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Pfengler, C. (2020). Plenarvorbehalt und Delegation. Zur Übertragung von Plenarkompetenzen auf Ausschüsse. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55874-2
Pfengler, Christian. Plenarvorbehalt und Delegation: Zur Übertragung von Plenarkompetenzen auf Ausschüsse. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55874-2
Pfengler, C (2020): Plenarvorbehalt und Delegation: Zur Übertragung von Plenarkompetenzen auf Ausschüsse, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55874-2
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Plenarvorbehalt und Delegation
Zur Übertragung von Plenarkompetenzen auf Ausschüsse
Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 79
(2020)
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About The Author
Christian Pfengler studierte Rechtswissenschaft an der Universität Greifswald. Nach dem ersten Staatsexamen promivierte er bei Prof. Dr. Uwe Kischel, LL.M. (Yale) und war an dessen Lehrstuhl als wissenschaftlicher Mitarbeiter tätig. Zeitgleich war Christian Pfengler Mitglied der Redaktionsleitung der GreifRecht. Derzeit absolviert er ein Studium an der University of Michigan Law School, Ann Arbor und ist Fellow am Weiser Center for Emerging Democracies.Abstract
Die Arbeit befasst sich mit dem Thema innerparlamentarischer Delegationen, also mit der Frage, ob und wenn ja, unter welchen Bedingungen Kompetenzen des Plenums auf Ausschüsse und andere parlamentarische Untergliederungen übertragen werden dürfen. Derartige Delegationen dienen der Funktionsfähigkeit des Parlaments, beeinträchtigen aber das Demokratie- und das Repräsentationsprinzip. Dennoch sind sowohl Vorbereitungs- als auch Entscheidungskompetenzen prinzipiell delegierbar. Bei der Beurteilung konkreter Delegationen ist dann zwischen einer absoluten und relativen Grenze zu unterscheiden. An der absoluten Grenze scheitern Delegationen, die wesentliche Kompetenzen zum Gegenstand haben, an der relativen scheitern Delegationen, die einer Abwägung der betroffenen Verfassungsprinzipien und -güter nicht standhalten. Für die Beurteilung, wann eine Kompetenz wesentlich und wann eine Delegation verhältnismäßig ist, kann auf einen Katalog verschiedener, allgemeiner Kriterien zurückgegriffen werden.»Delegation of Parliament´s Powers to Committees«Parliament can generally delegate its powers to committees. These delegations further the efficiency of Parliament. However, decision of committees are not as representative and less democratic as decisions by the whole Parliament. Thus, only powers that are not of great political importance can be transferred. Additionally, even if a power is not of such importance, the delegation has to be proportionate. Therefore, it is necessary to balance the relevant constitutional principles.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Erster Teil: Delegation und Plenarkompetenzen | 17 | ||
| A. Delegationsbegriff | 17 | ||
