Menu Expand

Weiterentwicklung des EU-Beihilfenrechts für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse?

Eine Untersuchung am Beispiel des deutschen Krankenhaus- und Flughafenmarkts

Simon, Stefan

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 189

(2020)

Additional Information

Book Details

Pricing

About The Author

Der Autor studierte mit Stipendien der Hanns-Seidel-Stiftung und der Studienstiftung des deutschen Volkes in Bayreuth (Wirtschaftsjurist) und Birmingham, U.K. (LL.M.) Jura. Nach dem Studium arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Bayreuth (Prof. Dr. Hinnerk Wißmann und Prof. Dr. Stephan Rixen) und an der Ludwig-Maximilians-Universität München (Prof. Dr. Jens Kersten). Das Rechtsreferendariat mit Stationen bei Noerr LLP und der Siemens AG absolvierte er in München. Nach richterlicher Tätigkeit am Verwaltungsgericht Ansbach nahm er im Sommer 2019 eine Tätigkeit am Bayerischen Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr auf. The author studied law in Bayreuth and Birmingham (U.K.) and holds the degrees Wirtschaftsjurist (Univ. Bayreuth) und Master of Laws (LL.M.). He received scholarships from the Hanns-Seidel-Foundation and from the German Academic Scholarship Foundation. After his studies, he worked as a research assistant at the University of Bayreuth (Prof. Dr. Hinnerk Wißmann, Prof. Dr. Stephan Rixen) and at the Ludwig Maximilian University of Munich (Prof. Dr. Jens Kersten) and completed his legal traineeship in Munich, having also worked for Noerr and Siemens. After serving as a judge at the Administrative Court of Ansbach, he joined the Bavarian State Ministry for Building and Transport in August 2019.

Abstract

Die Arbeit untersucht die Weiterentwicklung des EU-Beihilfenrechts für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI), insbesondere im Hinblick auf das sog. Almunia-Paket und die Diversifizierungsstrategie der EU-Kommission. Sie analysiert dazu zwei Referenzfelder, das Krankenhauswesen, insbesondere Betriebskostendefizitausgleiche, als Beispiel für kleinere, soziale DAWI und die Förderung von Flughäfen als Beispiel für größere DAWI: Eine Weiterentwicklung bzw. Verbesserung ist demnach nur teilweise, nicht jedoch für soziale DAWI bzw. DAWI im Krankenhauswesen gelungen, da die Praxis, die Defizitausgleiche regelmäßig für gerechtfertigt erachtet, die einschlägigen, wenig ausgefeilten Regeln inkonsistent anwendet. Zur Lösung der daraus resultierenden Rechtsunsicherheiten und zur Verringerung des Umsetzungsaufwands schlägt die Arbeit eine gesetzliche Lösung zur Legalisierung von Beihilfen für Krankenhäuser mit lokaler bzw. regionaler Versorgungsaufgabe vor. »Evolution of EU State Aid Law for Services of General Economic Interest? A study using the example of the German hospital and the German airport market«

