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Verkehrsaufteilung in Flughafensystemen
Rechtliche Möglichkeiten zur Nachfragelenkung bei öffentlichen Leistungen am Beispiel von Flughäfen
Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 40
(1998)
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Abstract
Für den seit Jahren wachsenden Luftverkehr werden auch über die Jahrtausendwende hinaus weitere Steigerungsraten prognostiziert. Während die Kapazitäten der wichtigsten Flughäfen nicht ausreichen, sind deren Nachbarflughäfen oft nicht ausgelastet. Reglementierungen sind durch das im Luftverkehrsrecht geltende Prinzip der Luftfreiheit allerdings enge Grenzen gesetzt. Die Untersuchung beleuchtet rechtliche Möglichkeiten der Verkehrsaufteilung zwischen Flughäfen in Ballungsgebieten. Über diese Zielsetzung hinaus dient die Thematik als Beispiel dafür, wie in Zeiten zunehmender Privatisierung von Staatsaufgaben mit marktwirtschaftlichen und zugleich rechtlich zulässigen Mitteln auf die Nachfrage nach öffentlichen Leistungen Einfluß genommen werden kann. Die in privater Rechtsform betriebenen, aber mit öffentlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge betrauten Flughäfen benötigen - wie andere Träger öffentlicher Leistungen auch - mehr Flexibilität, um ihre Aufgaben bedarfsgerecht und möglichst ohne Zuschüsse erfüllen zu können.Zunächst wird eine Bestandsaufnahme der rechtlichen Grundlagen des Flughafenbenutzungsverhältnisses vorgenommen. Ziel des zweiten Abschnittes ist es, praktikable und rechtlich unproblematische Möglichkeiten einer bedarfsgerechten Verkehrslenkung in Flughafensystemen zu erarbeiten und ungeeignete zu verwerfen. Hierzu werden Ansatzpunkte wie u.a. die Betriebspflicht, Nutzungsbeschränkungen und genehmigungsrechtliche Aspekte erörtert. Nationale und EU-rechtliche Neuerungen auf den Gebieten der Flugplankoordinierung, der Bodenverkehrsdienste und des Entgelt- bzw. Gebührenrechts vervollständigen die Thematik. In einem dritten Arbeitsschritt werden die gewonnenen Ergebnisse am Beispiel ausgewählter Flughafenregionen auf ihre Anwendbarkeit geprüft. Den Abschluß bilden Fragen des Rechtsschutzes gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen und eine Gesamtbewertung.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 12 | ||
| Einleitung | 17 | ||
| I. Allgemeine Problemstellung | 17 | ||
| II. Probleme von Flughafensystemen | 19 | ||
| ΙII. Gang der Untersuchung | 21 | ||
| Teil I: Tatsächliche und rechtliche Reglementierungen der Luftfreiheit; das Flughafenbenutzungsverhältnis | 22 | ||
| I. Die Entwicklung des Flugplatzrechts bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs | 22 | ||
| 1. Die Entwicklung des Luftverkehrs in Deutschland | 22 | ||
| a) Passagier- und Luftpostverkehr | 23 | ||
| b) Ausgewählte Flugplätze (Bremen, Köln-Bonn, Stuttgart) | 24 | ||
| 2. Zuständigkeiten und Gesetze des Luftverkehrs | 26 | ||