| I. Begriff und Formen | 18 | ||
| 1. Begriff | 18 | ||
| a) Eigene Kompetenz und willentliche Übertragung: delegatio per constitutionem? | 18 | ||
| b) Rechtsqualität des Delegatars | 19 | ||
| 2. Formen | 20 | ||
| a) Ausschließliche und konservierende Delegation | 20 | ||
| aa) Dogmatische Unterscheidung | 20 | ||
| bb) Einordnung der Delegation von Plenarkompetenzen | 22 | ||
| (1) Bedeutung des Deleganten | 22 | ||
| (2) Einordnung nach Art der Kompetenz Vorbereitung oder Entscheidung | 24 | ||
| cc) Bedeutsamkeit der Unterscheidung für die Delegation von Plenarkompetenzen | 25 | ||
| b) Horizontale und vertikale Delegation | 25 | ||
| c) Zuweisende Delegation | 26 | ||
| d) Delegation durch verfassungsänderndes Gesetz | 27 | ||
| II. Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten | 28 | ||
| 1. Mandat | 28 | ||
| 2. Ernennung | 29 | ||
| 3. Einordnung der Übertragung von Kompetenzen auf Ausschüsse | 29 | ||
| 4. Bedeutung der Unterscheidung | 31 | ||
| III. Plenum und Ausschüsse als relevante Delegationssubjekte | 32 | ||
| 1. Ausschüsse und Gremien | 33 | ||
| 2. Parlamentsinterner Bereich | 33 | ||
| IV. Zusammenfassung | 34 | ||
| B. Die Kompetenz des Plenums | 35 | ||
| I. Konnex zwischen Parlaments- und Plenarkompetenz | 35 | ||
| II. Konnex zwischen Parlaments- und Plenarvorbehalt | 36 | ||
| C. Unterschiede zwischen Plenum und Ausschüssen | 37 | ||
| I. Zusammensetzung von Plenum, Ausschüssen und Unterausschüssen | 37 | ||
| 1. Ausschüsse als verkleinertes Abbild des Plenums | 37 | ||
| 2. Unterausschüsse und Arbeitsgruppen | 38 | ||
| II. Verfahren und Arbeitsweise des Plenums und der Ausschüsse | 39 | ||
| 1. Ausschüsse – Hilfsorgane und Sachkunde | 39 | ||
| a) Sachlichkeit, Detailorientierung, Independenz | 39 | ||
| b) Transparenzdefizit | 41 | ||
| 2. Plenum – Affirmation und Integration | 42 | ||
| D. Im Kontext der Delegation relevante Plenarkompetenzen und Ausschüsse | 44 | ||
| I. Gesetzgebungsrecht | 44 | ||
| 1. Fachausschüsse | 45 | ||
| 2. Hauptausschuss | 45 | ||
| II. Kontrollrecht | 45 | ||
| 1. Petitionsausschuss | 46 | ||
| 2. Parlamentarisches Kontrollgremium | 46 | ||
| 3. Vertrauensgremium | 47 | ||
| III. Wahlrecht | 47 | ||
| IV. Budgetrecht | 48 | ||
| 1. Haushaltsausschuss | 48 | ||
| 2. Sondergremium EFSF/ESM | 48 | ||
| 3. Werftenrettung in Mecklenburg-Vorpommern | 49 | ||
| V. Mitwirkungsrechte in Angelegenheiten der Europäischen Union | 49 | ||
| VI. Kompetenzen in eigenen Angelegenheiten und der Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung | 50 | ||
| Zweiter Teil: Maßgebliche Verfassungsprinzipien | 52 | ||
| A. Parlamentsautonomie und Funktionsfähigkeit | 52 | ||
| I. Parlamentsautonomie | 52 | ||
| 1. Organisationsautonomie | 53 | ||
| 2. Geschäftsordnungsautonomie | 53 | ||
| II. Funktionsfähigkeit | 54 | ||
| 1. Funktionsfähigkeit als dem Kreationsakt inhärentes Element | 55 | ||
| 2. Wahrung der Funktionsfähigkeit bei steigender Arbeitsbelastung | 55 | ||
