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Herold, V. (2020). Demokratische Legitimation automatisiert erlassener Verwaltungsakte. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55919-0
Herold, Viktoria. Demokratische Legitimation automatisiert erlassener Verwaltungsakte. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55919-0
Herold, V (2020): Demokratische Legitimation automatisiert erlassener Verwaltungsakte, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55919-0
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Demokratische Legitimation automatisiert erlassener Verwaltungsakte
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1423
(2020)
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About The Author
Viktoria Herold studierte von 2012 bis 2017 Rechtswissenschaft an der Juristischen Fakultät der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg. Von 2017 bis 2019 war sie Mitglied des interdisziplinären Promotionskollegs »Digitales Recht« der Juristischen Fakultät der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg sowie Promotionsstipendiatin der Landesgraduiertenförderung. Unter der Betreuung von Prof. Dr. Hanno Kube LL.M. (Cornell) forschte und publizierte sie im Bereich der Schnittstelle Verwaltungsautomatisierung/Verfassungsrecht. Im September 2019 begann sie ihr Rechtsreferendariat am Landgericht Wiesbaden.Abstract
Wie können Verwaltungsakte, auch unter der Berücksichtigung von Technologien wie maschinellem Lernen, automatisiert erlassen werden? Lässt sich das Gesetz in Code abbilden, sodass auch automatisiertem Verwaltungshandeln sachlich-inhaltliche Legitimation zukommen kann? Wie kann demokratische Kontrolle bei mitunter intransparenten Systemen gewährleistet werden, wie die Entscheidungsträgerschaft legitimierter Amtswalter?Die Untersuchung schlussfolgert, dass für den Einsatz der Automationstechnik in der öffentlichen Verwaltung über den aktuellen Realisierungsstand hinaus Gestaltungsmöglichkeiten bestehen. Sie zeigt jedoch auch Grenzen des Technikeinsatzes aus Gründen demokratischer Steuerung und Kontrolle auf - insbesondere im Hinblick auf Systeme des maschinellen Lernens. Weiterhin wird ergründet, wie die Entscheidungsträgerschaft legitimierter Amtswalter bei dem Einsatz von Automationssystemen gewahrt werden kann - beispielsweise durch Einbindung der Verwaltung in Programmierprozesse.»Democratic Legitimation of Automatically Generated Administrative Acts«The public administration of Germany increasingly relies on algorithmic decision-making systems to fulfill their tasks. The study examines how democratic legal control can be achieved if the public administration uses rule-based or statistic-based systems for the creation of administrative acts. It investigates how the decision-making authority of legitimate public administrators can be guaranteed when technical decision support systems as well as systems of partial and full automation are used.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| § 1 Einführung | 25 | ||
| A. Ziel der Untersuchung | 25 | ||
| I. Forschungsfragen | 25 | ||
| II. Relevanz | 26 | ||
