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Torhüter zur Verwaltungsgerichtsbarkeit

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Grundhewer, N. (2020). Torhüter zur Verwaltungsgerichtsbarkeit. Rechtsschutz im Eigenverwaltungsrecht der Europäischen Union unter dem Einfluss der Århus-Konvention. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55873-5
Grundhewer, Nicolas. Torhüter zur Verwaltungsgerichtsbarkeit: Rechtsschutz im Eigenverwaltungsrecht der Europäischen Union unter dem Einfluss der Århus-Konvention. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55873-5
Grundhewer, N (2020): Torhüter zur Verwaltungsgerichtsbarkeit: Rechtsschutz im Eigenverwaltungsrecht der Europäischen Union unter dem Einfluss der Århus-Konvention, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55873-5

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Torhüter zur Verwaltungsgerichtsbarkeit

Rechtsschutz im Eigenverwaltungsrecht der Europäischen Union unter dem Einfluss der Århus-Konvention

Grundhewer, Nicolas

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 191

(2020)

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About The Author

Nicolas Grundhewer studierte Rechtswissenschaften an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn und der Aarhus Universitet in Dänemark. Nach dem Studium arbeitete er neben seinem Promotionsvorhaben als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für deutsches und europäisches Verfassungs- und Verwaltungsrecht von Prof. Dr. Heiko Sauer an der Universität Bonn. Derzeit ist er Rechtsreferendar am Kammergericht in Berlin.

Abstract

Die Aarhus-Konvention hat zu einigen Umwälzungen im mitgliedstaatlichen Umweltrechtsschutz geführt. Vor diesem Hintergrund widmet sich die Untersuchung einer Diskussion, die bislang weit weniger Aufmerksamkeit erfahren hat: Auch die Union selbst ist Partei der Aarhus-Konvention und muss diese deshalb für den Rechtsschutz gegen die Handlungen ihrer Organe und Institutionen, dem Eigenverwaltungsrecht, beachten. Zentrale Frage der Untersuchung ist, ob der Rechtsschutz im Eigenverwaltungsrecht der Union den Vorgaben der Aarhus-Konvention genügt. Dazu analysiert die Untersuchung den Umweltrechtsschutz nach dem Primärrecht, insbesondere mit Blick auf die restriktive Plaumann-Formel des Gerichtshofs, sowie den mit der Verordnung 1367/2006 eigens geschaffenen Verbandsrechtsbehelf. Mit Blick auf die weitgehende Effektivierung der Aarhus-Konvention gegenüber dem mitgliedstaatlichen Prozessrecht stellt sie auch die Frage nach Doppelstandards in der Rechtsprechung des Gerichtshofs.»Gatekeeper to Administrative Justice. Access to Justice in the Administrative Law of the European Union under the Influence of the Aarhus Convention«