| a) Ursachen steigender Arbeitsbelastung | 56 | ||
| b) Maßnahmen zur Wahrung der Funktionsfähigkeit | 56 | ||
| 3. Wahrung der Funktionsfähigkeit in Ausnahmesituationen | 57 | ||
| a) Eilbedürftigkeit | 58 | ||
| b) Geheimnisschutz | 58 | ||
| aa) Bedeutung der Geheimschutzordnung des Bundestages | 59 | ||
| bb) Geheimnisschutz als Rechtfertigungsgrund | 60 | ||
| cc) Geheimnisschutz im Kontrast zur Öffentlichkeitsfunktion | 61 | ||
| B. Repräsentation | 62 | ||
| I. Repräsentation als Verfassungsprinzip | 62 | ||
| 1. Grundgedanke der Repräsentation | 63 | ||
| a) Ontologischer Begriff | 63 | ||
| b) Repräsentation im Gemeinschaftswesen | 64 | ||
| 2. Divergierende Vorstellungen vom Repräsentationsprinzip | 65 | ||
| a) Idealistische Konzeption | 65 | ||
| aa) Zweck der Parlamentsdebatte – veritas statt autoritas | 66 | ||
| bb) Qualität der Repräsentanten – aristokratische Tugenden | 67 | ||
| cc) Idealbild direkter Demokratie | 68 | ||
| dd) Gegenstand und Vorgang der Repräsentation | 69 | ||
| ee) Veraltete Ideale? | 70 | ||
| ff) Bedeutung für die Delegation | 71 | ||
| b) Realistische Konzeption | 72 | ||
| aa) Repräsentation als Legitimierung und Zurechnung – formelles Moment | 73 | ||
| bb) Unzulänglichkeiten direkter Demokratie | 74 | ||
| cc) Vereinbarkeit von Repräsentation und Demokratie | 76 | ||
| dd) Bezugspunkt der Repräsentation | 76 | ||
| ee) Responsivität und materielles Moment | 77 | ||
| ff) Bedeutung für die Delegation | 80 | ||
| 3. Zusammenfassung | 81 | ||
| II. Gesamtrepräsentation und Mandatsgleichheit | 82 | ||
| 1. Mandatsgleichheit – Gesamtrepräsentation und Gleichheit der Wahl | 82 | ||
| 2. Anforderungen an die Beschränkung der Mandatsgleichheit und Gesamtrepräsentation | 84 | ||
| a) Differenzierungsmaßstab | 85 | ||
| b) Insbesondere Ausschussarbeit | 86 | ||
| 3. Gesamtrepräsentation und Spiegelbildlichkeit | 91 | ||
| a) Grundsatz der Spiegelbildlichkeit | 91 | ||
| b) Herleitung und Abweichungen | 93 | ||
| c) Reichweite | 95 | ||
| aa) Unterausschüsse | 96 | ||
| bb) Enquete-Kommissionen | 97 | ||
| cc) Leitungsorgane | 99 | ||
| dd) Informelle Untergliederungen | 99 | ||
| (1) Obleutegespräch | 100 | ||
| (2) Berichterstattergespräch | 101 | ||
| (3) Sonderfall: Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses | 102 | ||
| (4) Fraktionsinterne Arbeitsgruppen | 104 | ||
| ee) Parlamentarische Gremien | 104 | ||
| (1) Andere Bezeichnung andere Behandlung? Das Beispiel des Parlamentarischen Kontrollgremiums | 105 | ||
| (2) Weitere Gremien | 109 | ||
| 4. Zusammenfassung | 110 | ||
| C. Demokratie und Rechtsstaat | 111 | ||
| I. Vom Rechtsatzvorbehalt bis zum Plenarvorbehalt | 111 | ||
| II. Parlaments- und Plenarvorbehalt: Übereinstimmungen und Unterschiede | 112 | ||
| 1. Gemeinsame historische Wurzeln | 112 | ||
| 2. Unterschiedliche Ausrichtung | 114 | ||
| 3. Keine Formvorbehalte | 115 | ||
| 4. Gemeinsame Begründungslinien | 118 | ||
| a) Rechtsstaatsprinzip | 118 | ||