| III. Thematische Abgrenzung | 27 | ||
| B. Methodik | 28 | ||
| I. Rechtsinformatischer Ausgangspunkt | 28 | ||
| II. Methodenimmanente Grenzen | 29 | ||
| C. Gang der Untersuchung | 29 | ||
| § 2 Technische Möglichkeiten und Grenzen einer Automatisierung des Rechts | 31 | ||
| A. Grundlagen | 31 | ||
| I. Voll- oder Teilautomatisierung möglich | 31 | ||
| II. Beschränkung auf Normanwendung | 32 | ||
| III. Automatisierung: Formalisierung und Algorithmisierung | 32 | ||
| IV. Rahmenbedingungen automatisierten Rechts | 34 | ||
| 1. Verwebung technischer und rechtlicher Aspekte | 34 | ||
| 2. Methodengerechtigkeit des Systems | 34 | ||
| 3. Rechtstheoretisches Konzept der Rechtsanwendung | 36 | ||
| 4. Rechtswissenschaftliches Umfeld | 36 | ||
| a) Gesetzesrecht: Ausgangspunkt der regelbasierten Rechtsanwendung | 37 | ||
| b) Fallrecht: Orientierung an Präzedenzfällen | 37 | ||
| aa) Anwendbarkeit für Rechtsbegriffe | 38 | ||
| bb) Praktische Relevanz durch fallbasierte Unterstützungssysteme | 38 | ||
| c) Kompromiss: Hybride Systeme der Rechtsanwendung? | 39 | ||
| 5. Zusammenfassendes Fazit | 39 | ||
| B. Algorithmisierung von natürlichsprachlicher Syntax und Arithmetik | 39 | ||
| I. Syntax in Rechtsnormen | 39 | ||
| 1. Begriffsbestimmung | 39 | ||
| 2. Formalisierbarkeit der Syntax von Rechtsnormen | 40 | ||
| 3. Algorithmisierung der Syntax von Rechtsnormen meist regelbasiert | 41 | ||
| II. Arithmetik in Rechtsnormen | 41 | ||
| III. Möglichkeiten der Programmierung | 42 | ||
| IV. Probleme der Formalisierung von Syntax und Arithmetik | 42 | ||
| 1. Syntaktische Mehrdeutigkeit | 42 | ||
| 2. Arithmetik und Bezugsgrößen | 43 | ||
| 3. Erfordernis einer idealen Entscheidungsnorm | 44 | ||
| V. Zusammenfassendes Fazit und Einordnung der aktuellen Entwicklungen | 44 | ||
| 1. Rechtsgebiete mit hohem Automatisierungspotenzial | 44 | ||
| 2. Automatisierungsstrategien auf Basis von Syntax und Arithmetik mit Wahrheitswertzuordnung | 46 | ||
| a) Händische Wahrheitswertzuordnung | 46 | ||
| b) Wahrheitswertzuordnung durch Formular | 47 | ||
| c) Wahrheitswertzuordnung durch Datenbankzugriff | 47 | ||
| 3. Stand der Entwicklung | 47 | ||
| C. Algorithmisierung auslegungsbedürftiger Rechtsbegriffe | 49 | ||
| I. Einführung und Begrifflichkeiten | 49 | ||
| 1. 80er und 90er Jahre: Expertensysteme und Wissen | 49 | ||
| 2. Aktuell: Legal Tech und Machine Learning | 50 | ||
| 3. Daten, Information und Wissen | 51 | ||
| II. Regelbasierte Systeme | 52 | ||
| 1. Ausgangspunkt regelbasierter Systeme | 52 | ||
| 2. Algorithmisierbarkeit des Justizsyllogismus | 52 | ||
| a) Grundlagen | 53 | ||
| b) Inkonsistenzen und Grenzen des algorithmisierten Justizsyllogismus | 53 | ||
| 3. Repräsentation von Rechtsbegriffen in Ontologien | 54 | ||
| a) Grundprinzip | 54 | ||
| b) Aufbau einer Ontologie | 55 | ||
| c) Anwendung der Ontologie zur Fallbearbeitung | 56 | ||
| d) Grenzen der ontologischen Abbildbarkeit | 56 | ||
| e) Fazit | 58 | ||
| 4. Rechtslogische Ansätze | 59 | ||
| 5. Ergebnis | 60 | ||
| III. Fallbasierte Systeme | 60 | ||
| 1. Potenzial durch Verknüpfung mit maschinellem Lernen | 61 | ||
