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Predictive Policing

Methodologie, Systematisierung und rechtliche Würdigung der algorithmusbasierten Kriminalitätsprognose durch die Polizeibehörden

Hofmann, Henning

Internetrecht und Digitale Gesellschaft, Vol. 23

(2020)

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About The Author

Henning Hofmann studierte in Passau Jura und leistete sein Referendariat in Mainz, Frankfurt und Bremen ab. Seine Promotion entstand im Rahmen seiner Anstellung als wissenschaftlicher Mitarbeiter des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Sicherheitsrecht und Internetrecht der Universität Passau sowie als wissenschaftlicher Koordinator des DFG-Graduiertenkollegs 168/1 »Privatheit«. Seine Forschungsschwerpunkte liegen neben dem Polizeirecht im Datenschutz- und Sportrecht. Henning Hofmann ist nunmehr als Rechtsanwalt zugelassen und Justiziar des Bundesligisten SV Werder Bremen. Henning Hofmann studied law at the University of Passau and completed his legal traineeship in Mainz, Frankfurt and Bremen. The thesis was written during his enrolment as a Research Assistant at the Department for Public Law, Security Law and Internet Law of the University of Passau as well as his stage as the Scientific Coordinator of the DFG Research Training Group 168/1 »Privacy«. Next to security law, his research focuses on data protection law and sports law. Henning Hofmann is now a licensed lawyer and the Legal Counsel of the Bundesliga Club Werder Bremen.

Abstract

Predictive Policing wird mitunter als neue Allzweckwaffe der Polizei im Kampf gegen Kriminalität gepriesen: Eine innovative Big Data-Applikation, welche unter der Zugrundelegung eines größtmöglichen Datenstamms zeitlich und örtlich zielsicher Straftaten vorhersagen kann und somit die Polizei in die Lage versetzt – wie in dem Science-Fiction-Werk »Minority Report« – noch vor dem Täter am Tatort zu sein. »Stopping crime before it begins « ist nur eines der übertriebenen Werbeversprechen, mit dem Anbieter für ihre Softwareanwendungen hausieren gehen. Die Parallele zu »Minority Report« ist zwar griffig und schlagzeilenträchtig, dennoch ist sie falsch und verschleiert überdies den Blick auf die tatsächlichen Anwendungsfälle von Predictive Policing und die hiermit einhergehenden juristischen, kriminologischen sowie kriminalpolitischen Problemstellungen.

Die vorliegende Arbeit liefert eine grundlegende Auseinandersetzung mit dem Themenkomplex Predictive Policing und bietet eine Aufarbeitung der methodologischen Grundlagen sowie der verschiedenen Erscheinungsformen und Wirkungsweisen der algorithmusbasierten Kriminalitätsprognose. Hierbei stehen insbesondere auch verfassungs-, polizei- und datenschutzrechtliche Fragestellungen im Fokus. Gerahmt wir die Arbeit durch eine Aufschlüsselung der technischen, einsatzstrategischen und organisatorischen Chancen und Risiken, die die Nutzung von Predictive Policing mit sich bringen kann, sowie von Best-Practice-Empfehlungen, die die Implementierung und Durchführung von computergestützten Kriminalitätsprognosen im Rahmen der täglichen Polizeiarbeit fördern können.
»Predictive Policing. Methodology, Systematisation and Legal Assessment of Algorithm-Based Crime Forecasting by Police Authorities«