| a) Vom ersten Entwurf eines LuftVG bis 1918 | 27 | ||
| aa) Der Entwurf von 1913 | 27 | ||
| bb) Die Verordnung vom 26. November 1918 betreffend die vorläufige Regelung der Luftfahrt | 28 | ||
| b) Das Luftverkehrsrecht in der Weimarer Republik | 29 | ||
| aa) Das LuftVG vom 1. August 1922 | 29 | ||
| bb) Die Verordnung über Luftverkehr vom 19. Juli 1930 | 32 | ||
| c) Vom Reichskommissar für Luftfahrt bis zum Verbot jeglichen Luftverkehrs | 33 | ||
| 3. Fragen der Flughafenbenutzung | 34 | ||
| a) Vom allgemeinen Landerecht zum Flugplatzzwang | 34 | ||
| b) Nachbar- und Bauschutz | 35 | ||
| c) Benutzungsordnung und Gebühren | 36 | ||
| II. Die geltende Rechtslage | 37 | ||
| 1. Der Flughafen als öffentliche Sache | 40 | ||
| a) Gemeingebrauch aufgrund § 1 LuftVG? | 41 | ||
| b) Benutzung ohne mediatisierende Zwischeninstanz? | 43 | ||
| 2. Kontrahierungszwang zum Landevertrag | 45 | ||
| a) Keine hoheitliche Gewaltausübung kraft Betriebsgenehmigung | 46 | ||
| b) Inhalt des Kontrahierungszwangs | 47 | ||
| 3. Betriebspflicht und Benutzungsanspruch | 48 | ||
| 4. Flughafengebühren und Entgelte, Kostenverordnung | 50 | ||
| a) Allgemeine Gebühren, Start- und Landegebühren | 51 | ||
| aa) Rechtsnatur der Gebühren-/ Entgeltordnungen | 52 | ||
| bb) Die Praxis der Gebührenfestsetzung | 53 | ||
| cc) Die Stellung der Flughäfen im internationalen Wettbewerb | 57 | ||
| b) Entgelte im engeren Sinne | 59 | ||
| c) Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) | 60 | ||
| 5. Zwischenergebnis | 60 | ||
| III. Internationale Regelungen und EU-Recht | 61 | ||
| 1. Flughafenbenutzung nach internationalen Abkommen | 61 | ||
| 2. Flughafenbenutzung nach dem Gemeinschaftsrecht | 63 | ||
| a) Marktzugang und Slotverteilung | 63 | ||
| b) Flugsicherungskontrolle | 64 | ||
| c) Beziehung zwischen Flughäfen und Benutzern | 65 | ||
| 3. Verkehrsaufteilungslösungen im Ausland | 67 | ||
| a) USA: Washington D.C. | 68 | ||
| b) Großbritannien: London - BAA plc | 70 | ||
| c) Frankreich: Paris - Aéroports des Paris (ADP) | 71 | ||
| d) Italien: Mailand | 72 | ||
| Teil II: Bewertung möglicher Lösungsansätze | 73 | ||
| I. Einschränkung von Verkehrsarten durch partielle Befreiung von der Betriebspflicht | 74 | ||
| 1. Begriffsbestimmung | 74 | ||
| a) Einschränkung nach Halter des Flugzeugs | 76 | ||
| b) Einschränkung nach Zwecken (Charter, Post, Fracht) | 77 | ||
| 2. Voraussetzungen der Befreiung von der Betriebspflicht, § 45 I Luft- VZO | 80 | ||
| a) Antragserfordernis | 81 | ||
| b) Die Rechtsprechung zu § 45 I 3 LuftVZO | 85 | ||
| c) Konsequenzen und Bewertung | 88 | ||
| aa) Konsequenzen aus dem Inkrafttreten der §§ 27a und 27b LuftVG | 88 | ||
| bb) Faktische Widmungsänderung durch Betriebspflichtbefreiung | 89 | ||
| cc) Auswirkungen einer Betriebspflichtbefreiung auf die Genehmigung | 90 | ||
| II. Betriebszeitregelung, Privatverkehr in Vollaststunden | 91 | ||