As party to the Aarhus Convention, the Union has to comply with the Convention’s requirements of improving access to justice in environmental matters. This includes legal protection against measures taken by the Union’s institutions. In this respect, the study examines the conformity of legal protection under the Treaties with focus on the restrictive Plaumann jurisdiction and the remedy for environmental NGOs created by Regulation No. 1367/2006 with the requirements of the Aarhus Convention.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 23
A. Gegenstand der Untersuchung 25
B. Erkenntnisinteressen 28
C. Gang der Untersuchung 30
Teil 1: Grundlagen des Rechtsschutzzugangs und die Behandlung von Allgemeininteressen 31
Kapitel 1: Klage- und Kontrollmodelle 31
A. Doppelfunktionalität der Klagebefugnis 33
I. Popularklagemodell 33
II. Funktionen der Klagebefugnis anhand der Ablehnung der Popularklage 33
III. Ergebnis 35
B. Bezugspunkte: Recht und Interesse 35
I. Interesse als Rechtsbegriff 36
II. Interesse als Element des subjektiven öffentlichen Rechts 37
III. Recht und Interesse als prozessuale Filter 40
IV. Folgerungen 42
C. Subjektiver Rechtsschutz und objektive Rechtskontrolle 42
I. Historische Kontroverse im deutschen Spätkonstitutionalismus 43
II. Alternative Ansätze zur Reichweite verwaltungsgerichtlicher Kontrolle 45
1. Zielrichtung: Objektive Rechtskontrolle 46
2. Zielrichtung: Subjektiver Rechtsschutz 47
3. Funktionsüberschneidungen 48
III. Tradierte Verbindungen von Klage- und Kontrollmodellen 49
IV. Folgerungen 53
D. Ergebnis 54
Kapitel 2: Klagemodelle und Allgemeininteressen 55
A. Allgemein- und Individualinteressen 55
I. Problematik der Trennung von Allgemein- und Individualinteressen 55
II. Umweltbelange als Allgemeininteressen 57
1. Kollektivgut Umwelt 57
2. Vollzugsschwierigkeiten 59
B. Umweltbelange im Verletzten- und Interessentenklagemodell 61
I. Umweltbelange in der deutschen Verletztenklage 62
1. Subjektives öffentliches Recht als Kristallisationspunkt 62
2. Schutznormtheorie und Umweltbelange 64
3. Anpassungsherausforderungen 68
a) Verbandsklage 68
aa) Bedarf für Verbandsrechtsbehelfe 68
bb) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 70
cc) Dogmatische Anbindung im Verwaltungsprozessrecht 71
b) Einfluss des Unionsrechts 72
aa) Grundsätze und Mobilisierungswirkung 72
bb) Materiellrechtlicher Ansatzpunkt 75
cc) Verfahrensrechtlicher Ansatzpunkt 79
dd) Funktionale Subjektivierung und status procuratoris 81
c) Gemeinsamkeit: Zuweisung klagbarer Positionen durch den Gesetzgeber 83
4. Ergebnis 84
II. Umweltbelange in der französischen Interessentenklage 85
1. Intérêt pour agir durch Geltendmachung von Umweltbelangen 85
2. Verbandsklage 87
3. Folgerungen 89
III. Ergebnis 90
C. Verwaltungskontrolle und Stellung der Einzelnen 90
I. Individuen und Gemeinwesen durch die Brille der Klagebefugnis 90
II. Verletztenklage: Leitbild des bourgeois 92
III. Interessentenklage: Leitbild des citoyen 93
D. Ergebnis 94
Teil 2: Vereinbarkeit des Rechtsschutzes im Unionseigenverwaltungsrecht mit der Århus-Konvention 96
Kapitel 3: Rechtsschutzvorgaben der Århus-Konvention 96
A. Leitbilder und Regelungsinhalte der Århus-Konvention 96
I. Leitbilder der Århus-Konvention 98
II. Regelungsinhalte der Århus-Konvention 101
1. Recht auf eine gesunde Umwelt 101
2. Säulenarchitektur im Stufenverhältnis 102
3. Anspruchsberechtigte und -gegner 104
a) „Öffentlichkeit“ und „betroffene Öffentlichkeit“ als Anspruchsberechtigte 104
b) „Behörden“ als Anspruchsgegner 106
III. Aarhus Convention Compliance Committee 107
1. Verfahren und Entscheidungswirkung 108
2. Bedeutung der Entscheidungen des Compliance Committees 109