This monograph analyses the evolution of EU State Aid Law for Services of General Economic Interest (SGEI), especially the SGEI package, with regard to the EU-Commission’s objectives of clarification, simplification and diversification. Therefore, the analysis explores the field of hospital subsidies, especially budget deficit compensation as an example for smaller or social SGEI and also the field of airport subsidies as an example for bigger SGEI.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 15
Problemstellung und Gang der Untersuchung 19
Kapitel 1: Einführung: Zur Funktion des EU-Beihilfenrechts und zum Verhältnis des EU-Beihilfenrechts zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse; Almunia-Paket und aktuelle Entwicklungen und Problemfelder 26
A. Das EU-Beihilfenrecht als Instrument zur Verwirklichung der Ziele der Gewährleistung des freien Handelsverkehrs und des Wettbewerbsschutzes im Unionsrecht 26
B. Strukturprinzipien des EU-Beihilfenrechts 29
C. Der Rechtsanwendung des EU-Beihilfenrechts für die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit von Beihilfen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV zugrundeliegende ökonomische Grundannahmen 31
D. Bedürfnis nach einem besonderen beihilfenrechtlichen Rechtsregime außerhalb des Art. 107 Abs. 3 AEUV für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse 33
E. Die Regeln für DAWI-Beihilfen: Almunia-Paket und aktuelle Entwicklungen 34
F. Das Recht der DAWI-Beihilfen: Das von der Kommission avisierte klare, verhältnismäßige und diversifizierte Rechtsregime? – Untersuchung anhand der Referenzfelder des Krankenhaus- und des Flughafenmarktes 40
G. Der Krankenhausmarkt als Referenzfeld 44
I. Der sog. Defizitausgleich 44
II. Bisherige Behörden- und Gerichtsverfahren zum Defizitausgleich 46
1. Asklepios-Verfahren in den 2000er Jahren 46
2. Verfahren zu den öffentlichen Krankenhäusern in Brüssel 47
3. Verfahren Bundesverband Deutscher Privatkliniken gegen Landkreis Calw 48
4. Zwischenfazit 50
III. Problematik von für Krankenhaustätigkeit im ambulanten Sektor verwendete Mittel aus dem Defizitausgleich und der Investitionskostenförderung 50
IV. Krankenhaussubventionen als Beispielfeld für beihilfenrechtliche Problematiken bei sozialen Dienstleistungen 52
H. Der Flughafenmarkt als Referenzfeld 54
Kapitel 2: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im EU-Beihilfenrecht – Entwicklung und status quo 56
A. Der DAWI-Begriff – Definitionsansätze 56
I. Der DAWI-Begriff im Primärrecht und daran ansetzende Definitionsansätze in Rechtsprechung, Literatur, älteren Kommissionsdokumenten und im Qualitätsrahmen 56
1. Art. 106 Abs. 2 AEUV 56
2. Andere Vorschriften des Primärrechts 59
II. Almunia-Paket: DAWI-Mitteilung 61
B. DAWI im Tatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV 63
I. Unternehmen 64
1. Allgemeine Grundsätze 64
2. Würdigung 65
3. Würdigung der DAWI-Mitteilung und Bekanntmachung zum Beihilfenbegriff 66
II. Begünstigung 69
III. Gewährung durch den Staat oder aus staatlichen Mitteln 69
IV. Bestimmtheit 70
V. Verfälschung des Wettbewerbs und Handelsbeeinträchtigung 71
1. Allgemeine Grundsätze 71
2. DAWI-Mitteilung und neuere Praxis der Kommission 73
3. DAWI-De-minimis-Verordnung 75
VI. Altmark-Rechtsprechung 78
1. Problemstellung und Lösungsmöglichkeiten 78
2. Darstellung der Grundsätze des Altmark-Urteils 79
3. Kritik 80
4. Weiterentwicklungen im Bereich der Rechtsprechung und die Entscheidungspraxis der Kommission 82
a) Entwicklung in der Rechtsprechung 82
b) Entscheidungspraxis der Kommission 86
c) DAWI-Mitteilung 88
VII. Kritik 90
C. DAWI in der beihilfenrechtlichen Rechtfertigungsprüfung 92
I. Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung – AGVO 92
II. Monti-Paket und Zielvergaben bei dessen Überarbeitung hin zum Almunia-Paket 94
III. Almunia-Paket: Freistellungsbeschluss und DAWI-Rahmen 99
1. Freistellungsbeschluss 100
a) Rechtsgrundlage 100
b) Wirkungsweise und Darstellung der einzelnen Regeln im Vergleich zur Freistellungsentscheidung 102
c) Würdigung 106
2. DAWI-Rahmen 107
a) Rechtswirkungen von Mitteilungen 107
b) Wirkungsweise und Darstellung der Regelungen im Vergleich zum Gemeinschaftsrahmen 108
c) Würdigung 111
D. Fazit 113
Kapitel 3: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Krankenhauswesen 116
A. Defizitausgleich und Investitionskostenförderung als Beihilfe – Sachverhaltsdarstellung 116
I. Fragestellung, Krankenhauslandschaft und -finanzierung in Deutschland 116
1. Grundlagen der Krankenhausfinanzierung 116
2. Vielfalt der Krankenhausträger 119
II. Defizitausgleich an kommunale Krankenhäuser strukturell notwendig? 121
1. Ausmaß des Defizitausgleichs 121
2. Ursachen der Defizite kommunaler Krankenhäuser: Positionen der verschiedenen Trägergruppen 122
3. Die Gründe für die Defizite nicht nur kommunaler Krankenhäuser 124
a) Ungenügende Investitionskostenförderung und Überkapazitäten als systemische Probleme 124
b) System der Pflegesatzfinanzierung mittels DRG-Fallpauschalen führt systembedingt zu wirtschaftlichen Schieflagen einer Gruppe von Krankenhäusern 126
