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Simon, S. (2020). Weiterentwicklung des EU-Beihilfenrechts für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse?. Eine Untersuchung am Beispiel des deutschen Krankenhaus- und Flughafenmarkts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55837-7
Simon, Stefan. Weiterentwicklung des EU-Beihilfenrechts für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse?: Eine Untersuchung am Beispiel des deutschen Krankenhaus- und Flughafenmarkts. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55837-7
Simon, S (2020): Weiterentwicklung des EU-Beihilfenrechts für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse?: Eine Untersuchung am Beispiel des deutschen Krankenhaus- und Flughafenmarkts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55837-7
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Weiterentwicklung des EU-Beihilfenrechts für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse?
Eine Untersuchung am Beispiel des deutschen Krankenhaus- und Flughafenmarkts
Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 189
(2020)
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About The Author
Der Autor studierte mit Stipendien der Hanns-Seidel-Stiftung und der Studienstiftung des deutschen Volkes in Bayreuth (Wirtschaftsjurist) und Birmingham, U.K. (LL.M.) Jura. Nach dem Studium arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Bayreuth (Prof. Dr. Hinnerk Wißmann und Prof. Dr. Stephan Rixen) und an der Ludwig-Maximilians-Universität München (Prof. Dr. Jens Kersten). Das Rechtsreferendariat mit Stationen bei Noerr LLP und der Siemens AG absolvierte er in München. Nach richterlicher Tätigkeit am Verwaltungsgericht Ansbach nahm er im Sommer 2019 eine Tätigkeit am Bayerischen Staatsministerium für Wohnen, Bau und Verkehr auf.Abstract
Die Arbeit untersucht die Weiterentwicklung des EU-Beihilfenrechts für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI), insbesondere im Hinblick auf das sog. Almunia-Paket und die Diversifizierungsstrategie der EU-Kommission. Sie analysiert dazu zwei Referenzfelder, das Krankenhauswesen, insbesondere Betriebskostendefizitausgleiche, als Beispiel für kleinere, soziale DAWI und die Förderung von Flughäfen als Beispiel für größere DAWI: Eine Weiterentwicklung bzw. Verbesserung ist demnach nur teilweise, nicht jedoch für soziale DAWI bzw. DAWI im Krankenhauswesen gelungen, da die Praxis, die Defizitausgleiche regelmäßig für gerechtfertigt erachtet, die einschlägigen, wenig ausgefeilten Regeln inkonsistent anwendet. Zur Lösung der daraus resultierenden Rechtsunsicherheiten und zur Verringerung des Umsetzungsaufwands schlägt die Arbeit eine gesetzliche Lösung zur Legalisierung von Beihilfen für Krankenhäuser mit lokaler bzw. regionaler Versorgungsaufgabe vor.»Evolution of EU State Aid Law for Services of General Economic Interest? A study using the example of the German hospital and the German airport market«This monograph analyses the evolution of EU State Aid Law for Services of General Economic Interest (SGEI), especially the SGEI package, with regard to the EU-Commission’s objectives of clarification, simplification and diversification. Therefore, the analysis explores the field of hospital subsidies, especially budget deficit compensation as an example for smaller or social SGEI and also the field of airport subsidies as an example for bigger SGEI.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 15 | ||
| Problemstellung und Gang der Untersuchung | 19 | ||