| III. Größenbegrenzungen, § 6 I 1, IV 2 LuftVG | 92 | ||
| IV. Teilwiderruf und Genehmigungsänderung gem. § 6 II LuftVG oder § 48 I LuftVZO | 95 | ||
| 1. Widerrufsvoraussetzungen nach §§ 48 I 2 LuftVZO, 6 IIΙ LuftVG | 96 | ||
| 2. Widerrufsvoraussetzungen nach § 6 II 3 LuftVG | 100 | ||
| V. Flugplankoordinierung gem. §§ 27a-d LuftVG | 101 | ||
| 1. Die Koordinierungspflicht nach § 27a LuftVG | 103 | ||
| a) Anordnung der Flugplankoordinierung nach §§ 27d I, 27a II 1. Altn. LuftVG | 103 | ||
| b) Anordnung der Flugplankoordinierung nach § 27a II 2. Altn. LuftVG | 104 | ||
| 2. Die Vorrangregelung nach § 27b LuftVG | 105 | ||
| VI. Aufteilungsmodell für die Region Berlin, §§ 21, 22 LuftVG | 108 | ||
| 1. Die Untersagung von Linienverkehr gem. §§ 21 I 5 und 6, 20 I 3 LuftVG | 109 | ||
| 2. Die Untersagung von Gelegenheitsverkehr gem. § 22 LuftVG | 112 | ||
| 3. Teil widerruf einer Linien- oder Gelegenheitsverkehrsgenehmigung oder modifizierende Auflage | 114 | ||
| VII. Sperrung von Luftstraßen und Beschränkungen für bestimmte Luftraumnutzer, §§ 26 LuftVG, 11 LuftVO | 116 | ||
| VIII. Staffelung der Gebühren- und Entgeltsätze nach der Gemeinnützigkeit | 119 | ||
| 1. Anpassung gängiger Statistikkriterien | 122 | ||
| 2. Tatsächliche Aufteilung von Flugbewegungen nach Flugarten | 124 | ||
| 3. Gebühren- und entgeltrechtliche Spielräume | 126 | ||
| a) Voraussetzungen für die Anpassung der Gebührenordnungen, Billigkeitsbegriff | 128 | ||
| aa) Begriff der Gebühr | 131 | ||
| bb) Das Äquivalenzprinzip als Bemessungsgrundlage | 137 | ||
| (1) Kostendeckungsprinzip | 139 | ||
| (2) Nutzenprinzip | 142 | ||
| cc) Wirklichkeits- oder Wahrscheinlichkeitsmaßstab | 145 | ||
| dd) Zulässigkeit verkehrspolitischer Motive | 149 | ||
| b) Nicht genehmigungspflichtige Entgelte | 151 | ||
| 4. Mögliche Beschränkungen der Verkehrslenkung durch Vorgaben der EU-Kommission | 153 | ||
| a) Hinsichtlich der Bodenverkehrsdienste | 153 | ||
| b) Hinsichtlich der Start- und Landegebühren | 155 | ||
| 5. Mögliche Beschränkungen durch Wettbewerbsvorschriften | 159 | ||
| a) Auf nationaler Ebene | 159 | ||
| b) Auf EU-Ebene | 159 | ||
| IX. Zwischenergebnis | 160 | ||
| Teil ΙII: Anwendbarkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen | 162 | ||
| I. Raum Berlin | 162 | ||
| 1. Situationsbericht | 162 | ||
| 2. Gebührenstruktur | 163 | ||
| 3. Schlußfolgerung | 164 | ||
| II. Raum Düsseldorf, Köln-Bonn | 165 | ||
| 1. Situationsbericht | 165 | ||
| 2. Gebührenstruktur | 166 | ||
| 3. Schlußfolgerung | 167 | ||
| ΙII. Mögliche Rechtsmittel gegen neue Gebührenordnungen | 168 | ||
| 1. Aus der Sicht der Benutzer | 168 | ||
| 2. Aus der Sicht der Anlieger | 169 | ||
| 3. Aus der Sicht des Flughafens und der Fluggesellschaften | 170 | ||
| Ergebnis und Zusammenfassung | 171 | ||
| Literaturverzeichnis | 173 | ||
| Anhang | 180 | ||
| Sachverzeichnis | 208 |