The thesis is a comprehensive examination of the topic of Predictive Policing and, in addition to the methodological principles as well as the various forms and modes of operation of algorithm-based crime prediction, it is also devoted in particular to the associated questions of constitutional, police and data protection law.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 13
A. Einleitung 15
I. Die Datafizierung der Gesellschaft 21
II. Dilatation polizeilicher und sicherheitsbehördlicher Befugnisse 27
B. Terminologie und Handlungskonzepte 36
I. Terminologie 36
1. Kriminalprävention (kriminologisches Strukturmodell) 36
2. Prognose 38
3. Predictive Policing 39
II. Entwicklung und Genese 43
III. Die Funktionsweise von Predictive Policing 49
1. Datensammlung 50
a) Predictive Policing-Datenverarbeitungsmodell 50
b) Datensammlung und Datenverwendung 54
aa) Verzeichnis von Ortsangaben 54
bb) Verzeichnis von Zeitangaben 55
cc) Weitergehende Datenverknüpfung 58
dd) Exkurs: Social Media-Daten 58
c) Zwischenfazit 60
2. Analyse und Vorhersage 60
a) Grundlagen der polizeilichen Kriminalitätsprognose 61
b) Vorhersageinstrumente 63
aa) Kriminalitätskartierung („crime mapping“) 64
(1) Hotspot-Analyse 67
(a) Point Maps 68
(b) Spatial Ellipses 69
(c) Thematic Mapping 71
(d) Grid Thematic Mapping 72
(e) Kensel Density Estimation (KDE) 74
(f) Zwischenfazit 76
(2) Regressionsmethoden 77
(3) Risk Terrain Modeling (RTM) 78
(4) Individuelle Kriminalitätskartierung (geographisches Profiling) 80
bb) Individualprognose 81
(1) Umweltfaktoren 81
(2) Individuelle Risikobemessung 83
cc) Zwischenfazit 85
c) Theoretisches Fundament des Predictive Policing 86
aa) Repeat Victimization 87
(1) Terminologie 87
(2) Deliktstypologisierung und statistische Evidenz 90
(3) Begründung 92
(4) Schwächen des Repeat Victimization-Ansatzes 94
(a) Prognostische Abklingzeit 94
(b) Fragmentarische Kriminalitätsmeldungen 95
(c) Wandelnde Viktimisierungsfähigkeit 96
(5) Erkenntnisse für Predictive Policing 96
bb) Environmental Criminology 96
(1) Theorie der rationalen Entscheidung („rational choice theory“) 97
(2)\tRoutine Activity Theory 98
(3) Crime Pattern Theory 100
cc) Broken-Windows-Theorie 102
d) Zwischenfazit (zu Analyse und Vorhersage) 106
3. Strategische Einsatzplanung anhand von Predictive Policing 109
4. Anpassung des Täterverhaltens 110
IV. Gegenwärtiger Einsatz 111
1. Einsatzgebiete 111
a) Internationaler Einsatz 112
b) Einsatz in der Bundesrepublik Deutschland 116
2. Effektivität 122
a) Los Angeles (USA) und Kent (Vereinigtes Königreich) 122
b) Shreveport (USA) 125
c) Chicago (USA): SSL-Evaluation 126
d) Bewertung 128
C. Rechtliche Würdigung von Predictive Policing 130
I. Verfassungsrechtliche Würdigung 130
1. Vorüberlegungen zur Eingriffsbestimmung 131
2. Menschenwürdegarantie (Art. 1 Abs. 1 GG) 133
a) Menschenwürdeschutz bei staatlicher Datenerhebung und -gebrauch 135
b) Missachtung der Subjektqualität durch staatliches Handeln 138
c) Rasterung und hiermit einhergehender Zwang zu gruppenkonformem Handeln 139
d) Gewährleistung elementarer Verfahrensrechte 141
e) Zwischenfazit 142
3. Allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) 143
a) Schutz der Privatsphäre 144
b) Recht auf informationelle Selbstbestimmung 146
aa) Freiwillige Datenweitergabe 148
bb) Allgemein zugängliche Quellen 149
cc) Statistisches Datenmaterial 152
dd) Anderes personenbezogenes Datenmaterial 152
c) Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme („Computergrundrecht“, Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) 153
d) Darstellung der eigenen Person (Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) 154
4. Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) 157
5. Fernmeldegeheimnis (Art. 10 Abs. 1 Var. 3 GG) 159
6. Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) 161
a) Vorüberlegung 161
b) Schutzbereich 161
c) Eingriff 162
7. Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) 165
8. Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) 167
9. Berufsfreiheit (Art. 12 GG) 168
10. Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) 169
11. Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) 171
12. Gesamtwürdigung der potentiellen Verfassungsbeeinträchtigung durch Predictive Policing 174
13. Rechtfertigung des durch Predictive Policing bedingten Eingriffs in grundrechtlich gewährleistete Schutzbereiche 175
a) Vorüberlegungen zu den Rechtfertigungsgrundlagen 175
b) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 176
aa) Legitimer Zweck 176
bb) Geeignetheit 177
cc) Erforderlichkeit 178
