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Verkehrsaufteilung in Flughafensystemen

Rechtliche Möglichkeiten zur Nachfragelenkung bei öffentlichen Leistungen am Beispiel von Flughäfen

Zielke, Thomas

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 40

(1998)

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Abstract

Für den seit Jahren wachsenden Luftverkehr werden auch über die Jahrtausendwende hinaus weitere Steigerungsraten prognostiziert. Während die Kapazitäten der wichtigsten Flughäfen nicht ausreichen, sind deren Nachbarflughäfen oft nicht ausgelastet. Reglementierungen sind durch das im Luftverkehrsrecht geltende Prinzip der Luftfreiheit allerdings enge Grenzen gesetzt. Die Untersuchung beleuchtet rechtliche Möglichkeiten der Verkehrsaufteilung zwischen Flughäfen in Ballungsgebieten. Über diese Zielsetzung hinaus dient die Thematik als Beispiel dafür, wie in Zeiten zunehmender Privatisierung von Staatsaufgaben mit marktwirtschaftlichen und zugleich rechtlich zulässigen Mitteln auf die Nachfrage nach öffentlichen Leistungen Einfluß genommen werden kann. Die in privater Rechtsform betriebenen, aber mit öffentlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge betrauten Flughäfen benötigen - wie andere Träger öffentlicher Leistungen auch - mehr Flexibilität, um ihre Aufgaben bedarfsgerecht und möglichst ohne Zuschüsse erfüllen zu können.