| aa) Rechtssicherheit | 118 | ||
| bb) Grundrechte | 120 | ||
| cc) Bedeutung für den Plenarvorbehalt | 120 | ||
| b) Demokratische Legitimation | 121 | ||
| aa) Zur Begründung von Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt | 121 | ||
| bb) Zur Begründung des Plenarvorbehalts | 125 | ||
| c) Funktionelle Begründung | 126 | ||
| d) Übertragbarkeit der Begründungsaspekte | 127 | ||
| 5. Parallele Grenzen von Parlaments- und Plenarvorbehalt | 131 | ||
| 6. Konnex zwischen Parlaments- und Plenarvorbehalt | 132 | ||
| 7. Zusammenfassung | 133 | ||
| D. Öffentlichkeit | 134 | ||
| I. Öffentlichkeit als derivatives Verfassungsprinzip | 134 | ||
| II. Öffentlichkeit als Delegationsverbot | 135 | ||
| III. Öffentlichkeit als allgemeine Delegationsbedingung | 137 | ||
| IV. Öffentlichkeit als Abwägungstopos | 141 | ||
| V. Zusammenfassung | 142 | ||
| Dritter Teil: Grundsätzliche Delegierbarkeit von Plenarkompetenzen | 144 | ||
| A. Grundsätzliche Delegierbarkeit von Vorbereitungskompetenzen | 144 | ||
| I. Bedeutung der Vorbereitungsarbeit für das Ergebnis | 145 | ||
| II. Formen und Qualität der Delegation anhand konkreter Fälle | 146 | ||
| 1. Anschließende obligatorische Plenarabstimmung | 146 | ||
| a) Beschlussempfehlung des Wahlprüfungsausschusses | 146 | ||
| b) Beschlussempfehlung des Petitionsausschusses | 147 | ||
| aa) Inhalt und Funktionen des Petitionsrechts | 147 | ||
| bb) Delegation des parlamentarischen Petitionswesens | 148 | ||
| (1) Rechtsgrundlagen | 148 | ||
| (2) Kein Delegationsverbot nach Art. 17 GG | 149 | ||
| (3) Umfang der Delegation nach Art. 45c GG | 149 | ||
| (4) Sammelvorlage und faktische Vorentscheidung | 150 | ||
| cc) Subdelegation auf Ausschussmitglieder | 152 | ||
| c) Wahl der Bundesverfassungsrichter | 154 | ||
| aa) Ausgangspunkt: Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG | 154 | ||
| bb) § 6 BVerfGG a.F.: Wahl durch den Ausschuss | 154 | ||
| cc) § 6 BVerfGG n.F.: Wahlvorschlag durch den Ausschuss | 154 | ||
| dd) Unverändert: Faktische, informelle Vorentscheidung | 155 | ||
| d) Gesetzgebung und Fachausschüsse | 156 | ||
| aa) Parlamentarische Tradition und faktische Notwendigkeit | 157 | ||
| bb) Anteil der Fachausschüsse an der Endfassung | 157 | ||
| cc) Grenze der Vorbereitungsbefugnis: Das Aufsatteln | 159 | ||
| dd) Arbeitsgruppen und der Einfluss von Fraktionen | 160 | ||
| ee) Außerparlamentarischer Einfluss auf die Gesetzgebung | 161 | ||
| (1) Einfluss der Exekutive | 162 | ||
| (a) Faktisches Initiativmonopol der Exekutive | 162 | ||
| (b) Begleitung des Gesetzgebungsverfahrens | 163 | ||
| (c) Systemimmanenz dieses Einflusses | 164 | ||
| (2) Nichtstaatlicher Einfluss auf die Gesetzgebung | 166 | ||
| (a) Sachverständige und Interessenvertreter | 167 | ||
| (aa) Mangelnde Unterscheidbarkeit | 167 | ||
| (bb) Formen und Stadien der Sachberatung | 168 | ||
| (b) Paktierende Gesetzgebung | 169 | ||
| (c) Gesetzgebungsoutsourcing | 169 | ||
