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Plenarvorbehalt und Delegation

Zur Übertragung von Plenarkompetenzen auf Ausschüsse

Pfengler, Christian

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 79

(2020)

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About The Author

Christian Pfengler studierte Rechtswissenschaft an der Universität Greifswald. Nach dem ersten Staatsexamen promivierte er bei Prof. Dr. Uwe Kischel, LL.M. (Yale) und war an dessen Lehrstuhl als wissenschaftlicher Mitarbeiter tätig. Zeitgleich war Christian Pfengler Mitglied der Redaktionsleitung der GreifRecht. Derzeit absolviert er ein Studium an der University of Michigan Law School, Ann Arbor und ist Fellow am Weiser Center for Emerging Democracies. Christian Pfengler studied law at the University of Greifswald, Germany. After his first state examination, he worked as a research and teaching assistant for Prof. Dr. Uwe Kischel, LL.M. (Yale) while working on his doctoral thesis. At the same time, Christian Pfengler was a Co-Chief-Editior of the law review GreifRecht. He now studies at the University of Michigan Law School, Ann Arbor and is a fellow at the Weiser Center for Emerging Democracies.

Abstract

Die Arbeit befasst sich mit dem Thema innerparlamentarischer Delegationen, also mit der Frage, ob und wenn ja, unter welchen Bedingungen Kompetenzen des Plenums auf Ausschüsse und andere parlamentarische Untergliederungen übertragen werden dürfen. Derartige Delegationen dienen der Funktionsfähigkeit des Parlaments, beeinträchtigen aber das Demokratie- und das Repräsentationsprinzip. Dennoch sind sowohl Vorbereitungs- als auch Entscheidungskompetenzen prinzipiell delegierbar. Bei der Beurteilung konkreter Delegationen ist dann zwischen einer absoluten und relativen Grenze zu unterscheiden. An der absoluten Grenze scheitern Delegationen, die wesentliche Kompetenzen zum Gegenstand haben, an der relativen scheitern Delegationen, die einer Abwägung der betroffenen Verfassungsprinzipien und -güter nicht standhalten. Für die Beurteilung, wann eine Kompetenz wesentlich und wann eine Delegation verhältnismäßig ist, kann auf einen Katalog verschiedener, allgemeiner Kriterien zurückgegriffen werden. »Delegation of Parliament´s Powers to Committees«