| 2. Vorteile gegenüber regelbasierten Systemen | 62 | ||
| 3. Eignung überwachten Lernens | 63 | ||
| a) Grundprinzip | 63 | ||
| b) Auswahl und Aufbereitung der Datengrundlage | 64 | ||
| c) Klassifizierungsmethoden | 65 | ||
| d) Evaluierung | 66 | ||
| 4. Herausforderungen des Einsatzes fallvergleichender maschineller Lernverfahren | 67 | ||
| a) Technische Herausforderungen | 67 | ||
| b) Rechtliche Herausforderungen | 68 | ||
| 5. Ergebnis | 70 | ||
| IV. Hybride Systeme | 71 | ||
| 1. Grundprinzip | 71 | ||
| 2. AGATHA | 72 | ||
| 3. VJAP | 72 | ||
| 4. Ergebnis | 73 | ||
| V. Zusammenfassendes Fazit | 74 | ||
| D. Kritik an einer Automatisierung des Rechts | 74 | ||
| I. Verlust von Einzelfallgerechtigkeit | 75 | ||
| 1. Einzelfallgerechtigkeit nicht alleiniges Leitprinzip der Rechtsanwendung | 76 | ||
| 2. Einzelfallgerechtigkeit „by design“ möglich | 76 | ||
| II. Begrenztheit formaler Sprache | 77 | ||
| 1. Verbindung von Sprache und Recht | 77 | ||
| 2. Relevanz von Diskurs versus Stabilität | 78 | ||
| 3. Sprachliche Offenheit „by design“ möglich | 78 | ||
| III. „Menschlicher Faktor“ und Gesetzespositivismus | 79 | ||
| IV. Zusammenfassendes Fazit | 80 | ||
| E. Zusammenfassung | 81 | ||
| § 3 Demokratische Legitimation von Verwaltungsakten | 83 | ||
| A. Grundlagen | 83 | ||
| I. Demokratie und demokratische Legitimation | 83 | ||
| II. Repräsentationsgrundsatz | 84 | ||
| III. Normativität oder Effektivität? | 84 | ||
| IV. Einheit und Pluralität | 85 | ||
| V. Legitimation und Legitimität | 86 | ||
| 1. Fokus auf Herleitung von Legitimität | 86 | ||
| 2. Fundierung und Ausprägung des Verfahrensbezugs | 87 | ||
| B. Legitimationssubjekt | 87 | ||
| I. Volkssouveränität und Menschenwürde | 87 | ||
| II. Volk als Summe deutscher Staatsangehöriger | 88 | ||
| III. Anerkennung von Teilvölkern? | 89 | ||
| IV. Zusammenfassendes Fazit | 89 | ||
| C. Legitimationsobjekt | 90 | ||
| I. Ausgangslage | 90 | ||
| II. Legitimationsobjekt Amt? | 91 | ||
| 1. „Ausüben von Staatsgewalt“ mit „Kompetenz“ synonym? | 91 | ||
| 2. Reduktion auf organisatorisch-personelle Legitimation | 91 | ||
| 3. „Staatsgewalt“ Kurzform für Entscheidung, nicht Kompetenz | 92 | ||
| III. Legitimationsobjekt Verwaltungsentscheidung | 93 | ||
| 1. „Staat“ i.S.d. Art. 20 Abs. 2 GG | 93 | ||
| 2. „Gewalt“ i.S.d. Art. 20 Abs. 2 GG | 94 | ||
| 3. Entscheidungscharakter? | 95 | ||
| a) Legitimationsbedürftigkeit der „Entscheidung“ i. S. v. Dezision | 95 | ||
| aa) Subsumtionsautomaten nicht legitimationsbedürftig? | 95 | ||
| bb) Folge für Automatisierungen | 96 | ||
| b) Legitimationsbedürftigkeit der Maßnahme mit „Entscheidungscharakter“ | 97 | ||
| aa) Ossenbühl und Böckenförde | 97 | ||
| bb) Bundesverfassungsgericht | 98 | ||
| cc) Folge: Willensakt als Auslöser | 99 | ||
| c) Stellungnahme | 99 | ||
| 4. Ergebnis | 100 | ||
| IV. Umfang des Begriffs der „Entscheidung“ | 101 | ||
| 1. Abgrenzungskriterien | 102 | ||
| 2. Stellungnahme | 103 | ||
| V. Bagatellvorbehalt und politische Tragweite | 103 | ||
| 1. Ansätze in der Rechtsprechung des BVerfG | 104 | ||
| 2. Stellungnahme | 104 | ||
| VI. Zusammenfassendes Fazit | 105 | ||
