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Wahlkampfauftritte ausländischer Staatsoberhäupter und Regierungsmitglieder in Deutschland im Spannungsfeld zwischen Versammlungsfreiheit und Außenpolitik

Preuß, Nadine Katharina

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1420

(2020)

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About The Author

Nadine Preuß studierte von 2012 bis 2017 Rechtswissenschaften an der Freien Universität Berlin mit Schwerpunkt im Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Nach der ersten juristischen Staatsprüfung im September 2017 nahm sie – ebenfalls an der Freien Universität Berlin – ihr Promotionsstudium auf, das sie im Sommersemester 2019 abschloss. Seit Februar 2019 ist die Autorin Rechtsreferendarin am Kammergericht in Berlin.

Abstract

Wahlkampfauftritte ausländischer Staatsoberhäupter und Regierungsmitglieder führten in Deutschland zu politischen Diskussionen. Die Arbeit widmet sich den rechtlichen Fragestellungen, die aus dieser Problematik resultieren. Ausgangspunkt ist die Frage, ob ein Anspruch auf Einreise für ausländische Staatsoberhäupter und Regierungsmitglieder nach Deutschland besteht. Sodann wird bzgl. einer konkret geplanten Wahlkampfveranstaltung sowohl die Grundrechtsberechtigung ausländischer Staatsoberhäupter und Regierungsmitglieder als auch die Grundrechtsposition der Veranstalter untersucht. In die im Schwerpunkt verfassungsrechtliche Untersuchung werden jeweils die relevanten unions- und völkerrechtlichen Bestimmungen einbezogen. Unter Zugrundelegung der gefundenen Ergebnisse wird die Arbeit abgerundet durch das Aufzeigen der rechtlichen Möglichkeiten einer Untersagung eines Wahlkampfauftritts sowie einer Verortung der Problematik im Spannungsfeld zwischen Versammlungsfreiheit und Außenpolitik.»Electoral Campaign Appearances of Foreign Heads of State and Members of Government in Germany between the Poles of Freedom of Assembly and Foreign Policy«

The thesis is about the legal issues resulting from the politically discussed problem of electoral campaign appearances of foreign Heads of State and members of government. Is there a right of entry for these persons and how important are the fundamental rights concerning the electoral campaign event? From the perspective of constitutional, European and international law the author examines the subject dominated by the freedom of assembly and the foreign policy.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
§ 1 Einleitung: Einführung in die Problematik und Reaktionen in Deutschland 23
A. Einleitung 23
I. Wahlkampfauftritte ausländischer Regierungsmitglieder im Lichte aktueller Rechtsprechung 24
1. OVG Münster, Beschluss vom 29.07.2016 – 15 B 876/16 24
2. BVerfG, Beschluss vom 08.03.2017 – 2 BvR 483/17 25
II. Forschungsfragen und Zielsetzungen 25
III. Gang der Untersuchung 27
B. Die Problematik im Rahmen des Auftritts von Obama am Brandenburger Tor 30
C. Die Verbalnote des Auswärtigen Amtes 31
D. Resümee 32
§ 2 Die Änderung des Versammlungsgesetzes als Reaktion in Österreich auf die Problematik 33
A. Wesentliche Änderungen des Versammlungsgesetzes 33
I. Neuer Verbotstatbestand 33
II. Verschärfte Anzeigepflicht 33
III. Kompetenzrechtliche Regelungen 34