Parliament can generally delegate its powers to committees. These delegations further the efficiency of Parliament. However, decision of committees are not as representative and less democratic as decisions by the whole Parliament. Thus, only powers that are not of great political importance can be transferred. Additionally, even if a power is not of such importance, the delegation has to be proportionate. Therefore, it is necessary to balance the relevant constitutional principles.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Erster Teil: Delegation und Plenarkompetenzen 17
A. Delegationsbegriff 17
I. Begriff und Formen 18
1. Begriff 18
a) Eigene Kompetenz und willentliche Übertragung: delegatio per constitutionem? 18
b) Rechtsqualität des Delegatars 19
2. Formen 20
a) Ausschließliche und konservierende Delegation 20
aa) Dogmatische Unterscheidung 20
bb) Einordnung der Delegation von Plenarkompetenzen 22
(1) Bedeutung des Deleganten 22
(2) Einordnung nach Art der Kompetenz Vorbereitung oder Entscheidung 24
cc) Bedeutsamkeit der Unterscheidung für die Delegation von Plenarkompetenzen 25
b) Horizontale und vertikale Delegation 25
c) Zuweisende Delegation 26
d) Delegation durch verfassungsänderndes Gesetz 27
II. Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten 28
1. Mandat 28
2. Ernennung 29
3. Einordnung der Übertragung von Kompetenzen auf Ausschüsse 29
4. Bedeutung der Unterscheidung 31
III. Plenum und Ausschüsse als relevante Delegationssubjekte 32
1. Ausschüsse und Gremien 33
2. Parlamentsinterner Bereich 33
IV. Zusammenfassung 34
B. Die Kompetenz des Plenums 35
I. Konnex zwischen Parlaments- und Plenarkompetenz 35
II. Konnex zwischen Parlaments- und Plenarvorbehalt 36
C. Unterschiede zwischen Plenum und Ausschüssen 37
I. Zusammensetzung von Plenum, Ausschüssen und Unterausschüssen 37
1. Ausschüsse als verkleinertes Abbild des Plenums 37
2. Unterausschüsse und Arbeitsgruppen 38
II. Verfahren und Arbeitsweise des Plenums und der Ausschüsse 39
1. Ausschüsse – Hilfsorgane und Sachkunde 39
a) Sachlichkeit, Detailorientierung, Independenz 39
b) Transparenzdefizit 41
2. Plenum – Affirmation und Integration 42
D. Im Kontext der Delegation relevante Plenarkompetenzen und Ausschüsse 44
I. Gesetzgebungsrecht 44
1. Fachausschüsse 45
2. Hauptausschuss 45
II. Kontrollrecht 45
1. Petitionsausschuss 46
2. Parlamentarisches Kontrollgremium 46
3. Vertrauensgremium 47
III. Wahlrecht 47
IV. Budgetrecht 48
1. Haushaltsausschuss 48
2. Sondergremium EFSF/ESM 48
3. Werftenrettung in Mecklenburg-Vorpommern 49
V. Mitwirkungsrechte in Angelegenheiten der Europäischen Union 49
VI. Kompetenzen in eigenen Angelegenheiten und der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung 50
Zweiter Teil: Maßgebliche Verfassungsprinzipien 52
A. Parlamentsautonomie und Funktionsfähigkeit 52
I. Parlamentsautonomie 52
1. Organisationsautonomie 53
2. Geschäftsordnungsautonomie 53
II. Funktionsfähigkeit 54
1. Funktionsfähigkeit als dem Kreationsakt inhärentes Element 55
2. Wahrung der Funktionsfähigkeit bei steigender Arbeitsbelastung 55
a) Ursachen steigender Arbeitsbelastung 56
b) Maßnahmen zur Wahrung der Funktionsfähigkeit 56
3. Wahrung der Funktionsfähigkeit in Ausnahmesituationen 57
a) Eilbedürftigkeit 58
b) Geheimnisschutz 58
aa) Bedeutung der Geheimschutzordnung des Bundestages 59
bb) Geheimnisschutz als Rechtfertigungsgrund 60
cc) Geheimnisschutz im Kontrast zur Öffentlichkeitsfunktion 61
B. Repräsentation 62
I. Repräsentation als Verfassungsprinzip 62
1. Grundgedanke der Repräsentation 63
a) Ontologischer Begriff 63
b) Repräsentation im Gemeinschaftswesen 64
2. Divergierende Vorstellungen vom Repräsentationsprinzip 65
a) Idealistische Konzeption 65
aa) Zweck der Parlamentsdebatte – veritas statt autoritas 66
bb) Qualität der Repräsentanten – aristokratische Tugenden 67
cc) Idealbild direkter Demokratie 68
dd) Gegenstand und Vorgang der Repräsentation 69
ee) Veraltete Ideale? 70
ff) Bedeutung für die Delegation 71
b) Realistische Konzeption 72
aa) Repräsentation als Legitimierung und Zurechnung – formelles Moment 73
bb) Unzulänglichkeiten direkter Demokratie 74
cc) Vereinbarkeit von Repräsentation und Demokratie 76
dd) Bezugspunkt der Repräsentation 76
ee) Responsivität und materielles Moment 77
ff) Bedeutung für die Delegation 80
3. Zusammenfassung 81