| (d) Bedenklichkeit nichtstaatlicher Einflussnahme | 170 | ||
| ff) Tatsächliche Bedeutung der Vorbereitungskompetenz | 173 | ||
| e) Zusammenfassung | 174 | ||
| 2. Anschließende fakultative Plenarabstimmung und fingierte Zustimmung | 175 | ||
| a) Vereinfachtes Verfahren in Immunitätsangelegenheiten | 176 | ||
| b) Ähnlichkeit zur Delegation der Entscheidungskompetenz | 176 | ||
| 3. Zusammenfassung | 178 | ||
| III. Grundsätzliches Delegationsverbot für Vorbereitungskompetenzen? | 179 | ||
| 1. Bedeutung des Repräsentationsbegriffes | 180 | ||
| a) Idealisierte Repräsentation und Kreationstheorie | 180 | ||
| b) Realistische Repräsentation und Legitimationstheorie | 181 | ||
| aa) Ideal und Wirklichkeit | 181 | ||
| bb) Repräsentationsbegriff des Grundgesetzes | 181 | ||
| cc) Funktionen der Plenarabstimmung | 182 | ||
| c) Leicht idealisierende Vorstellung von Repräsentation | 184 | ||
| 2. Mandatsgleichheit und Gesamtrepräsentation | 186 | ||
| 3. Zusammenfassung | 187 | ||
| B. Grundsätzliche Delegierbarkeit von Entscheidungskompetenzen | 188 | ||
| I. Delegationsfeste Kernkompetenzen des Plenums | 188 | ||
| II. Explizite verfassungsrechtliche Ermächtigung | 191 | ||
| III. Grundsätzliche Delegierbarkeit von Entscheidungskompetenzen ohne explizite Ermächtigung? | 191 | ||
| 1. Bedeutung verfassungsrechtlicher Delegationsverbote und -ermächtigungen | 191 | ||
| 2. Bedeutung von Repräsentations- und Demokratieprinzip | 192 | ||
| Vierter Teil: Voraussetzungen und Grenzen von Delegationen | 195 | ||
| A. Absolute Grenze: Keine Delegation „wesentlicher“ Kompetenzen | 195 | ||
| I. Bewertungskriterien | 196 | ||
| 1. Wesentlichkeit | 196 | ||
| a) Was ist wesentlich? | 196 | ||
| b) Kritik: Alles und nichts ist wesentlich | 197 | ||
| c) Nutzen für den Plenarvorbehalt | 198 | ||
| 2. Politisches Gewicht | 199 | ||
| 3. Sachgerechtigkeit | 201 | ||
| 4. Außenwirkung | 203 | ||
| 5. Art und Umfang der delegierten Kompetenz | 204 | ||
| 6. Zusammenfassung | 206 | ||
| II. Die „Wesentlichkeit“ einzelner delegierter Kompetenzen im Haushaltsrecht | 207 | ||
| 1. Haushaltsausschuss | 207 | ||
| a) Delegierte Entscheidungskompetenzen: Sperrvermerke und Zustimmungsvorbehalte | 207 | ||
| aa) Sperrvermerke | 207 | ||
| bb) Zustimmungsvorbehalte | 209 | ||
| b) Vorfrage: Spezielle Delegationsverbote für Sperrvermerke? | 210 | ||
| c) Wesentlichkeit der Kompetenzen des Haushaltsausschusses | 212 | ||
| aa) Sachgerechtigkeit | 213 | ||
| bb) Bedeutung für Regierungskontrolle | 214 | ||
| cc) Finanzielle Bedeutung für das Gemeinwesen | 215 | ||
| dd) Konditionalität | 218 | ||
| ee) Zusammenfassung | 221 | ||
| 2. Gewährung von Finanzhilfen (Werftenrettung M-V) | 222 | ||
| 3. Kompetenzen des Haushaltsausschusses und des Sondergremiums nach dem StabMechG und ESM-FinG | 225 | ||
| a) Delegationen durch das StabMechG | 226 | ||
| aa) EFSF | 226 | ||
| bb) Kompetenzen des Haushaltsausschusses | 227 | ||