| D. Legitimationsmodi | 106 | ||
| I. Ausgangspunkt | 106 | ||
| II. Funktionelle und institutionelle Legitimation | 107 | ||
| 1. Gehalt der funktionellen und institutionellen Legitimation | 107 | ||
| 2. Bedeutung für das Legitimationskonzept | 108 | ||
| 3. Bedeutung für die Legitimation der Verwaltungsentscheidung | 108 | ||
| a) Legitimation funktionengegliederter Aufgabenwahrnehmung | 108 | ||
| b) Legitimationswirkungen in Bezug auf die Verwaltungsentscheidung? | 109 | ||
| 4. Ergebnis | 109 | ||
| III. Legitimation nach dem Kettenmodell | 110 | ||
| 1. Hierarchischer Stufenbau vom Volk zum Amtswalter | 110 | ||
| 2. Verbindung des Hierarchiekonzepts mit dem Legitimationskonzept | 110 | ||
| 3. Legitimationsstränge im Ministerialmodell | 110 | ||
| a) Legitimation durch Einsetzung in Zuständigkeitsbereich | 111 | ||
| b) Legitimation durch Steuerung | 112 | ||
| c) Verhältnis der Legitimationsstränge | 113 | ||
| 4. Grenzen des Modells | 113 | ||
| 5. Fazit | 114 | ||
| IV. Sachlich-inhaltliche Legitimation | 114 | ||
| 1. Grundlage: Gesetzesbindung der Verwaltung, Art. 20 Abs. 3 GG | 115 | ||
| 2. Stellung der Legalität im Legitimationskonzept | 115 | ||
| a) Legalität und Legitimation | 115 | ||
| b) Demokratische Dimension des Parlamentsgesetzes | 116 | ||
| c) Fazit | 117 | ||
| 3. Ausprägungen sachlich-inhaltlicher Legitimation | 117 | ||
| a) Bindung der Exekutive an Recht und Gesetz, Art. 20 Abs. 3 GG | 117 | ||
| aa) Steuerungsrecht und Kernbereich der Exekutive | 118 | ||
| bb) Steuerungspflicht bezüglich des „Ob“: Vorbehalt des Gesetzes und Wesentlichkeit | 119 | ||
| cc) Steuerungspflicht bezüglich des „Wie“ | 120 | ||
| dd) Fazit | 120 | ||
| b) Exekutive Steuerung im Rahmen der Gesetze | 121 | ||
| aa) Grundprinzip der Steuerungsmittel | 121 | ||
| bb) Rechtsverordnungen | 122 | ||
| cc) Verwaltungsvorschriften | 122 | ||
| (1) Verhältnis von Verwaltungsvorschrift und Parlamentsgesetz | 123 | ||
| (2) Arten von Verwaltungsvorschriften | 124 | ||
| dd) Weisungen | 125 | ||
| ee) Ergebnis | 125 | ||
| c) Legislative und exekutive Kontrollinstrumente | 126 | ||
| aa) Kontrollmittel des Parlaments gegenüber der Regierung | 126 | ||
| bb) Kontrollmittel der Regierung gegenüber der Verwaltung | 127 | ||
| (1) Rechtsaufsicht | 127 | ||
| (2) Fachaufsicht | 128 | ||
| cc) Fazit | 128 | ||
| d) Zusammenfassung | 128 | ||
| 4. Kritik am sachlich-inhaltlichen Legitimationsmodus | 129 | ||
| a) Mangelnde Steuerungswirkung des Parlamentsgesetzes | 129 | ||
| b) Unwirksamkeit exekutiver Steuerungsmittel | 132 | ||
| c) Unwirksamkeit parlamentarischer Kontrolle | 134 | ||
| d) Fazit | 135 | ||
| 5. Ergebnis | 135 | ||
| V. Organisatorisch-personelle Legitimation | 136 | ||
| 1. Legitimation mehr als Legalität | 137 | ||
| 2. Stellung des Amtes im Legitimationskonzept | 138 | ||
| 3. Entscheidungsträgerschaft eines Amtswalters | 139 | ||
| a) Gremienentscheidungen | 139 | ||
| aa) Abstrakte Legitimation der Entscheidung | 140 | ||
| bb) Konkrete Legitimation der Entscheidung | 140 | ||
| cc) Konkrete Legitimation der Entscheidung und Vetorecht | 141 | ||
| dd) Stellungnahme | 141 | ||