| Kapitel 1: Einführung: Zur Funktion des EU-Beihilfenrechts und zum Verhältnis des EU-Beihilfenrechts zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse; Almunia-Paket und aktuelle Entwicklungen und Problemfelder | 26 | ||
| A. Das EU-Beihilfenrecht als Instrument zur Verwirklichung der Ziele der Gewährleistung des freien Handelsverkehrs und des Wettbewerbsschutzes im Unionsrecht | 26 | ||
| B. Strukturprinzipien des EU-Beihilfenrechts | 29 | ||
| C. Der Rechtsanwendung des EU-Beihilfenrechts für die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit von Beihilfen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV zugrundeliegende ökonomische Grundannahmen | 31 | ||
| D. Bedürfnis nach einem besonderen beihilfenrechtlichen Rechtsregime außerhalb des Art. 107 Abs. 3 AEUV für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse | 33 | ||
| E. Die Regeln für DAWI-Beihilfen: Almunia-Paket und aktuelle Entwicklungen | 34 | ||
| F. Das Recht der DAWI-Beihilfen: Das von der Kommission avisierte klare, verhältnismäßige und diversifizierte Rechtsregime? – Untersuchung anhand der Referenzfelder des Krankenhaus- und des Flughafenmarktes | 40 | ||
| G. Der Krankenhausmarkt als Referenzfeld | 44 | ||
| I. Der sog. Defizitausgleich | 44 | ||
| II. Bisherige Behörden- und Gerichtsverfahren zum Defizitausgleich | 46 | ||
| 1. Asklepios-Verfahren in den 2000er Jahren | 46 | ||
| 2. Verfahren zu den öffentlichen Krankenhäusern in Brüssel | 47 | ||
| 3. Verfahren Bundesverband Deutscher Privatkliniken gegen Landkreis Calw | 48 | ||
| 4. Zwischenfazit | 50 | ||
| III. Problematik von für Krankenhaustätigkeit im ambulanten Sektor verwendete Mittel aus dem Defizitausgleich und der Investitionskostenförderung | 50 | ||
| IV. Krankenhaussubventionen als Beispielfeld für beihilfenrechtliche Problematiken bei sozialen Dienstleistungen | 52 | ||
| H. Der Flughafenmarkt als Referenzfeld | 54 | ||
| Kapitel 2: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im EU-Beihilfenrecht – Entwicklung und status quo | 56 | ||
| A. Der DAWI-Begriff – Definitionsansätze | 56 | ||
| I. Der DAWI-Begriff im Primärrecht und daran ansetzende Definitionsansätze in Rechtsprechung, Literatur, älteren Kommissionsdokumenten und im Qualitätsrahmen | 56 | ||
| 1. Art. 106 Abs. 2 AEUV | 56 | ||
| 2. Andere Vorschriften des Primärrechts | 59 | ||
| II. Almunia-Paket: DAWI-Mitteilung | 61 | ||
| B. DAWI im Tatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV | 63 | ||
| I. Unternehmen | 64 | ||
| 1. Allgemeine Grundsätze | 64 | ||
| 2. Würdigung | 65 | ||
| 3. Würdigung der DAWI-Mitteilung und Bekanntmachung zum Beihilfenbegriff | 66 | ||
| II. Begünstigung | 69 | ||
| III. Gewährung durch den Staat oder aus staatlichen Mitteln | 69 | ||
| IV. Bestimmtheit | 70 | ||
| V. Verfälschung des Wettbewerbs und Handelsbeeinträchtigung | 71 | ||
| 1. Allgemeine Grundsätze | 71 | ||
| 2. DAWI-Mitteilung und neuere Praxis der Kommission | 73 | ||
| 3. DAWI-De-minimis-Verordnung | 75 | ||
| VI. Altmark-Rechtsprechung | 78 | ||
| 1. Problemstellung und Lösungsmöglichkeiten | 78 | ||
| 2. Darstellung der Grundsätze des Altmark-Urteils | 79 | ||
| 3. Kritik | 80 | ||
| 4. Weiterentwicklungen im Bereich der Rechtsprechung und die Entscheidungspraxis der Kommission | 82 | ||
| a) Entwicklung in der Rechtsprechung | 82 | ||
| b) Entscheidungspraxis der Kommission | 86 | ||
| c) DAWI-Mitteilung | 88 | ||
| VII. Kritik | 90 | ||
| C. DAWI in der beihilfenrechtlichen Rechtfertigungsprüfung | 92 | ||
| I. Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung – AGVO | 92 | ||
| II. Monti-Paket und Zielvergaben bei dessen Überarbeitung hin zum Almunia-Paket | 94 | ||
| III. Almunia-Paket: Freistellungsbeschluss und DAWI-Rahmen | 99 | ||