Zunächst wird eine Bestandsaufnahme der rechtlichen Grundlagen des Flughafenbenutzungsverhältnisses vorgenommen. Ziel des zweiten Abschnittes ist es, praktikable und rechtlich unproblematische Möglichkeiten einer bedarfsgerechten Verkehrslenkung in Flughafensystemen zu erarbeiten und ungeeignete zu verwerfen. Hierzu werden Ansatzpunkte wie u.a. die Betriebspflicht, Nutzungsbeschränkungen und genehmigungsrechtliche Aspekte erörtert. Nationale und EU-rechtliche Neuerungen auf den Gebieten der Flugplankoordinierung, der Bodenverkehrsdienste und des Entgelt- bzw. Gebührenrechts vervollständigen die Thematik. In einem dritten Arbeitsschritt werden die gewonnenen Ergebnisse am Beispiel ausgewählter Flughafenregionen auf ihre Anwendbarkeit geprüft. Den Abschluß bilden Fragen des Rechtsschutzes gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen und eine Gesamtbewertung.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 12
Einleitung 17
I. Allgemeine Problemstellung 17
II. Probleme von Flughafensystemen 19
ΙII. Gang der Untersuchung 21
Teil I: Tatsächliche und rechtliche Reglementierungen der Luftfreiheit; das Flughafenbenutzungsverhältnis 22
I. Die Entwicklung des Flugplatzrechts bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs 22
1. Die Entwicklung des Luftverkehrs in Deutschland 22
a) Passagier- und Luftpostverkehr 23
b) Ausgewählte Flugplätze (Bremen, Köln-Bonn, Stuttgart) 24
2. Zuständigkeiten und Gesetze des Luftverkehrs 26
a) Vom ersten Entwurf eines LuftVG bis 1918 27
aa) Der Entwurf von 1913 27
bb) Die Verordnung vom 26. November 1918 betreffend die vorläufige Regelung der Luftfahrt 28
b) Das Luftverkehrsrecht in der Weimarer Republik 29
aa) Das LuftVG vom 1. August 1922 29
bb) Die Verordnung über Luftverkehr vom 19. Juli 1930 32
c) Vom Reichskommissar für Luftfahrt bis zum Verbot jeglichen Luftverkehrs 33
3. Fragen der Flughafenbenutzung 34
a) Vom allgemeinen Landerecht zum Flugplatzzwang 34
b) Nachbar- und Bauschutz 35
c) Benutzungsordnung und Gebühren 36
II. Die geltende Rechtslage 37
1. Der Flughafen als öffentliche Sache 40
a) Gemeingebrauch aufgrund § 1 LuftVG? 41
b) Benutzung ohne mediatisierende Zwischeninstanz? 43
2. Kontrahierungszwang zum Landevertrag 45
a) Keine hoheitliche Gewaltausübung kraft Betriebsgenehmigung 46
b) Inhalt des Kontrahierungszwangs 47
3. Betriebspflicht und Benutzungsanspruch 48
4. Flughafengebühren und Entgelte, Kostenverordnung 50
a) Allgemeine Gebühren, Start- und Landegebühren 51
aa) Rechtsnatur der Gebühren-/ Entgeltordnungen 52
bb) Die Praxis der Gebührenfestsetzung 53
cc) Die Stellung der Flughäfen im internationalen Wettbewerb 57
b) Entgelte im engeren Sinne 59
c) Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) 60
5. Zwischenergebnis 60
III. Internationale Regelungen und EU-Recht 61
1. Flughafenbenutzung nach internationalen Abkommen 61
2. Flughafenbenutzung nach dem Gemeinschaftsrecht 63
a) Marktzugang und Slotverteilung 63
b) Flugsicherungskontrolle 64
c) Beziehung zwischen Flughäfen und Benutzern 65
3. Verkehrsaufteilungslösungen im Ausland 67
a) USA: Washington D.C. 68
b) Großbritannien: London - BAA plc 70
c) Frankreich: Paris - Aéroports des Paris (ADP) 71
d) Italien: Mailand 72
Teil II: Bewertung möglicher Lösungsansätze 73
I. Einschränkung von Verkehrsarten durch partielle Befreiung von der Betriebspflicht 74
1. Begriffsbestimmung 74
a) Einschränkung nach Halter des Flugzeugs 76
b) Einschränkung nach Zwecken (Charter, Post, Fracht) 77
2. Voraussetzungen der Befreiung von der Betriebspflicht, § 45 I Luft- VZO 80
a) Antragserfordernis 81
b) Die Rechtsprechung zu § 45 I 3 LuftVZO 85
c) Konsequenzen und Bewertung 88
aa) Konsequenzen aus dem Inkrafttreten der §§ 27a und 27b LuftVG 88
bb) Faktische Widmungsänderung durch Betriebspflichtbefreiung 89
cc) Auswirkungen einer Betriebspflichtbefreiung auf die Genehmigung 90
II. Betriebszeitregelung, Privatverkehr in Vollaststunden 91
III. Größenbegrenzungen, § 6 I 1, IV 2 LuftVG 92
IV. Teilwiderruf und Genehmigungsänderung gem. § 6 II LuftVG oder § 48 I LuftVZO 95
1. Widerrufsvoraussetzungen nach §§ 48 I 2 LuftVZO, 6 IIΙ LuftVG 96
2. Widerrufsvoraussetzungen nach § 6 II 3 LuftVG 100
V. Flugplankoordinierung gem. §§ 27a-d LuftVG 101
1. Die Koordinierungspflicht nach § 27a LuftVG 103
a) Anordnung der Flugplankoordinierung nach §§ 27d I, 27a II 1. Altn. LuftVG 103
b) Anordnung der Flugplankoordinierung nach § 27a II 2. Altn. LuftVG 104
2. Die Vorrangregelung nach § 27b LuftVG 105
VI. Aufteilungsmodell für die Region Berlin, §§ 21, 22 LuftVG 108
1. Die Untersagung von Linienverkehr gem. §§ 21 I 5 und 6, 20 I 3 LuftVG 109
2. Die Untersagung von Gelegenheitsverkehr gem. § 22 LuftVG 112
3. Teil widerruf einer Linien- oder Gelegenheitsverkehrsgenehmigung oder modifizierende Auflage 114
VII. Sperrung von Luftstraßen und Beschränkungen für bestimmte Luftraumnutzer, §§ 26 LuftVG, 11 LuftVO 116
VIII. Staffelung der Gebühren- und Entgeltsätze nach der Gemeinnützigkeit 119
1. Anpassung gängiger Statistikkriterien 122
2. Tatsächliche Aufteilung von Flugbewegungen nach Flugarten 124
3. Gebühren- und entgeltrechtliche Spielräume 126
a) Voraussetzungen für die Anpassung der Gebührenordnungen, Billigkeitsbegriff 128
aa) Begriff der Gebühr 131
bb) Das Äquivalenzprinzip als Bemessungsgrundlage 137
(1) Kostendeckungsprinzip 139
(2) Nutzenprinzip 142
cc) Wirklichkeits- oder Wahrscheinlichkeitsmaßstab 145
dd) Zulässigkeit verkehrspolitischer Motive 149
b) Nicht genehmigungspflichtige Entgelte 151
4. Mögliche Beschränkungen der Verkehrslenkung durch Vorgaben der EU-Kommission 153
a) Hinsichtlich der Bodenverkehrsdienste 153
b) Hinsichtlich der Start- und Landegebühren 155
5. Mögliche Beschränkungen durch Wettbewerbsvorschriften 159
a) Auf nationaler Ebene 159
b) Auf EU-Ebene 159
IX. Zwischenergebnis 160
Teil ΙII: Anwendbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen 162
I. Raum Berlin 162
1. Situationsbericht 162
2. Gebührenstruktur 163
3. Schlußfolgerung 164
II. Raum Düsseldorf, Köln-Bonn 165
1. Situationsbericht 165
2. Gebührenstruktur 166
3. Schlußfolgerung 167
ΙII. Mögliche Rechtsmittel gegen neue Gebührenordnungen 168
1. Aus der Sicht der Benutzer 168
2. Aus der Sicht der Anlieger 169
3. Aus der Sicht des Flughafens und der Fluggesellschaften 170
Ergebnis und Zusammenfassung 171
Literaturverzeichnis 173
Anhang 180
Sachverzeichnis 208