| b) Mitwirkung im Vorfeld oder Nachgang der Entscheidung | 142 | ||
| aa) Abgrenzung zu Gremienentscheidungen | 143 | ||
| bb) Entscheidungsbefugnis und „Letztentscheidungsrecht“ | 143 | ||
| cc) Relevanz faktischer Entscheidungsverlagerung | 144 | ||
| dd) Beachtlichkeit eines Mitwirkungszwecks | 145 | ||
| c) Fazit | 145 | ||
| 4. Kritik | 146 | ||
| a) Fiktion des Volkswillens | 146 | ||
| b) Amt und Ernennung auf Lebenszeit | 148 | ||
| c) Abnahme der Legitimation mit Länge der Kette | 149 | ||
| d) Dogmatisierung | 150 | ||
| 5. Ergebnis | 150 | ||
| VI. Weitere Legitimationsmodi und Bereichsausnahmen | 150 | ||
| 1. Zusammenhang von Verwaltungsorganisation und Legitimationsmodell | 151 | ||
| 2. Bereichsausnahmen | 151 | ||
| a) Verfassungsmäßige Ausnahmen vom Regelfall der Ministerialverwaltung | 152 | ||
| b) Einfachgesetzliche Ausnahmen vom Regelfall der Ministerialverwaltung | 153 | ||
| aa) Verzichtsthese | 153 | ||
| bb) Kontrollwahrungsthese | 154 | ||
| cc) Stellungnahme | 155 | ||
| 3. Weitere Legitimationsmodi | 156 | ||
| a) Autonome Legitimation der Selbstverwaltung | 156 | ||
| aa) Lösung über offenen Volksbegriff | 157 | ||
| bb) Lösung über Offenheit des Demokratieprinzips | 158 | ||
| cc) Stellungnahme | 159 | ||
| b) Effizienz | 160 | ||
| aa) Begriffsbestimmung | 160 | ||
| bb) Stellung der Effizienz im Legitimationskonzept | 161 | ||
| (1) Stärkung der sachlich-inhaltlichen Legitimation | 161 | ||
| (2) Substitut personeller Legitimation | 162 | ||
| (3) Konkurrierender Verfassungsrechtssatz | 163 | ||
| cc) Fazit | 164 | ||
| c) Partizipation außerhalb der Selbstverwaltung | 164 | ||
| d) Output-Legitimation | 165 | ||
| aa) Entscheidungsqualität | 165 | ||
| bb) Akzeptanz | 166 | ||
| cc) Fazit | 166 | ||
| 4. Ergebnis zu weiteren Legitimationsmodi | 166 | ||
| VII. Zusammenfassendes Fazit | 167 | ||
| E. Legitimationsniveau | 169 | ||
| I. Substitutionsmöglichkeit der Stränge | 169 | ||
| 1. Möglichkeit der Totalsubstitution | 170 | ||
| 2. Keine Totalsubstitution | 170 | ||
| 3. Stellungnahme | 170 | ||
| II. Bestimmung des Legitimationsniveaus | 172 | ||
| 1. Keine Abstufung | 173 | ||
| 2. Abstufung nach Verwaltungsträgern | 173 | ||
| 3. Abstufung nach der Art der wahrgenommenen Aufgabe | 174 | ||
| 4. Abstufung der demokratischen Stringenz | 175 | ||
| 5. Abstufung nach Grundrechtsberührung | 175 | ||
| 6. Stellungnahme | 176 | ||
| III. Zusammenfassendes Fazit | 177 | ||
| F. Gesamtergebnis | 177 | ||
| G. Zusammenfassung | 178 | ||
| § 4 Legitimationsanforderungen an automatisiert erlassene Verwaltungsakte | 180 | ||
| A. Automatisiert erlassene Verwaltungsakte – Staatsgewalt i. S. v. Art. 20 Abs. 2 GG? | 180 | ||
| I. Zurechnung zur Verwaltung | 180 | ||
| 1. Kriterium: Willenszusammenhang | 181 | ||
| 2. Regelbasierte Systeme | 181 | ||
| a) Zeidlers These vom Verwaltungsfabrikat | 182 | ||
| b) Kritik | 183 | ||
| c) Stellungnahme | 183 | ||
| aa) Rechenfehler kein Zurechnungshindernis | 184 | ||
| bb) Willenszusammenhänge | 184 | ||
| 3. Fallbasierte Systeme | 185 | ||
| a) Programmierungshandlung unbeachtlich | 185 | ||