| 1. Freistellungsbeschluss | 100 | ||
| a) Rechtsgrundlage | 100 | ||
| b) Wirkungsweise und Darstellung der einzelnen Regeln im Vergleich zur Freistellungsentscheidung | 102 | ||
| c) Würdigung | 106 | ||
| 2. DAWI-Rahmen | 107 | ||
| a) Rechtswirkungen von Mitteilungen | 107 | ||
| b) Wirkungsweise und Darstellung der Regelungen im Vergleich zum Gemeinschaftsrahmen | 108 | ||
| c) Würdigung | 111 | ||
| D. Fazit | 113 | ||
| Kapitel 3: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Krankenhauswesen | 116 | ||
| A. Defizitausgleich und Investitionskostenförderung als Beihilfe – Sachverhaltsdarstellung | 116 | ||
| I. Fragestellung, Krankenhauslandschaft und -finanzierung in Deutschland | 116 | ||
| 1. Grundlagen der Krankenhausfinanzierung | 116 | ||
| 2. Vielfalt der Krankenhausträger | 119 | ||
| II. Defizitausgleich an kommunale Krankenhäuser strukturell notwendig? | 121 | ||
| 1. Ausmaß des Defizitausgleichs | 121 | ||
| 2. Ursachen der Defizite kommunaler Krankenhäuser: Positionen der verschiedenen Trägergruppen | 122 | ||
| 3. Die Gründe für die Defizite nicht nur kommunaler Krankenhäuser | 124 | ||
| a) Ungenügende Investitionskostenförderung und Überkapazitäten als systemische Probleme | 124 | ||
| b) System der Pflegesatzfinanzierung mittels DRG-Fallpauschalen führt systembedingt zu wirtschaftlichen Schieflagen einer Gruppe von Krankenhäusern | 126 | ||
| c) Strukturelle Nachteile für zumeist in kommunaler Trägerschaft stehende Krankenhäuser, die Versorgung in der Fläche anbieten | 131 | ||
| III. Ökonomische Dimension der Investitionskostenförderung im Verhältnis zur ambulanten Versorgung durch niedergelassene Fachärzte | 133 | ||
| B. Tatbestandsmäßigkeit | 136 | ||
| I. Überblick über den Meinungsstand | 136 | ||
| II. Die Prüfung im Einzelnen | 137 | ||
| 1. Begünstigung | 137 | ||
| 2. Unternehmen | 138 | ||
| 3. Aus staatlichen Mitteln | 142 | ||
| 4. Bestimmtheit | 142 | ||
| 5. Wettbewerbsverfälschung | 143 | ||
| 6. Handelsbeeinträchtigung | 145 | ||
| a) Hergebrachte Grundsätze | 145 | ||
| b) Neuere Praxis der Kommission | 146 | ||
| c) Auch nach neuerer Kommissionspraxis löst die Förderung von Krankenhäusern, womöglich auch von Krankenhäusern mit lokalem Einzugsgebiet weiter Beeinträchtigungen des zwischenstaatlichen Handels aus | 148 | ||
| 7. Altmark-Kriterien | 150 | ||
| III. Fazit | 150 | ||
| C. Rechtfertigung | 151 | ||
| I. Klärung des Rechtfertigungsmaßstabs: Freistellungsbeschluss | 151 | ||
| 1. Nichteinschlägigkeit der AGVO 2014 – VO 651/2014 | 151 | ||
| 2. Anwendungsbereich des Freistellungsbeschlusses eröffnet | 152 | ||
| II. Lösungsansätze zur Umsetzung des Freistellungsbeschlusses | 153 | ||
| 1. Musterbetrauungsakt | 153 | ||
| 2. Regelungskonzept des Musterbetrauungsakts | 154 | ||
| 3. Exkurs: Münchener Modell | 157 | ||
| 4. Investitionskostenförderung: Gesetzliche Ermächtigung zur Erbringung ambulanter Leistungen | 158 | ||
| III. Prüfung des Freistellungsbeschlusses im Hinblick auf den sog. Defizitausgleich sowohl für die Verwendung für die stationäre als auch die ambulante Tätigkeit eines Krankenhauses und im Hinblick auf die für ambulante Krankenhaustätigkeit verwendete Investitionskostenförderung | 159 | ||
| 1. Vorliegen einer echten DAWI | 159 | ||
| a) Rechtliche Vorgaben | 159 | ||
| b) Einordnung des für stationäre Tätigkeiten verwendeten Defizitausgleichs | 160 | ||
| (1) Die großzügige Praxis des BGH und der Kommission | 160 | ||
| (2) Rechtswidrigkeit der konfliktlösungsvermeidenden Praxis des BGH und der Kommission | 162 | ||
| (3) Stationäre Krankenhausleistungen sind keine DAWI | 163 | ||