dd) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 180
(1) Recht auf informationelle Selbstbestimmung 181
(2) Selbstdarstellung 192
14. Exkurs: Watchlisting 194
15. Fazit 198
II. Exkurs: Würdigung nach US-amerikanischem Verfassungsrecht 199
1. Fourth Amendment 200
a) Reasonable Suspicion 200
aa) Predictive Policing und Reasonable Suspicion 202
bb) High Crime Areas 203
cc) Begründung eines Verdachtsmoments anhand von Profiling 205
b) Violation of Privacy 207
c) Third-Party Doctrine 209
2. First Amendment 210
3. Fifth Amendment 211
4. Ergebnis des Exkurses 212
III. Datenschutzrechtliche Würdigung im spezifischen Kontext des Polizeirechts 213
1. Typologisierung der polizeilichen Datenverarbeitung 214
2. Methodik der polizeilichen Datenverarbeitung 215
3. Normative Grundlagen der polizeilichen Datenverarbeitung 217
4. Unionsrechtliche Vorgaben 218
a) Allgemeine datenschutzspezifische Vorgaben der Union 218
b) RL (EU) 2016 / 680 219
aa) Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen 220
bb) Regelungsinhalte 223
(1) Grundsätze in Bezug auf die Verarbeitung personenbezogener Daten (Art. 4 RL (EU) 2016 / 680) 223
(2) Unterscheidung verschiedener Kategorien von betroffenen Personen (Art. 6 RL (EU) 2016 / 680) 225
(3) Unterscheidung der personenbezogenen Daten nach Richtigkeit und Zuverlässigkeit (Art. 7 RL (EU) 2016 / 680) 226
(4) Verarbeitung besonderer Kategorien von personenbezogenen Daten (Art. 10 RL (EU) 2016 / 680) 226
(5) Auf Profiling und automatischer Datenverarbeitung basierende Maßnahmen (Art. 11 RL (EU) 2016 / 680) 228
cc) Zwischenfazit 229
dd) Stand der Implementierung 230
5. Nationalrechtliche Vorgaben der Datenverarbeitung 230
a) Konkretisierung der Untersuchungsstruktur 231
b) Stufe 1 des PP-DVM – Polizeiliche Falldaten 233
c) Stufe 2 des PP-DVM – Polizeifremde Daten ohne Personenbezug 234
d) Stufe 3 des PP-DVM – Allgemein zugängliche Daten 236
e) Stufe 4 des PP-DVM – Polizeieigene Daten \naus anderem polizeilichem Kontext 240
f) Stufe 5 des PP-DVM – Polizeifremde Daten mit Personenbezug 246
g) Verarbeitungsgrundsätze 247
h) Unterscheidung nach Personenkategorien 250
i) Automatisierte Einzelentscheidung 250
j) Technisch und organisationalen Maßnahmen zur Datensicherheit 254
k) Pflichten der verantwortlichen Stelle 255
l) Zwischenfazit 256
D. Chancen, Risiken und Handlungsempfehlungen 258
I. Chancen 258
1. Effizientere und nachhaltigere Ressourcennutzung 259
2. Vermeidung fälschlicher Inanspruchnahme 261
3. Präzisierung in der Bestimmung von „gefährlichen Orten“ 263
4. Förderung von Transparenz und Überprüfbarkeit von polizeilichen Handeln 265
5. Erkennung von Kriminalitätsmustern 266
6. Kostenersparnis 266
7. Verbesserung der Sicherheit 266
II. Risiken 267
1. Fehlende Objektivierbarkeit 267
2. Trügerisches Technikvertrauen („automation bias“) 270
3. Systemimmanente Fehleranfälligkeit 272
a) Verlässlichkeit und Richtigkeit des Datenbestandes 273
aa) Lückenhaftes Datenmaterial 273
bb) Fehlerhaftes Datenmaterial 273
cc) Fälschliche zeitliche Verortung und datenimmanente Obsoleszenz 274
dd) Fehlerhafte Verarbeitung 275
ee) Unzureichende Verarbeitung 276
ff) Falsche oder unpassende methodologische Grundlagen 276
gg) Risikofaktor: Neue Kriminalitätserscheinungen 277
b) Keine Richtigkeitsgewähr bei Prognosen 277
c) Fehlende Transparenz 279
d) Sicherheit der Infrastruktur 280
e) Unvollständige Einbindung in die Polizeiarbeit 281
4. Verstärkung von Stigmatisierungseffekten 281
5. Privatisierung sicherheitsrelevanter Bereiche 283
6. Fehlende Authentifizierung 284
7. Prognostische Devianz und Zufallsfunde 285
8. Konformitätszwang 286
III. Best Practice-Ansätze für Predictive Policing 288
1. Einheitliche Standards zur Datenaufnahme 288
2. Technisches Potential zur Systematisierung nutzen 289
3. Vermeidung der Verwendung besonderer Kategorien personenbezogener Daten 289
4. Vollständige Implementierung vorhandener Daten 290
5. Turnusmäßige Datenpflege 290
6. Berücksichtigung des Dunkelfeldes 290
7. Anonymisierungsmöglichkeiten wahrnehmen 290
8. Einräumung von Kontrollmöglichkeiten 290
9. Externe Zertifizierung 291
10. Systemsicherung 291
11. Personelle Abschottung 292
12. Angemessene Fortbildung 292
13. Keine umfängliche Verlagerung von Entscheidungsprozessen 292
14. Gebot der letztinstanzlichen menschlichen Handlung 292
15. Personelle Ausstattung 292
16. Prognosespezifische Einsatztaktik 293
17. Gewährleistung einer adäquaten technischen Infrastruktur 293
E. Schlussbetrachtung 294
I. Zusammenfassung 294
II. Ausblick 315
III. Fazit 317
Literaturverzeichnis 320
Sachverzeichnis 336