| b) Willenszusammenhänge | 185 | ||
| c) Sonderfall lernende Systeme? | 186 | ||
| 4. Hybride Systeme | 186 | ||
| 5. Ergebnis | 186 | ||
| II. Umfang des Legitimationserfordernisses | 187 | ||
| 1. Kriterium: Steuerungswirkung | 188 | ||
| 2. Ausscheiden von hilfsweise automatisierenden Systemen? | 188 | ||
| a) Elektronischer vs. automatisierter hilfsweiser Technikeinsatz | 189 | ||
| aa) Elektronische, kommunikative Hilfsmittel | 189 | ||
| bb) Automatisierende Hilfsmittel | 189 | ||
| b) Ergebnis | 190 | ||
| 3. Steuerungswirkung von Syntax- und Arithmetikprogrammierung | 190 | ||
| a) Automatisierung auf Steuerung angelegt | 190 | ||
| b) Programm und Legislativvorgabe nicht deckungsgleich | 191 | ||
| c) Fazit | 191 | ||
| 4. Steuerungswirkung bei automatisierter Merkmalserschließung | 191 | ||
| 5. Steuerungswirkung bei automatisierter Bearbeitung nach menschlicher Freischaltung | 192 | ||
| 6. Keine Steuerungswirkung von Entscheidungsunterstützungssystemen | 193 | ||
| 7. Ergebnis | 194 | ||
| III. Zusammenfassendes Fazit | 194 | ||
| B. Sachlich-inhaltliche Legitimation automatisierter Verwaltungsakte | 195 | ||
| I. Reichweite der Legitimation durch parlamentsgesetzliche Zulassung | 195 | ||
| 1. Parlamentsvorbehalt | 196 | ||
| a) Automatisierte Bearbeitung nicht grundsätzlich wesentlich | 196 | ||
| b) Anknüpfungspunkte einer Wesentlichkeit | 197 | ||
| c) Ergebnis | 198 | ||
| 2. Stellung von Zulassungsvorschriften im Legitimationsgefüge | 199 | ||
| a) Verzichtstheorie: Kontrolle entbehrlich | 199 | ||
| b) Zulassungsvorschriften als Erhöhung sachlich-inhaltlicher Legitimation | 200 | ||
| 3. Ergebnis | 200 | ||
| II. Anforderungen sachlich-inhaltlicher Legitimation | 201 | ||
| 1. Maßstab für staatliche Machtausübung | 201 | ||
| 2. Konditional- und Finalprogramme | 202 | ||
| a) Definitionsansätze in der Literatur | 203 | ||
| b) Stellungnahme | 203 | ||
| c) Ergebnis | 204 | ||
| 3. Steuerung und Kontrolle regelbasierter Systeme | 205 | ||
| a) Abbildung legislativer und exekutiver Steuerungsmittel in Programmcode | 205 | ||
| aa) Syntax und Arithmetik | 206 | ||
| (1) Arithmetik | 207 | ||
| (2) Syntax | 208 | ||
| bb) Wahrheitsfähige Begriffe | 209 | ||
| cc) Auslegungsbedürftige Begriffe auf Tatbestandsseite ohne Beurteilungsspielraum | 211 | ||
| (1) Bedeutungsverschiebung bei Komplexität | 211 | ||
| (2) Fixierung auf klar definierte Begriffsgrenzen | 213 | ||
| (3) Erleichterung durch automatisierbare Verwaltungsvorschriften | 213 | ||
| (4) Ergebnis | 214 | ||
| dd) Ermessen | 214 | ||
| (1) Automatisierung als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift? | 215 | ||
| (2) Ermessensautomatisierung bei Selbstbindung der Verwaltung | 216 | ||
| (3) Zulässigkeit antizipierter Ermessensausübung | 217 | ||
| (a) Kompetenzverlagerung auf Verwaltungsebene | 217 | ||
| (b) Individuelle Rechtskonkretisierungspflicht | 218 | ||
| (c) Stellungnahme | 219 | ||
| (4) Ergebnis | 221 | ||
| ee) Auslegungsbedürftige Begriffe auf Tatbestandsseite mit Beurteilungsspielraum | 221 | ||
| ff) Ergebnis | 222 | ||
| b) Kontrollmöglichkeiten | 223 | ||
| aa) Leitlinien für legislative Kontrolle: Informationsrechte | 224 | ||