B. Maßstäbe der Århus-Konvention für den Rechtsschutz 110
I. Rechtsschutz nach Art. 9 Abs. 1 ÅK 111
1. Sicherung des Rechts aus Art. 4 ÅK durch das Überprüfungsverfahren 111
2. Beschaffenheit des Überprüfungsverfahrens und der ausführenden Stellen 112
II. Rechtsschutz nach Art. 9 Abs. 2 ÅK 113
1. Sicherung des Rechts aus Art. 6 ÅK durch das Überprüfungsverfahren 114
2. Beschaffenheit des Überprüfungsverfahrens und der ausführenden Stellen 117
III. Rechtsschutz nach Art. 9 Abs. 3 ÅK 119
1. Überprüfungsverfahren bei Verstoß gegen sonstiges Umweltrecht 119
2. Beschaffenheit des Überprüfungsverfahrens und der ausführenden Stellen 123
IV. Absicherung durch Art. 9 Abs. 4 und 5 ÅK 123
1. Angemessenheit und Effektivität des Rechtsschutzes nach Art. 9 Abs. 4 Satz 1 Hs. 1 ÅK 124
2. Fairness und Gerechtigkeit der Überprüfungsverfahren nach Art. 9 Abs. 4 Satz 1 Hs. 2 ÅK 125
3. Weitere Sicherungsmaßnahmen 125
V. Bewertung 126
1. Präzision der Verpflichtungen 126
2. „Privatisierung des Gemeinwohls“ 127
C. Ergebnis 131
Kapitel 4: Vereinbarkeit des Gerichtszugangs im Primärrecht mit den Vorgaben der Århus-Konvention 132
A. Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten durch Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV 133
I. Individualnichtigkeitsklage im Spiegel der Klagemodelle 134
II. Auslegung von Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV durch den Gerichtshof 140
1. Betroffenheit 140
2. Qualifikation durch das Merkmal „unmittelbar“ 142
3. Qualifikation durch das Merkmal „individuell“ 144
a) Tatbestandsmerkmale der Plaumann-Formel 145
b) Fallgruppen individueller Betroffenheit 147
4. Ergebnis 149
III. Anwendung der Plaumann-Formel in Umweltstreitigkeiten 150
1. Modellfälle Danielsson und Greenpeace 150
2. Anwendbarkeit der Plaumann-Formel in Umweltstreitigkeiten 151
3. Anwendung in den Modellfällen Danielsson und Greenpeace 152
4. Effekt der Plaumann-Formel in Umweltstreitigkeiten 154
IV. Beharren des Gerichtshofs und Verwerfen alternativer Deutungsangebote 158
V. Bewertung 160
B. (Fehlende) Kompensation durch alternative Rechtsschutzoptionen 162
I. Rechtsschutz durch Art. 263 Abs. 4 Var. 3 AEUV 162
1. Privilegierung durch Entfallen der individuellen Betroffenheit 163
2. Urteil des Gerichtshofs im Fall Inuit 164
3. Folgerungen 165
II. Rechtsschutz im Verwaltungsverbund nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV 166
1. Zusammenspiel von direktem und indirektem Rechtsschutz 167
2. Indirekte Rechtsschutzoptionen als Argument in den Modellfällen 169
3. Rolle der mitgliedstaatlichen Gerichte und ihre Grenze 171
a) Kontrolle von Maßnahmen der Unionseigenverwaltung durch mitgliedstaatliche Gerichte 171
b) Grenzen der Heranziehung mitgliedstaatlicher Gerichte für Maßnahmen des Eigenverwaltungsrechts 172
4. Unzulänglichkeit des Vorabentscheidungsverfahrens als Individualrechtsbehelf 175
5. Folgerungen 178
III. Ergebnis 179
C. Wirkung der Rechtsschutzvorgaben der Århus-Konvention auf den primärrechtlichen Gerichtszugang 180
I. Rechtsschutzbestimmungen der Århus-Konvention als Prüfungsmaßstab 180
1. Begriffsklärung 181
2. Unmittelbare Geltung der Århus-Konvention 182
a) Anforderungen an die unmittelbare Geltung 182
aa) Völkervertragsrecht und Unionsrechtsordnung 182
bb) Monismus und Dualismus im Unionsrecht 183
b) Århus-Konvention als gemischtes Abkommen 185
aa) Völkerrechtliche Aspekte 185
bb) Unionsrechtliche Aspekte 187
3. Unmittelbare Anwendbarkeit der Rechtsschutzvorgaben 190
a) Anforderungen an die unmittelbare Anwendbarkeit 190
b) Problem der Bestimmtheit der dritten Säule der Århus-Konvention 191
4. Ergebnis 194