c) Strukturelle Nachteile für zumeist in kommunaler Trägerschaft stehende Krankenhäuser, die Versorgung in der Fläche anbieten 131
III. Ökonomische Dimension der Investitionskostenförderung im Verhältnis zur ambulanten Versorgung durch niedergelassene Fachärzte 133
B. Tatbestandsmäßigkeit 136
I. Überblick über den Meinungsstand 136
II. Die Prüfung im Einzelnen 137
1. Begünstigung 137
2. Unternehmen 138
3. Aus staatlichen Mitteln 142
4. Bestimmtheit 142
5. Wettbewerbsverfälschung 143
6. Handelsbeeinträchtigung 145
a) Hergebrachte Grundsätze 145
b) Neuere Praxis der Kommission 146
c) Auch nach neuerer Kommissionspraxis löst die Förderung von Krankenhäusern, womöglich auch von Krankenhäusern mit lokalem Einzugsgebiet weiter Beeinträchtigungen des zwischenstaatlichen Handels aus 148
7. Altmark-Kriterien 150
III. Fazit 150
C. Rechtfertigung 151
I. Klärung des Rechtfertigungsmaßstabs: Freistellungsbeschluss 151
1. Nichteinschlägigkeit der AGVO 2014 – VO 651/2014 151
2. Anwendungsbereich des Freistellungsbeschlusses eröffnet 152
II. Lösungsansätze zur Umsetzung des Freistellungsbeschlusses 153
1. Musterbetrauungsakt 153
2. Regelungskonzept des Musterbetrauungsakts 154
3. Exkurs: Münchener Modell 157
4. Investitionskostenförderung: Gesetzliche Ermächtigung zur Erbringung ambulanter Leistungen 158
III. Prüfung des Freistellungsbeschlusses im Hinblick auf den sog. Defizitausgleich sowohl für die Verwendung für die stationäre als auch die ambulante Tätigkeit eines Krankenhauses und im Hinblick auf die für ambulante Krankenhaustätigkeit verwendete Investitionskostenförderung 159
1. Vorliegen einer echten DAWI 159
a) Rechtliche Vorgaben 159
b) Einordnung des für stationäre Tätigkeiten verwendeten Defizitausgleichs 160
(1) Die großzügige Praxis des BGH und der Kommission 160
(2) Rechtswidrigkeit der konfliktlösungsvermeidenden Praxis des BGH und der Kommission 162
(3) Stationäre Krankenhausleistungen sind keine DAWI 163
(a) Allein die Krankenhaustätigkeit als solche stellt keine DAWI dar 163
(b) Der kommunale Sicherstellungsauftrag stellt keine besondere Krankenhausaufgabe dar und begründet nicht die System- bzw. Versorgungsrelevanz einzelner oder aller Krankenhäuser 164
(c) Kommunaler Sicherstellungsauftrag sieht keine Sonderstellung von Krankenhäusern in kommunaler Trägerschaft vor 166
(d) Landesgesetzlicher Sicherstellungsauftrag unterläuft bundesrechtliche Wertungen 169
(e) Rechtlich fundierte Krankenhaussonderaufgaben nicht begründbar 172
(f) Lokale Versorgungsaufgabe als besondere Aufgabe in tatsächlicher Hinsicht 174
c) Einordnung des für ambulante Krankenhaustätigkeiten verwendeten Defizitausgleichs und der insoweit verwendeten Investitionskostenförderung 176
2. Betrauung 177
a) Rechtliche Vorgaben 177
b) Würdigung 178
c) Beschreibung des Ausgleichsmechanismus und Parameter für die Berechnung, Überwachung und Änderung der Ausgleichsleistungen; Vermeidung von Überkompensation 179
3. Verbot der Überkompensierung 182
4. Effizienzvorgabe? 182
D. Fazit 183
Kapitel 4: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Flughafensektor 186
A. Flughafenbeihilfen als DAWI? – Sachverhaltsdarstellung: Bau- und Betriebskostenzuschüsse an Flughäfen 186
I. Entwicklung des Luftverkehrsmarktes und die Agenda der Kommission 186
II. Zur wirtschaftlichen Situation der Flughäfen in Deutschland 188
B. Tatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV für Förderungen zugunsten Bau- und Betrieb von Flughafeninfrastrukturen 190
I. Bau und Betrieb von Flughafeninfrastruktur als wirtschaftliche Tätigkeit – Entwicklungslinien 190
II. Die übrigen Tatbestandsmerkmale Begünstigung, Altmark-Tatbestandsausnahme, Selektivität, Staatlichkeit der Mittel, Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung 194
C. Rechtfertigungsmöglichkeit 196
I. Fragestellung/Sachverhalt 196
II. Rechtfertigung unter den Luftverkehrleitlinien 2005 und 2014 197
1. Infrastrukturbeihilfen 197
a) Luftverkehrleitlinien 2005 197
b) Luftverkehrleitlinien 2014 198
c) Bewertung 199
2. Betriebsbeihilfen 201
a) Grundsätze der Luftverkehrleitlinien 2014 201
b) Würdigung 202
III. Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 203
IV. Förderung nach DAWI-Grundsätzen 204
1. Bedeutung der Förderung nach DAWI-Grundsätzen und rechtliche Maßstäbe 204
2. Prüfung des DAWI-Rahmens – Vorgeschlagene Lösungsmöglichkeiten 206
3. Prüfung des DAWI-Rahmens – Die Voraussetzungen im Einzelnen 207
a) Zur Definition einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Flughafen- und Luftverkehrsektor 207
(1) Rechtliche Grundsätze 207
(2) Subsumtion und Bewertung 209
b) Betrauungsakt 210
(1) Rechtliche Grundsätze 210
(2) Subsumtion und Bewertung 210
c) Dauer des Betrauungszeitraums, Einhaltung der Richtlinie 2006/11/EG, Einhaltung der EU-Vorschriften für das öffentliche Auftragswesen, Nichtdiskriminierung, Transparenz 211
d) Berechnung der Höhe der Ausgleichsleistungen 212
e) Zusätzliche Voraussetzungen zur Vermeidung von übermäßigen Handelsbeeinträchtigungen 213
f) Fazit zu den weiteren Rechtfertigungsanforderungen des DAWI-Rahmens 213
D. Würdigung 213
Fazit 217
Literaturverzeichnis 222
Sachverzeichnis 231