II. Gesamtrepräsentation und Mandatsgleichheit 82
1. Mandatsgleichheit – Gesamtrepräsentation und Gleichheit der Wahl 82
2. Anforderungen an die Beschränkung der Mandatsgleichheit und Gesamtrepräsentation 84
a) Differenzierungsmaßstab 85
b) Insbesondere Ausschussarbeit 86
3. Gesamtrepräsentation und Spiegelbildlichkeit 91
a) Grundsatz der Spiegelbildlichkeit 91
b) Herleitung und Abweichungen 93
c) Reichweite 95
aa) Unterausschüsse 96
bb) Enquete-Kommissionen 97
cc) Leitungsorgane 99
dd) Informelle Untergliederungen 99
(1) Obleutegespräch 100
(2) Berichterstattergespräch 101
(3) Sonderfall: Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses 102
(4) Fraktionsinterne Arbeitsgruppen 104
ee) Parlamentarische Gremien 104
(1) Andere Bezeichnung andere Behandlung? Das Beispiel des Parlamentarischen Kontrollgremiums 105
(2) Weitere Gremien 109
4. Zusammenfassung 110
C. Demokratie und Rechtsstaat 111
I. Vom Rechtsatzvorbehalt bis zum Plenarvorbehalt 111
II. Parlaments- und Plenarvorbehalt: Übereinstimmungen und Unterschiede 112
1. Gemeinsame historische Wurzeln 112
2. Unterschiedliche Ausrichtung 114
3. Keine Formvorbehalte 115
4. Gemeinsame Begründungslinien 118
a) Rechtsstaatsprinzip 118
aa) Rechtssicherheit 118
bb) Grundrechte 120
cc) Bedeutung für den Plenarvorbehalt 120
b) Demokratische Legitimation 121
aa) Zur Begründung von Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt 121
bb) Zur Begründung des Plenarvorbehalts 125
c) Funktionelle Begründung 126
d) Übertragbarkeit der Begründungsaspekte 127
5. Parallele Grenzen von Parlaments- und Plenarvorbehalt 131
6. Konnex zwischen Parlaments- und Plenarvorbehalt 132
7. Zusammenfassung 133
D. Öffentlichkeit 134
I. Öffentlichkeit als derivatives Verfassungsprinzip 134
II. Öffentlichkeit als Delegationsverbot 135
III. Öffentlichkeit als allgemeine Delegationsbedingung 137
IV. Öffentlichkeit als Abwägungstopos 141
V. Zusammenfassung 142
Dritter Teil: Grundsätzliche Delegierbarkeit von Plenarkompetenzen 144
A. Grundsätzliche Delegierbarkeit von Vorbereitungskompetenzen 144
I. Bedeutung der Vorbereitungsarbeit für das Ergebnis 145
II. Formen und Qualität der Delegation anhand konkreter Fälle 146
1. Anschließende obligatorische Plenarabstimmung 146
a) Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses 146
b) Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses 147
aa) Inhalt und Funktionen des Petitionsrechts 147
bb) Delegation des parlamentarischen Petitionswesens 148
(1) Rechtsgrundlagen 148
(2) Kein Delegationsverbot nach Art. 17 GG 149
(3) Umfang der Delegation nach Art. 45c GG 149
(4) Sammelvorlage und faktische Vorentscheidung 150
cc) Subdelegation auf Ausschussmitglieder 152
c) Wahl der Bundesverfassungsrichter 154
aa) Ausgangspunkt: Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG 154
bb) § 6 BVerfGG a.F.: Wahl durch den Ausschuss 154
cc) § 6 BVerfGG n.F.: Wahlvorschlag durch den Ausschuss 154
dd) Unverändert: Faktische, informelle Vorentscheidung 155
d) Gesetzgebung und Fachausschüsse 156
aa) Parlamentarische Tradition und faktische Notwendigkeit 157
bb) Anteil der Fachausschüsse an der Endfassung 157
cc) Grenze der Vorbereitungsbefugnis: Das Aufsatteln 159
dd) Arbeitsgruppen und der Einfluss von Fraktionen 160
ee) Außerparlamentarischer Einfluss auf die Gesetzgebung 161
(1) Einfluss der Exekutive 162
(a) Faktisches Initiativmonopol der Exekutive 162
(b) Begleitung des Gesetzgebungsverfahrens 163
(c) Systemimmanenz dieses Einflusses 164
(2) Nichtstaatlicher Einfluss auf die Gesetzgebung 166
(a) Sachverständige und Interessenvertreter 167
(aa) Mangelnde Unterscheidbarkeit 167
(bb) Formen und Stadien der Sachberatung 168
(b) Paktierende Gesetzgebung 169
(c) Gesetzgebungsoutsourcing 169
(d) Bedenklichkeit nichtstaatlicher Einflussnahme 170
ff) Tatsächliche Bedeutung der Vorbereitungskompetenz 173
e) Zusammenfassung 174
2. Anschließende fakultative Plenarabstimmung und fingierte Zustimmung 175
a) Vereinfachtes Verfahren in Immunitätsangelegenheiten 176
b) Ähnlichkeit zur Delegation der Entscheidungskompetenz 176
3. Zusammenfassung 178
III. Grundsätzliches Delegationsverbot für Vorbereitungskompetenzen? 179
1. Bedeutung des Repräsentationsbegriffes 180
a) Idealisierte Repräsentation und Kreationstheorie 180
b) Realistische Repräsentation und Legitimationstheorie 181