IV. Der Schutz der Versammlungsfreiheit in Österreich als Rechtmäßigkeitsmaßstab 34
B. Entstehungsgeschichte des Änderungsgesetzes des Versammlungsgesetzes 35
I. Vorhaben des österreichischen Innenministers 35
II. Gesetzgebungsverfahren 36
1. Einbringung als Initiativantrag 36
a) Verfahrensrechtliche Einordnung 36
b) Begründung des Antrags 37
2. Ausschussbegutachtung 38
a) Verfahrensrechtliche Einordnung 38
b) Bewertung des Antrags durch die Stellungnahmen 39
aa) Zustimmende Stellungnahmen 39
bb) Kritische Stellungnahmen 40
(1) Formales Zustandekommen des Gesetzes 41
(2) Wortlaut 41
(3) Vereinbarkeit mit der EMRK 42
(4) Neue Zuständigkeit der Bundesregierung 44
(5) Bezugnahme auf die Entscheidung des BVerfG 45
(6) Ermessensvorschrift 46
(7) Verlängerung der Anzeigefrist 46
3. Ausschussberatungen im Nationalrat 47
4. Plenarberatungen im Nationalrat 47
5. Weiterleitung an den Bundesrat 50
a) Verfahrensrechtliche Einordnung 50
b) Inhaltliche Auseinandersetzung 50
6. Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens 51
III. Zusammenfassung des Gesetzgebungsprozesses 52
C. Kritik durch die Literatur 52
I. § 6 Abs. 2 Versammlungsgesetz Österreich 53
II. § 2 Abs. 1 a Versammlungsgesetz Österreich 55
III. Zusammenfassende Bewertung durch die Literatur 56
D. Zusammenfassung 57
§ 3 Die Entscheidung über die Einreise eines ausländischen Staatsoberhaupts oder Regierungsmitglieds aus völker- und verfassungsrechtlicher Perspektive 58
A. Die Einreise in einen anderen Staat als Vorgang im Rahmen des Völkerrechts 58
I. Anspruch auf Einreise als allgemeine Regel des Völkerrechts gem. Art. 25 GG 59
1. Verhältnis von nationalem Recht und Völkerrecht 59
2. Modell des Grundgesetzes 60
3. Einreiseanspruch 62
II. Das Verhältnis der Staaten im Lichte ihrer souveränen Gleichheit 62
1. Relevanz im vorliegenden Fall 62
2. Herleitung und Ausprägungen des Grundsatzes 63
3. Konsequenzen 64
III. Anspruch auf Einreise aus den Rechten der EMRK 65
1. Die Geltung der EMRK in Deutschland 65
a) Geltungsgrund 65
b) Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes 66
2. Schutzbereichseröffnung des Art. 10 EMRK 67
a) Persönlicher Schutzbereich 67
b) Sachlicher Schutzbereich 68
3. Fazit 69
IV. Bewertung hinsichtlich des Diplomaten- und Konsularrechts 70
1. Regelungen zum Diplomaten- und Konsularrecht 70
2. Erklärung zur persona non grata 71
3. Anspruch auf Nutzung der Konsularräume zum Wahlkampf gem. Art. 5 WÜK? 71
4. Fazit 73
B. Abweichende Beurteilung für die Einreise von Staatsoberhäuptern und Regierungsmitgliedern aus Mitgliedsstaaten der EU? 73
I. Qualifikation der Freizügigkeit gem. Art. 21 AEUV 74
II. Urteil des EuGH vom 16.10.2012, Ungarn ./. Slowakische Republik 75
1. Rechtsauffassungen der Parteien 76
2. Das Urteil des EuGH 77
3. Einschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs oder Teil der Beschränkung? 77
4. Kritik und offene Fragen 78
III. Fazit 78
C. Verfassungsrechtliche Dimension einer Einreiseentscheidung 79
I. Einreiseanspruch aus der Verfassung 79
II. Art. 32 Abs. 1 GG als Kompetenznorm 79
1. Die auswärtige Gewalt 79
2. Qualifikation als Kompetenzverteilungsnorm zwischen Bund und Ländern 81
3. Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten 82
a) Begriff der auswärtigen Staaten 82
b) Reichweite des Begriffs der Pflege der Beziehungen 83