| (a) Allein die Krankenhaustätigkeit als solche stellt keine DAWI dar | 163 | ||
| (b) Der kommunale Sicherstellungsauftrag stellt keine besondere Krankenhausaufgabe dar und begründet nicht die System- bzw. Versorgungsrelevanz einzelner oder aller Krankenhäuser | 164 | ||
| (c) Kommunaler Sicherstellungsauftrag sieht keine Sonderstellung von Krankenhäusern in kommunaler Trägerschaft vor | 166 | ||
| (d) Landesgesetzlicher Sicherstellungsauftrag unterläuft bundesrechtliche Wertungen | 169 | ||
| (e) Rechtlich fundierte Krankenhaussonderaufgaben nicht begründbar | 172 | ||
| (f) Lokale Versorgungsaufgabe als besondere Aufgabe in tatsächlicher Hinsicht | 174 | ||
| c) Einordnung des für ambulante Krankenhaustätigkeiten verwendeten Defizitausgleichs und der insoweit verwendeten Investitionskostenförderung | 176 | ||
| 2. Betrauung | 177 | ||
| a) Rechtliche Vorgaben | 177 | ||
| b) Würdigung | 178 | ||
| c) Beschreibung des Ausgleichsmechanismus und Parameter für die Berechnung, Überwachung und Änderung der Ausgleichsleistungen; Vermeidung von Überkompensation | 179 | ||
| 3. Verbot der Überkompensierung | 182 | ||
| 4. Effizienzvorgabe? | 182 | ||
| D. Fazit | 183 | ||
| Kapitel 4: Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Flughafensektor | 186 | ||
| A. Flughafenbeihilfen als DAWI? – Sachverhaltsdarstellung: Bau- und Betriebskostenzuschüsse an Flughäfen | 186 | ||
| I. Entwicklung des Luftverkehrsmarktes und die Agenda der Kommission | 186 | ||
| II. Zur wirtschaftlichen Situation der Flughäfen in Deutschland | 188 | ||
| B. Tatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV für Förderungen zugunsten Bau- und Betrieb von Flughafeninfrastrukturen | 190 | ||
| I. Bau und Betrieb von Flughafeninfrastruktur als wirtschaftliche Tätigkeit – Entwicklungslinien | 190 | ||
| II. Die übrigen Tatbestandsmerkmale Begünstigung, Altmark-Tatbestandsausnahme, Selektivität, Staatlichkeit der Mittel, Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung | 194 | ||
| C. Rechtfertigungsmöglichkeit | 196 | ||
| I. Fragestellung/Sachverhalt | 196 | ||
| II. Rechtfertigung unter den Luftverkehrleitlinien 2005 und 2014 | 197 | ||
| 1. Infrastrukturbeihilfen | 197 | ||
| a) Luftverkehrleitlinien 2005 | 197 | ||
| b) Luftverkehrleitlinien 2014 | 198 | ||
| c) Bewertung | 199 | ||
| 2. Betriebsbeihilfen | 201 | ||
| a) Grundsätze der Luftverkehrleitlinien 2014 | 201 | ||
| b) Würdigung | 202 | ||
| III. Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung | 203 | ||
| IV. Förderung nach DAWI-Grundsätzen | 204 | ||
| 1. Bedeutung der Förderung nach DAWI-Grundsätzen und rechtliche Maßstäbe | 204 | ||
| 2. Prüfung des DAWI-Rahmens – Vorgeschlagene Lösungsmöglichkeiten | 206 | ||
| 3. Prüfung des DAWI-Rahmens – Die Voraussetzungen im Einzelnen | 207 | ||
| a) Zur Definition einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Flughafen- und Luftverkehrsektor | 207 | ||
| (1) Rechtliche Grundsätze | 207 | ||
| (2) Subsumtion und Bewertung | 209 | ||
| b) Betrauungsakt | 210 | ||
| (1) Rechtliche Grundsätze | 210 | ||
| (2) Subsumtion und Bewertung | 210 | ||
| c) Dauer des Betrauungszeitraums, Einhaltung der Richtlinie 2006/11/EG, Einhaltung der EU-Vorschriften für das öffentliche Auftragswesen, Nichtdiskriminierung, Transparenz | 211 | ||
| d) Berechnung der Höhe der Ausgleichsleistungen | 212 | ||
| e) Zusätzliche Voraussetzungen zur Vermeidung von übermäßigen Handelsbeeinträchtigungen | 213 | ||
| f) Fazit zu den weiteren Rechtfertigungsanforderungen des DAWI-Rahmens | 213 | ||
| D. Würdigung | 213 | ||
| Fazit | 217 | ||
| Literaturverzeichnis | 222 | ||
| Sachverzeichnis | 231 |