“	72
(2) Einzelfallregelungen in der Kommunalverfassung	72
5. Personalentscheidungen	73
III. Kooperationserfordernisse als ausgleichendes Instrument	73
1. Personalentscheidungen als typische Kooperationsmaterie	73
a) Grundzuständigkeit für Personalentscheidungen	74
b) Sonderregelungen für wesentliche Personalentscheidungen	77
aa) Zuständigkeitsverlagerung auf den Rat	81
bb) Zuständigkeit des Verwaltungsorgans	83
cc) Verpflichtende Kooperation	83
(1) Modalitäten der Kooperation	84
(2) Auflösungsmechanismen	86
(3) Verhältnis zu den Geschäften der laufenden Verwaltung	87
dd) Fakultative Kooperation	88
c) Delegation an den Bürgermeister zur alleinigen Entscheidung	89
d) Beamtenrechtliche Entscheidungen in Bezug auf den Bürgermeister	89
e) Ergebnis	90
2. Insbesondere: Angelegenheiten der hauptamtlichen Beigeordneten	91
a) Von der Ausschreibung bis zur Ernennung – Der Prozess der Beigeordnetenauswahl	92
aa) Grundsatz: Ratszuständigkeit für die Vorbereitung	92
bb) Möglichkeiten zur Mitwirkung des Bürgermeisters	95
(1) Bei der Ausschreibung	95
(2) Bei der Vorauswahl	96
(3) Beim Vorschlag der Kandidaten	98
(a) Länder ohne Regelung	98
(b) Vorschlagsrechte des Bürgermeisters	99
(aa) Ergänzende Vorschlagsrechte	99
(bb) Ausschließliche Vorschlagsrechte	100
(cc) Weitere Vorbereitungsrechte als Annex?	102
(4) Bei der Wahl als solche	104
cc) Bewertung der Mitwirkungsrechte	106
b) Festlegung der Geschäftskreise	107
c) Weisungsbefugnis des Bürgermeisters	112
d) Beamtenrechtliche Angelegenheiten	113
3. Sonstige Kooperationserfordernisse	114
4. Rechtsschutz bei unterbliebener Kooperation	114
a) Wirksamkeit bei unterbliebener Kooperation?	115
b) Aufhebbarkeit bei unterbliebener Kooperation?	117
aa) Handeln durch Verwaltungsakt	117
bb) Privatrechtliches Handeln	118
c) Zwischenergebnis	119
IV. Ergebnis	119
B. Möglichkeiten des Rates zur Modifikation der Kompetenzverteilung	120
I. Die Delegation von Aufgaben als Möglichkeit zur Entlastung des Rates	122
1. Der Bürgermeister als Delegationsempfänger	123
a) Unterschiedliche Form der Delegation in den Ländern	124
b) Vorbehaltene Aufgaben als Grenzen der Delegation	125
2. Andere Entscheidungsträger als Delegationsempfänger	131
II. Die systemgerechte Ausgestaltung des Widerrufs einer Delegation	131
1. Grundsätzliche Zulässigkeit des Widerrufs	132
2. Der Widerruf als actus contrarius der Delegation	133
III. Statt Widerruf: Einflussmöglichkeiten nach Aufgabenübertragung?	135
IV. Das Rückholrecht des Rates als ungewöhnliches Rechtsinstitut	136
1. Modalitäten des Rückholrechts	138
a) Die Rückholung bestimmter Gruppen von Angelegenheiten	138
b) Die Rückholung im Einzelfall	138
2. (Ungeschriebene) Grenzen des Rückholrechtes	139
3. Rechtspolitische Diskussion um das Rückholrecht	140
V. Schutz des Rates im Verfahren des Aufgabenentzugs	142
1. Handeln des Bürgermeisters nach Aufgabenentzug	143
2. Handeln des Bürgermeisters bei drohendem Aufgabenentzug	143
VI. Ergebnis	146
C. Kontrollrechte der Organe	147
I. Kontrollrechte des Rates	148
1. Allgemeines Kontrollrecht des Rates	150
2. Informationsrechte des Rates gegenüber dem Bürgermeister	152
a) Auskunftsansprüche als Informationsgrundlage	153
aa) Die Bestimmung der Anspruchsberechtigten als Stellschraube	153
bb) Anspruchsverpflichteter	155
cc) Formelle Anspruchsvoraussetzungen	155
(1) Formvorschriften	156
(2) Begründungserfordernisse als Ausnahme	156
dd) Materielle Anspruchsvoraussetzungen	157
(1) Beschränkungen des Auskunftsgegenstandes	157
(a) Vorliegen der Verbandskompetenz der Gemeinde	157
(b) Beschränkung auf bestimmte Aufgabentypen	157
(c) Organkompetenz des Gemeinderates	158
(d) Einzelne Angelegenheit	159
(2) Anforderungen an den Zweck: Auskunft zur Kontrolle der Verwaltung	160
ee) Rechtsfolge: Formelle und materielle Anforderungen an die Auskunftserteilung	161
(1) Form und Frist der Auskunftserteilung	161