c) Pflege der Beziehungen durch unterstaatliche Akteure 86
d) Zwischenergebnis und Einordnung der Entscheidung über die Einreise 87
III. Organkompetenz der Bundesregierung für die Entscheidung über die Einreise ausländischer Staatsoberhäupter und ihrer Regierungsmitglieder 88
1. Problemstellung 88
2. Unterscheidung zwischen materieller und formeller Kompetenz im Bereich der Auswärtigen Gewalt 89
3. Reichweite der Vertretungsbefugnis des Bundespräsidenten 92
4. Zwischenergebnis 94
IV. Befugnisse der Länder im Rahmen der auswärtigen Beziehungen 94
1. Vertragsabschlusskompetenz gem. Art. 32 Abs. 3 GG 94
2. Problemstellung 95
3. Meinungsstand 95
4. Stellungnahme und Zwischenergebnis 99
V. Zwischenergebnis 100
D. Ergebnis zu § 3 101
§ 4 Relevanz der Grundrechte hinsichtlich einer konkret geplanten Wahlkampfveranstaltung für ausländische Staatsoberhäupter und Regierungsmitglieder 103
A. Grundrechtsberechtigung von Ausländern im Rahmen der Deutschen-Grundrechte 104
I. Herleitung eines Grundrechtsschutzes für Ausländer aus einem EU-Mitgliedsstaat 104
II. Grundrechtsschutz für Nicht-EU-Ausländer im Rahmen der Deutschen-Grundrechte 105
1. Differenzierung nach Art der Deutschen-Grundrechte 106
2. Der Schutz der politischen Betätigung der Ausländer durch das Grundgesetz 107
a) Reichweite des Schutzbereichs des Art. 5 Abs. 1 GG 108
b) Gründe für den Deutschen-Vorbehalt 109
3. Die politische Betätigung der Ausländer im Lichte der EMRK und des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte 110
a) Grundsätzliche Gewährleistung 110
b) Verhältnis zu dem Schutzniveau durch die Grundrechte des Grundgesetzes 110
c) Art. 16 EMRK als Beschränkungsmöglichkeit 111
aa) Art. 16 EMRK in der Rechtsprechung des EGMR 112
(1) Der Fall Piermont ./. Frankreich 112
(2) Konsequenzen für den persönlichen Anwendungsbereich des Art. 16 EMRK 113
(3) Der Fall Perinçek ./. Schweiz 113
(4) Kodifizierung eines völkerrechtlichen Grundsatzes – Gründe für die Anwendung des Art. 16 EMRK 114
bb) Voraussetzungen und Anwendung der Norm 115
(1) Auslegung des Begriffs der politischen Tätigkeit 115
(2) Grenzen der Beschränkungsmöglichkeit nach Art. 16 EMRK 116
(a) Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 116
(b) Verhältnis zu Art. 17 EMRK 117
cc) Bewertung der Relevanz des Art. 16 EMRK durch die Literatur 118
dd) Zwischenfazit 119
4. Einschränkungsmöglichkeit der politischen Betätigung der Ausländer in Deutschland auf Grundlage des § 47 AufenthG 119
a) Verfassungsmäßigkeit der Norm 121
b) Vereinbarkeit mit den Rechten der EMRK 123
c) Tatbestandsvoraussetzungen 123
aa) Begriff der politischen Betätigung 123
bb) Tatbestandsvoraussetzungen für die Untersagung der politischen Betätigung 124
d) Anwendung im Rahmen von Wahlkampfauftritten ausländischer Hoheitsträger 125
aa) Der persönliche Anwendungsbereich im Allgemeinen 125
bb) Die entgegenstehende Immunität ausländischer Staatsoberhäupter und Regierungsmitglieder im Besonderen 126
(1) Möglichkeit des Verzichts auf die Immunität 129
(2) Ausnahme bei privaten Besuchen? 129
cc) Telos der Vorschrift 131
III. Ergebnis zu A. 132
B. Grundrechtsberechtigung des Staates und seiner Organwalter 133
I. Grundrechtsberechtigung des deutschen Staates 133
1. Wesen der Grundrechte 133