| (1) Möglichkeit öffentlicher Diskussion | 224 | ||
| (2) Privatisierung ändert nichts | 225 | ||
| (3) Ergebnis | 225 | ||
| bb) Leitlinien für exekutive Kontrolle | 225 | ||
| (1) Abänderbarkeit von Programmcode | 226 | ||
| (2) Trennung von legislativer und exekutiver Programmebene | 226 | ||
| (3) Transparenz und Zugriffsmöglichkeiten | 227 | ||
| (4) Rechtliche Erklärbarkeit | 227 | ||
| (a) Notwendigkeit von Kontrollstandards | 227 | ||
| (b) Interdisziplinäre Rechtsaufsicht | 228 | ||
| (5) Ergebnis | 229 | ||
| c) Ergebnis | 230 | ||
| 4. Steuerung und Kontrolle fallbasierter Systeme | 231 | ||
| a) Abbildung legislativer und exekutiver Steuerungsmittel in Statistik? | 231 | ||
| aa) Verschiebung des Problemschwerpunkts auf die Kontrollebene | 231 | ||
| bb) Gesetzeskonformität fallbasierter Systeme auf Steuerungsebene | 232 | ||
| (1) Abbildung von Ermächtigungsnorm schwierig | 232 | ||
| (2) Fallvergleich zur Ausdeutung von Rechtsbegriffen möglich | 233 | ||
| (a) Anwendungsfelder: Messbar typisierte Begriffe | 233 | ||
| (b) Grenzen: auslegungsbedürftige, wertungsabhängige und unbestimmte Begriffe | 234 | ||
| cc) Ergebnis | 234 | ||
| b) Kontrollmöglichkeiten | 235 | ||
| aa) Reduziertes rechtliches Kontrollerfordernis bei messbaren Begriffen | 235 | ||
| bb) Notwendigkeit von Kontrollstandards | 236 | ||
| cc) Leitlinien der Kontrolle am Gesetz | 237 | ||
| (1) Kontrollebenen | 237 | ||
| (2) Kontrollziele | 237 | ||
| (a) Überprüfung der Zuständigkeit | 238 | ||
| (b) Überprüfung der Eignung für Rechtskontrolle | 238 | ||
| (c) Überprüfung an materiellen Rechtsnormen | 239 | ||
| (3) Ergebnis | 240 | ||
| dd) Ergebnis | 241 | ||
| c) Sonderfall lernende Systeme | 242 | ||
| d) Ergebnis | 242 | ||
| 5. Steuerung und Kontrolle hybrider Systeme | 243 | ||
| III. Zusammenfassendes Fazit | 244 | ||
| C. Organisatorisch-personelle Legitimation automatisierter Verwaltungsakte | 245 | ||
| I. Entscheidungsträgerschaft eines legitimierten Amtswalters | 245 | ||
| 1. Kriterium bei Gremien: doppelte Mehrheit | 246 | ||
| 2. Kriterien bei vor- und nachgelagerter Mitentscheidung: Verbindlichkeit und Letztentscheidungsrecht | 246 | ||
| 3. Regelfall: Übernahme von Programmen durch die Verwaltung | 246 | ||
| II. Entscheidungsträgerschaft bei Unterstützungssystemen | 247 | ||
| 1. Unterstützung ist unverbindliche Mitwirkung | 247 | ||
| 2. „Knopfdruck“ durch Amtswalter im Einzelfall | 248 | ||
| III. Entscheidungsträgerschaft bei Syntax- und Arithmetikprogrammierung | 248 | ||
| 1. Behördliche Wahrheitswertzuordnung | 248 | ||
| a) Entscheidungsträgerschaft ist geteilt | 248 | ||
| aa) Entscheidungsträgerschaft des Programmierers | 249 | ||
| bb) Entscheidungsträgerschaft der Behörde | 250 | ||
| b) Erforderlichkeit (auch) antizipierter Legitimation | 250 | ||
| aa) Unproblematisch: Programmierer ist Amtswalter | 250 | ||
| bb) Programmierer meist Privatperson oder Unternehmen | 250 | ||
| (1) Zulässigkeitsgrenze: Letztentscheidungsrecht | 251 | ||
| (2) Gefahr der nur formalen Letztentscheidung | 251 | ||
| c) Ergebnis | 252 | ||