II. Möglichkeit völkerrechtsfreundlicher Auslegung des primärrechtlichen Gerichtszugangs 194
1. Völkerrechtswidrigkeit der primärrechtlichen Zugangsrestriktionen 195
a) Totalausfall des Umweltrechtsschutzes im Primärrecht 195
b) Einordnung der Plaumann-Rechtsprechung durch das Compliance Committee 196
c) Ergebnis 198
2. Normativer Anknüpfungspunkt und Grundzüge der völkerrechtsfreundlichen Auslegung des Unionsrechts 198
3. Implikationen aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Unionsverwaltungsrecht 200
a) Urteil Slowakischer Braunbär 200
b) Urteil Protect 202
c) Folgerungen 204
4. Ansätze zur völkerrechtsfreundlichen Auslegung von Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV 206
a) Auslegung von Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV im Lichte von Art. 9 Abs. 3 ÅK 207
aa) Rang von Art. 9 Abs. 3 ÅK als Übertragbarkeitsproblem 207
bb) Keine völkerrechtsfreundliche Auslegung von Primärrecht 210
b) Auslegung von Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV im Lichte von Art. 47 GRCh i. V. m. Art. 9 Abs. 3 ÅK 212
aa) Grundzüge des Rechts auf effektiven Rechtsschutz 213
bb) Verhältnis von Art. 47 GRCh zu Art. 263 AEUV 214
cc) Ungenutzte Auslegungsreserven in Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV 217
dd) Art. 47 GRCh als Hebel für Art. 9 Abs. 3 ÅK 220
(1) Konturenlosigkeit der Klagebefugnis 221
(2) Eingriff in die Aufgaben des Gesetzgebers 222
(3) Untauglichkeit von Art. 9 Abs. 3 ÅK für eine Aufladung von Art. 47 GRCh 223
ee) Zwischenergebnis 224
c) Ergebnis 224
5. Ergebnis 225
III. Alternative Ansätze zur Begegnung der Völkerrechtswidrigkeit 226
1. Verweis auf Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV 226
2. Modifizierung von Art. 263 Abs. 4 AEUV durch die Århus-Konvention als lex posterior 228
3. Völkerrechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Änderung von Art. 263 Abs. 4 AEUV 230
D. Ergebnis 232
Kapitel 5: Vereinbarkeit des Rechtsschutzes nach der Århus-VO mit dem Primärrecht und den Vorgaben der Århus-Konvention 233
A. Regelungssystematik und Anwendungsbereiche 234
I. Internes Überprüfungsverfahren 236
1. Antragsberechtigung 237
a) Allgemeines und Zweck der Vorschrift 237
b) Voraussetzungen im Einzelnen 238
2. Gegenstand des Überprüfungsverfahren 241
a) Organ oder Einrichtung der Union als Antragsgegner 241
b) Verwaltungsakt 242
aa) Verwaltungsakt als Handlungsform 243
bb) Voraussetzungen im Einzelnen 243
(1) Rechtsverbindlichkeit und Außenwirksamkeit 243
(2) Regelung eines Einzelfalls 245
(3) Im Bereich des Umweltrechts 250
cc) Ausnahmeregelung in Art. 2 Abs. 2 Århus-VO 252
dd) Ausschlussfrist in Art. 10 Abs. 2 Århus-VO 253
c) Folgerungen für den Anwendungsbereich 254
3. Reichweite der Überprüfung 258
a) Prüfungsmaßstab 258
b) Prüfungsdichte 260
c) Abhilfe 261
4. Abschluss durch eine Antwort gem. Art. 10 Abs. 2 Århus-VO 262
II. Gerichtliches Verfahren 264
1. Klageberechtigung 264
a) Negative Bescheidung des Überprüfungsersuchens 264
b) Zugang „gemäß den einschlägigen Bestimmungen“ 265
2. Gegenstand des Verfahrens 267
3. Reichweite der Überprüfung 270
a) Prüfungsmaßstab und -umfang 270
b) Prüfungsdichte 272
4. Entscheidungswirkung 273
a) Fehler betrifft nur das interne Überprüfungsverfahren 273
b) Fehler geht auf die ursprüngliche Maßnahme zurück 274
c) Ergebnis 275
III. Ergebnis 275
B. Vereinbarkeit der Århus-VO mit dem Primärrecht 276
I. Grundsätzliche Zulässigkeit der Rechtsschutzgewährung durch Sekundärrecht 277
1. Umfassender effektiver Rechtsschutz als Anliegen der Union 277
2. Ermächtigungsklauseln für sekundärrechtlich begründeten Rechtsschutz 278
3. Vorverfahren im Eigenverwaltungsrecht 279