(a) Form	161
(b) Frist	162
(2) Umfang des Auskunftsrechts	163
ff) Ergebnis	165
b) Akteneinsichtsrecht	165
aa) Berechtigter des Verlangens auf Akteneinsicht	166
bb) Anspruchsverpflichteter	167
cc) Formelle Anspruchsvoraussetzungen	167
dd) Materielle Anspruchsvoraussetzungen	167
(1) Beschränkung des Gegenstandes der Akteneinsicht	167
(a) Beschränkung nach Aufgabentyp und Kompetenz	167
(b) Beschränkung nach dem Umfang	168
(2) Anforderungen an den Zweck der Akteneinsicht	169
(a) Berechtigtes Interesse des Gemeinderates	169
(b) Kontrollzweck	169
(c) Zur Vorbereitung oder Kontrolle von Ratsbeschlüssen	170
ee) Einsichtsberechtigter	171
ff) Rechtsfolge: Form und Umfang der Akteneinsicht	173
(1) Formelle Bedingungen der Akteneinsicht	173
(2) Umfang	174
gg) Ergebnis	176
c) Grenzen von Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht	177
aa) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten	177
bb) Schutzwürdige Belange Dritter	177
(1) Geschriebene Ausschlusstatbestände	177
(2) Ungeschriebene Ausschlusstatbestände?	179
(a) Ausschluss durch unqualifizierte Belange	180
(b) Ausschluss durch spezialgesetzlich geschützte Belange	182
(3) Leitlinien für den Umgang mit Belangen Dritter	183
cc) Befangenheit des betreffenden Ratsmitgliedes	183
dd) Funktionsfähigkeit der Verwaltung	184
ee) Rechtsmissbrauch	185
ff) Öffentliches Interesse als Auffangtatbestand	186
gg) Ergebnis	186
d) Ansprüche nach den Informationsfreiheitsgesetzen als punktuelle Ergänzung	187
3. Informationspflichten des Bürgermeisters	189
a) Formelle Anforderungen an die Informationsgewährung	190
b) Inhalt der Informationspflicht	191
c) Grenzen der Informationspflicht	192
II. Kontrollrechte des Bürgermeisters	192
1. Rechtmäßigkeitskontrolle als Verpflichtung des Bürgermeisters	194
a) Der Begriff der Rechtmäßigkeit als Anknüpfungspunkt	194
b) Formelle Anforderungen an den Widerspruch	195
c) Rechtsfolgen	196
aa) Aufschiebende Wirkung als Zeitgewinn	196
bb) Weiteres Verfahren	197
(1) Erste Stufe: Erneute Befassung des Rates	197
(2) Zweite Stufe: Abgabe an andere Entscheidungsträger	198
d) Ergebnis	199
2. Eingeschränkte Zweckmäßigkeitskontrolle	200
a) Formelle Anforderungen	201
b) Rechtsfolgen	201
c) Zwischenergebnis	201
III. Ergebnis	202
D. Vorsitz im Rat	203
I. Grundkonzeptionen der Kommunalverfassungen	205
II. Tatsächliche Steuerungsmöglichkeiten des Ratsvorsitzenden	206
1. Festsetzung der Tagesordnung	206
a) Die Grundkonzeption: Festsetzung als Kompetenz des Ratsvorsitzenden	206
aa) Bürgermeister ist Ratsvorsitzender	207
bb) Ratsmitglied ist Ratsvorsitzender	208
b) Die Festsetzung im Detail: Das Zusammenspiel zwischen Vorsitzendem und Ratsmitgliedern	210
aa) Gestaltungsspielraum des Ratsvorsitzenden bei der Festsetzung	210
bb) Initiativrechte als Beschränkung	212
cc) Erweiterung in der Sitzung	214
2. Einberufung des Rates	214
a) Kurzfristiges Einberufen	215
aa) Gestaltungsmöglichkeiten des Vorsitzenden	215
bb) Beschränkungen durch Mindestladungsfristen	216
b) Verzögerung der Einberufung	219
aa) Gestaltungsmöglichkeiten	219
bb) Maximalzeiträume als Beschränkung	220
cc) Einberufungsrechte der Ratsminderheit als Beschränkung	220
3. Die Darstellung von Themen als Gestaltungsmöglichkeit	222
a) Der Umfang beigefügter Unterlagen als Gestaltungsmöglichkeit	223
b) Präsentation der Themen in der Sitzung durch den Bürgermeister	227
4. Rechtsschutz gegen den Ratsvorsitzenden	228
III. Freiwillige Kooperation zum Interessenausgleich: Der Ältestenrat	231
IV. Notwendigkeit von Gesetzesänderungen? Die Rolle der Geschäftsordnung des Rates	233
V. Weitere Kompetenzen des Ratsvorsitzenden	234
VI. Ergebnis	234
5. Teil: Fazit	235
A. Das Organverhältnis: Annäherungen an den Idealzustand?	235
B. Zusammenfassung in Leitsätzen	237
Literaturverzeichnis	239
Sachverzeichnis	252

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