| (1) § 4 StabMechG: Beteiligungsrecht | 227 | ||
| (2) § 1 Abs. 5 StabMechG: Zustimmungsrecht | 228 | ||
| cc) Kompetenzen des Sondergremiums | 229 | ||
| b) Delegationen durch das ESM-FinG | 233 | ||
| aa) ESM | 233 | ||
| bb) Kompetenzen des Haushaltsausschusses | 233 | ||
| cc) Kompetenzen des Sondergremiums | 234 | ||
| 4. Zusammenfassung | 235 | ||
| B. Relative Grenze: Abwägung widerstreitender Verfassungsprinzipien und -güter | 236 | ||
| I. Zur Konkordanz zu führende Verfassungsprinzipien und -güter | 237 | ||
| II. Anwendbarkeit und Maßstab des Verhältnismäßigkeitsprinzips | 237 | ||
| 1. Anwendbarkeit | 238 | ||
| 2. Maßstab | 241 | ||
| III. Maßgebliche Abwägungskriterien | 242 | ||
| 1. Delegationsobjekt – Vorbereitungs- oder Entscheidungskompetenzen | 242 | ||
| 2. Wahl der Ausschuss- beziehungsweise Gremienmitglieder | 242 | ||
| 3. Ähnlichkeit von Plenar- und Ausschussverfahren | 244 | ||
| 4. Letztentscheidungskompetenz des Plenums | 245 | ||
| a) Rückholbarkeit der Kompetenz | 245 | ||
| b) Kassation und Kassationsvorbehalt | 247 | ||
| 5. Unterrichtung des Plenums als Ausgleich | 248 | ||
| 6. Zusammenfassung | 249 | ||
| IV. Abwägung im Einzelfall | 250 | ||
| 1. Gesetzgebung | 250 | ||
| 2. Regelung parlamentsinterner Angelegenheiten | 251 | ||
| a) Aufhebung der Immunität | 251 | ||
| b) Auslegung der Geschäftsordnung | 254 | ||
| 3. Petitionen | 255 | ||
| 4. Wahlprüfung | 257 | ||
| 5. Parlamentarische Kontrolle | 259 | ||
| a) Parlamentarisches Kontrollgremium | 259 | ||
| b) Vertrauensgremium | 262 | ||
| 6. Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts | 263 | ||
| a) Delegation der Wahlentscheidung | 264 | ||
| b) Delegation der Wahlvorbereitung und des Wahlvorschlagrechts | 267 | ||
| 7. Haushalt | 269 | ||
| a) Haushaltsausschuss | 269 | ||
| aa) Sperrvermerke und Zustimmungsvorbehalte | 269 | ||
| bb) Kompetenzen im Zuge der Eurorettung | 271 | ||
| b) Sondergremium | 272 | ||
| 8. Exkurs: Der Hauptausschuss | 273 | ||
| a) Hauptausschuss der 18. und 19. Wahlperiode | 274 | ||
| b) Zulässigkeit der Einsetzung des Hauptausschusses | 275 | ||
| aa) Mandatsgleichheit und Gesamtrepräsentation | 275 | ||
| bb) Entgegenstehende Organisationsregelungen | 278 | ||
| (1) Verstoß gegen Gesetz und Geschäftsordnung | 278 | ||
| (2) Verstoß gegen Verfassungsbestimmungen | 279 | ||
| cc) Art. 45 GG a.F. und Art. 115e GG | 281 | ||
| c) Zusammenfassung | 282 | ||
| C. Rechtsform der Delegation | 282 | ||
| I. Delegation durch Gesetz möglich | 282 | ||
| 1. Kompetenz- und Rangfrage | 283 | ||
| 2. Wahlmöglichkeit | 286 | ||
| II. Delegation durch Gesetz nötig? | 287 | ||
| D. Exkurs: Rechtsschutz gegen Delegationen | 288 | ||
| I. Organstreit, abstrakte Normenkontrolle | 288 | ||
| II. Verfassungsbeschwerde? | 289 | ||
| 1. Unmittelbar gegen Delegationsnorm | 289 | ||
| 2. Mittelbar gegen eine Delegationsnorm | 293 | ||
| Zusammenfassung | 295 | ||
| Literaturverzeichnis | 303 | ||
| Stichwortverzeichnis | 329 |