II. Zulässigkeit des Rechtsschutzmodells der Århus-VO 280
1. Vorwurf der Umgehung des Primärrechts durch die Århus-VO 281
2. Gründe für die Zulässigkeit des Regelungsmodells der Århus-VO 282
a) Unabhängigkeit des internen Überprüfungsverfahrens 283
b) Keine Befreiung von der Erfüllung der primärrechtlichen Voraussetzungen 283
c) Ausgestaltungsbefugnisse des Sekundärrechtsgebers 284
3. Ergebnis 285
III. Rückschlüsse für die Rechtsschutzgewährung durch Sekundärrecht als Modell 285
1. Keine direkte Aufhebung einer Zulässigkeitsvoraussetzung 286
2. Zulässigkeit der gezielten Erfüllung der Zulässigkeitskriterien durch Sekundärrecht 287
3. Zuweisungsgehalte als Aufnahmestrategie: Funktionale Betroffenheit 288
IV. Ergebnis 289
C. Vereinbarkeit der Århus-VO mit den Vorgaben der Århus-Konvention 289
I. Unbeachtlichkeit von Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 ÅK als Maßstäbe für die Århus-VO 290
1. Art. 9 Abs. 1 ÅK als Maßstab für die Århus-VO 290
2. Art. 9 Abs. 2 ÅK als Maßstab für die Århus-VO 292
a) Umsetzungspflicht aus Art. 6 Abs. 1 lit. a ÅK 293
b) Umsetzungspflicht aus Art. 6 Abs. 1 lit. b ÅK 295
c) Umsetzungspflicht aus Art. 6 bis ÅK 296
d) Umsetzungspflicht aus sonstigen Bestimmungen der Århus-Konvention 296
e) Ergebnis 297
II. Vereinbarkeit mit Art. 9 Abs. 3 ÅK 297
1. Art. 9 Abs. 3 ÅK als Prüfungsmaßstab für das Unionssekundärrecht 298
a) Anwendbarkeit der Fediol- und Nakajima-Rechtsprechung auf die Århus-VO 298
aa) Grundzüge der Fediol- und Nakajima-Rechtsprechung 298
bb) Århus-VO als Umsetzung der Vorgaben der Århus-Konvention 299
(1) Verweis der Århus-VO auf Art. 9 Abs. 3 ÅK im Sinne der Fediol-Doktrin 300
(2) Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 ÅK im Sinne der Nakajima-Doktrin 301
cc) Restriktion des Implementierungsgrundsatzes auf das Welthandelsrecht 303
b) Zielverbindlichkeit von Art. 9 Abs. 3 ÅK 306
aa) Ansatz Generalanwalt Jääskinens 306
bb) Beschränkung der Kontrolle auf das Überschreiten der äußeren Grenze des Gestaltungsspielraums von Art. 9 Abs. 3 ÅK 309
c) Ergebnis 310
2. Definitionsfragen 311
a) Antragsberechtigung 311
aa) Begrenzung des internen Überprüfungsverfahrens auf Verbände 312
bb) Restriktionen in den Kriterien zur Antragsberechtigung für Verbände 314
b) Gegenstand des Überprüfungsverfahrens 314
aa) Begriff des Verwaltungsakts gem. Art. 2 Abs. 1 lit. g Århus-VO 315
(1) Rechtsverbindlichkeit und Außenwirksamkeit 316
(2) Regelung eines Einzelfalles 317
(3) Im Bereich des Umweltrechts 319
bb) Ausnahmeregelung des Art. 2 Abs. 2 Århus-VO 320
3. Verfahrensfragen 321
a) Internes Überprüfungsverfahren 322
aa) Unzureichender Devolutiveffekt 322
bb) Kürze der Beanstandungsfrist 323
cc) Ausschluss nach Art. 10 Abs. 3 Århus-VO 324
dd) Fehlender Prüfungsmaßstab 325
ee) Folgerung: Internes Überprüfungsverfahren genügt nicht zur Umsetzung 325
b) Gerichtliches Verfahren 326
4. Ergebnis 327
III. Ergebnis und Folgerungen 328
D. Ergebnis 329
Schlussbemerkungen 331
A. Eine Vorschrift, zwei Maßstäbe – Art. 9 Abs. 3 ÅK in der Rechtsprechung des Gerichtshofs 332
I. Plädoyer für einen einheitlichen Maßstab 332
II. Kritik an den Rechtsschutzvorgaben der Århus-Konvention 333
B. Rechtsschutz durch die Århus-VO 333
I. Århus-VO öffnet das Tor – aber nur einen Spalt 334
II. Ausblick: Reaktion der Union auf die Kritik des Compliance Committees 335
C. Funktionsäquivalente Torhüter:Plaumann-Formel und Schutznormlehre 337
I. Primärrechtliche Betroffenenklage 338
II. Elastizität und Statik der Systeme 341
D. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 343
E. Zusammenfassung in Thesen 349
Synopse zu Art. 9 ÅK 351
Literaturverzeichnis 356
Sachregister 404