2. Konfusionsargument 135
3. Dichotomie von Grundrechtsberechtigung und demokratischer Legitimation 137
4. Zwischenergebnis 139
II. Grundrechtsberechtigung des ausländischen Staates und seiner Organe 140
1. Grundrechtsschutz für Unternehmen, die von der ausländischen öffentlichen Hand beherrscht werden nach dem Urteil des BVerfG zum Atomausstieg? 140
a) Meinungsstand in der Literatur vor der Entscheidung des BVerfG 141
b) Lösung des BVerfG 142
c) Bewertung in der Literatur 143
d) Abweichende Beurteilung der Problematik durch den EGMR und den EuGH 145
aa) Rechtsprechung des EGMR 145
bb) Rechtsprechung des EuGH 146
cc) Relevanz für die Gewährung des Grundrechtsschutzes 147
2. Zwischenergebnis und Konsequenzen für die vorliegende Problematik 147
III. Grundrechtsberechtigung ausländischer Hoheitsträger unter Berücksichtigung der Rechtsprechung zu Äußerungsbefugnissen deutscher Amtsträger 149
1. Maßgebliche Kriterien für die Zulässigkeit von Äußerungen 150
a) Das Neutralitätsgebot als Grenze 150
b) Das Kriterium der Grundrechtsbindung 151
c) Doppelrolle des Amtsträgers 152
aa) Einteilung der verschiedenen Sphären 153
bb) Abgrenzungskriterien und Anwendungsfälle 153
cc) Konsequenz 155
2. Möglichkeit eines Auftritts als Privatperson 155
a) Reine Privatsphäre 155
aa) Die Entscheidung Böhmermann 156
bb) Bewertung in der Literatur 158
cc) Konsequenzen für die Grundrechtsberechtigung ausländischer Staatsoberhäupter 159
dd) Einordnung von Wahlkampfauftritten 160
b) Politische Auftritte 161
aa) Fehlende Relevanz des Art. 21 Abs. 1 GG 161
bb) Übertragbarkeit der Abgrenzungskriterien bei parteipolitischen Auftritten von inländischen Amtsträgern 162
cc) Besonderer Schutz für ausländische Staatsoberhäupter und Regierungsmitglieder 163
(1) Allgemeiner Schutz 163
(2) Besonderer Schutz im Rahmen von Besuchen 165
dd) Immunität als Ausschlussgrund? 167
ee) Abstellen auf die Funktion der Grundrechte 168
ff) Besonderheiten und Parallelen für die Rechte aus der EMRK 169
gg) Zwischenstaatliche Dimension 170
3. Andere Beurteilung aufgrund der Rechtsprechung des EuGH? 171
4. Zwischenergebnis 172
IV. Ergebnis zu B. 172
C. Ergebnis zu § 4 173
§ 5 Bedeutung der Grundrechte für die Veranstalter des Wahlkampfauftritts 174
A. Grundrechtsfreier Bereich im Rahmen der auswärtigen Beziehungen nach dem Beschluss des OVG Münster? 174
I. Herleitung eines grundrechtsfreien Bereichs durch das OVG Münster 175
II. Kritik durch die Literatur 175
1. Kritik hinsichtlich der Schutzbereichsbegrenzung aufgrund der Zusammenschau verfassungsrechtlicher Normen 175
2. Kritik an der Zuordnung zur Außenpolitik des Bundes 177
III. Sonstige Ansichten in der Literatur 178
1. Zustimmende Stellungnahmen 178
2. Ablehnende Stimmen 178
IV. Stellungnahme und Zwischenergebnis 179
B. Relevante Grundrechte 179
I. Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG 180
1. Mögliche Fälle 180
2. Bedeutung und Schutzrichtung der Versammlungsfreiheit 180
3. Sachlicher Schutzbereich 181
a) Verschiedene Versammlungsbegriffe 181
b) Wahlkampfveranstaltung als Versammlung 182
c) Notwendigkeit der physischen Präsenz der Teilnehmer 182
d) Die Problematik des Auftritts eines Redners 183
aa) Einladung 183
bb) Aufstellen der Leinwand 184
cc) Verhältnis zu den Gewährleistungen des Art. 5 Abs. 1 GG 185