aa) Ideal und Wirklichkeit 181
bb) Repräsentationsbegriff des Grundgesetzes 181
cc) Funktionen der Plenarabstimmung 182
c) Leicht idealisierende Vorstellung von Repräsentation 184
2. Mandatsgleichheit und Gesamtrepräsentation 186
3. Zusammenfassung 187
B. Grundsätzliche Delegierbarkeit von Entscheidungskompetenzen 188
I. Delegationsfeste Kernkompetenzen des Plenums 188
II. Explizite verfassungsrechtliche Ermächtigung 191
III. Grundsätzliche Delegierbarkeit von Entscheidungskompetenzen ohne explizite Ermächtigung? 191
1. Bedeutung verfassungsrechtlicher Delegationsverbote und -ermächtigungen 191
2. Bedeutung von Repräsentations- und Demokratieprinzip 192
Vierter Teil: Voraussetzungen und Grenzen von Delegationen 195
A. Absolute Grenze: Keine Delegation „wesentlicher“ Kompetenzen 195
I. Bewertungskriterien 196
1. Wesentlichkeit 196
a) Was ist wesentlich? 196
b) Kritik: Alles und nichts ist wesentlich 197
c) Nutzen für den Plenarvorbehalt 198
2. Politisches Gewicht 199
3. Sachgerechtigkeit 201
4. Außenwirkung 203
5. Art und Umfang der delegierten Kompetenz 204
6. Zusammenfassung 206
II. Die „Wesentlichkeit“ einzelner delegierter Kompetenzen im Haushaltsrecht 207
1. Haushaltsausschuss 207
a) Delegierte Entscheidungskompetenzen: Sperrvermerke und Zustimmungsvorbehalte 207
aa) Sperrvermerke 207
bb) Zustimmungsvorbehalte 209
b) Vorfrage: Spezielle Delegationsverbote für Sperrvermerke? 210
c) Wesentlichkeit der Kompetenzen des Haushaltsausschusses 212
aa) Sachgerechtigkeit 213
bb) Bedeutung für Regierungskontrolle 214
cc) Finanzielle Bedeutung für das Gemeinwesen 215
dd) Konditionalität 218
ee) Zusammenfassung 221
2. Gewährung von Finanzhilfen (Werftenrettung M-V) 222
3. Kompetenzen des Haushaltsausschusses und des Sondergremiums nach dem StabMechG und ESM-FinG 225
a) Delegationen durch das StabMechG 226
aa) EFSF 226
bb) Kompetenzen des Haushaltsausschusses 227
(1) § 4 StabMechG: Beteiligungsrecht 227
(2) § 1 Abs. 5 StabMechG: Zustimmungsrecht 228
cc) Kompetenzen des Sondergremiums 229
b) Delegationen durch das ESM-FinG 233
aa) ESM 233
bb) Kompetenzen des Haushaltsausschusses 233
cc) Kompetenzen des Sondergremiums 234
4. Zusammenfassung 235
B. Relative Grenze: Abwägung widerstreitender Verfassungsprinzipien und -güter 236
I. Zur Konkordanz zu führende Verfassungsprinzipien und -güter 237
II. Anwendbarkeit und Maßstab des Verhältnismäßigkeitsprinzips 237
1. Anwendbarkeit 238
2. Maßstab 241
III. Maßgebliche Abwägungskriterien 242
1. Delegationsobjekt – Vorbereitungs- oder Entscheidungskompetenzen 242
2. Wahl der Ausschuss- beziehungsweise Gremienmitglieder 242
3. Ähnlichkeit von Plenar- und Ausschussverfahren 244
4. Letztentscheidungskompetenz des Plenums 245
a) Rückholbarkeit der Kompetenz 245
b) Kassation und Kassationsvorbehalt 247
5. Unterrichtung des Plenums als Ausgleich 248
6. Zusammenfassung 249
IV. Abwägung im Einzelfall 250
1. Gesetzgebung 250
2. Regelung parlamentsinterner Angelegenheiten 251
a) Aufhebung der Immunität 251
b) Auslegung der Geschäftsordnung 254
3. Petitionen 255
4. Wahlprüfung 257
5. Parlamentarische Kontrolle 259
a) Parlamentarisches Kontrollgremium 259
b) Vertrauensgremium 262
6. Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts 263
a) Delegation der Wahlentscheidung 264
b) Delegation der Wahlvorbereitung und des Wahlvorschlagrechts 267
7. Haushalt 269
a) Haushaltsausschuss 269
aa) Sperrvermerke und Zustimmungsvorbehalte 269
bb) Kompetenzen im Zuge der Eurorettung 271
b) Sondergremium 272
8. Exkurs: Der Hauptausschuss 273
a) Hauptausschuss der 18. und 19. Wahlperiode 274
b) Zulässigkeit der Einsetzung des Hauptausschusses 275
aa) Mandatsgleichheit und Gesamtrepräsentation 275
bb) Entgegenstehende Organisationsregelungen 278
(1) Verstoß gegen Gesetz und Geschäftsordnung 278
(2) Verstoß gegen Verfassungsbestimmungen 279
cc) Art. 45 GG a.F. und Art. 115e GG 281
c) Zusammenfassung 282
C. Rechtsform der Delegation 282
I. Delegation durch Gesetz möglich 282
1. Kompetenz- und Rangfrage 283
2. Wahlmöglichkeit 286
II. Delegation durch Gesetz nötig? 287
D. Exkurs: Rechtsschutz gegen Delegationen 288
I. Organstreit, abstrakte Normenkontrolle 288
II. Verfassungsbeschwerde? 289
1. Unmittelbar gegen Delegationsnorm 289
2. Mittelbar gegen eine Delegationsnorm 293
Zusammenfassung 295
Literaturverzeichnis 303
Stichwortverzeichnis 329