(1) Behandlung in der Rechtsprechung 186
(2) Ansichten in der Literatur 187
(3) Konsequenzen für ein Auftrittsverbot 188
dd) Überzeugungskraft der Argumentation des OVG Münster 189
ee) Notwendigkeit der physischen Anwesenheit 191
e) Zwischenergebnis 191
4. Eingriff 192
5. Rechtfertigungsmöglichkeiten 193
a) Rechtfertigung eines mittelbaren Eingriffs aufgrund von Kompetenzvorschriften? 194
aa) Die grundrechtsbeschränkende Wirkung von Kompetenznormen 194
bb) Die Osho-Entscheidung des BVerfG 196
cc) Kritik der Literatur 196
dd) Übertragbarkeit auf die vorliegende Problematik 197
b) Rechtfertigungsmöglichkeiten hinsichtlich mittelbarer sowie unmittelbarer Eingriffe in die Versammlungsfreiheit 198
aa) Einschränkungsmöglichkeiten der Versammlungsfreiheit 198
(1) Wechselwirkungslehre 198
(2) Öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne des Versammlungsgesetzes 199
(3) Besondere Eingriffsschwellen 199
(4) Gegendemonstrationen 201
bb) Die versammlungsrechtliche Auflage als mögliche Grundlage eines Auftrittsverbots? 201
(1) Inhalt der Auflage 202
(2) Beurteilung des Auflagenbescheids 202
(3) Stellungnahme und Zwischenergebnis 204
cc) Rechtfertigung aufgrund des Konzepts einer transnationalen wehrhaften Demokratie? 205
(1) Die transnationale wehrhafte Demokratie 205
(2) Die wehrhafte Demokratie des Grundgesetzes und der EMRK 206
(a) Konzeption 206
(b) Konkrete Ausgestaltung 208
(c) Rechtliche Bedeutung 210
(d) Übertragbarkeit auf die vorliegende Problematik 212
(3) Überzeugungskraft des Konzepts der transnationalen wehrhaften Demokratie 213
II. Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 1. Alt. GG 214
1. Schutzbereichseröffnung für das Verbreiten fremder Meinungen 214
2. Übertragbarkeit auf die vorliegende Problematik 217
III. Informationsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 S. 1 2. Alt. GG 220
IV. Allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG 222
C. Ergebnis zu § 5 222
§ 6 Möglichkeiten eines Verbots eines Wahlkampfauftritts von ausländischen Staatsoberhäuptern und Regierungsmitgliedern 225
A. Ausgangslage 225
I. Erfasste Fälle 225
II. Aktualität der Problematik 226
B. Zu berücksichtigende Aspekte beim Verbot eines Wahlkampfauftritts 226
I. Völkerrechtliche und grundrechtliche Prägung 227
1. Völkerrechtliche Dimension 227
2. Grundrechtliche Dimension 227
II. Beschränkungsmöglichkeiten der politischen Betätigung des Ausländers 228
III. Gedanke der wehrhaften Demokratie 228
IV. Kompetenzrechtliche Probleme 229
1. Zuständigkeit der Bundesregierung im Bereich der Außenpolitik 229
2. Landesrechtliche Zuständigkeit im Bereich des Gefahrenabwehrrechts 229
V. Zwischenergebnis 229
C. Bestehende Rechtslage und ihre Anwendungsfälle 230
I. Gefahrenabwehrrechtliche Ermächtigungsgrundlagen 230
II. § 47 AufenthG 231
III. Art. 32 GG 232
IV. Art. 16 EMRK 233
V. Verbalnote 233
1. Der Begriff der Note 234
2. Auswirkungen auf die vorliegende Problematik 234
a) Genehmigungsfreiheit im Konsulat 234
b) Anwendbares Gefahrenabwehrrecht 235
c) Konsequenzen bei Zuwiderhandlung 235
VI. Zwischenergebnis 237
D. Bewertung 237
I. Übertragbarkeit der österreichischen Lösung 237
II. Zusammenfassende Bewertung 239
E. Zusammenfassung der wesentlichen Thesen 241
Literaturverzeichnis 245
Sachwortverzeichnis 264