| 2. Wahrheitswertzuordnung durch Bürger | 252 | ||
| a) Abstrakter Entscheidungsanteil unverändert | 253 | ||
| b) Konkreter Entscheidungsanteil auf Bürger verlagert | 253 | ||
| c) Grenze: Letztentscheidungsrecht | 253 | ||
| d) Relativierung durch verlagerte Entscheidungsteile und Legitimationsniveau | 254 | ||
| 3. Ergebnis | 255 | ||
| IV. Entscheidungsträgerschaft bei automatisierter Merkmalserschließung | 256 | ||
| 1. Regelbasierte Systeme: Verlagerung auf Designebene | 256 | ||
| 2. Fallbasierte Systeme: Verlagerung auf Datensammlung, -aufbereitung, -klassifizierung und -evaluierung | 257 | ||
| 3. Hybride Systeme: Verlagerung auf Datengrundlage und Design | 258 | ||
| V. Entscheidungsträgerschaft bei automatisierter Bearbeitung nach menschlicher Freischaltung | 258 | ||
| VI. Entscheidungsträgerschaft bei lernenden Systemen | 258 | ||
| VII. Zusammenfassendes Fazit | 260 | ||
| D. Gesamtergebnis und Zusammenfassung | 260 | ||
| § 5 Bewertung der Automatisierungsstrategie des StModG | 262 | ||
| A. Die wichtigsten Neuregelungen des StModG im Überblick | 262 | ||
| I. Regelungen im VwVfG und SGB X | 263 | ||
| II. Regelungen in der AO | 263 | ||
| B. Einführung in die Automatisierungsstrategie nach dem StModG | 266 | ||
| I. „Vollautomatisierung“ im Sinne des StModG | 266 | ||
| 1. „mit Hilfe automatischer Einrichtungen“ – Entscheidungsunterstützung oder Teilautomatisierung? | 266 | ||
| 2. „vollständig durch automatische Einrichtungen“ – Teilautomatisierung oder Vollautomatisierung? | 268 | ||
| a) Bisherige Praxis der Vollautomatisierung | 269 | ||
| b) Technikoffenheit des Begriffs der „Vollautomatisierung“ | 270 | ||
| 3. Ergebnis | 270 | ||
| II. Einführung von Risikomanagementsystemen im Steuerverfahren | 271 | ||
| III. Zusammenfassendes Fazit | 272 | ||
| C. Würdigung der Neuregelungen im Hinblick auf die demokratische Legitimation des Verwaltungshandelns | 272 | ||
| I. Einfachgesetzliche Entschärfung der Zurechnungsfrage durch das StModG | 273 | ||
| II. Parlamentsgesetzliche Zulassung der „Vollautomatisierung“ | 274 | ||
| 1. Anforderungen der Wesentlichkeit | 274 | ||
| 2. Auswirkungen auf das Kontrollbedürfnis? | 275 | ||
| 3. Fazit | 275 | ||
| III. Grenze der zulässigen Automatisierung | 276 | ||
| 1. Grenze in § 35a VwVfG: Ermessens- und Beurteilungsspielräume | 276 | ||
| 2. Grenze in den §§ 31a SGB X und 155 Abs. 4 AO: Anlass, durch Amtsträger zu bearbeiten | 277 | ||
| a) „Anlass“ im Sinne des § 155 Abs. 4 AO | 277 | ||
| b) „Anlass“ im Sinne des § 31 a SGB X | 278 | ||
| 3. Ergebnis | 279 | ||
| IV. Untersuchungsgrundsatz | 280 | ||
| 1. Inhalt der Neuregelung | 280 | ||
| 2. Verbindung von anlassbezogener Untersuchung und RMS | 280 | ||
| 3. Sachlich-inhaltliche Legitimation beinhaltet nun Effizienz | 281 | ||
| 4. Tatsachen von Regel zu trennen | 282 | ||
| 5. Ergebnis | 283 | ||
| V. Parlamentarische und exekutive Kontrolle | 283 | ||
| 1. Intransparente RMS und Kontrolle durch das Parlament | 284 | ||
| 2. Rechtmäßigkeitskontrolle von RMS | 284 | ||
| 3. Entscheidung über den Einsatz von RMS ist legitimationsbedürftig | 285 | ||
| 4. Kontrolle von Automationssystemen und § 87c AO | 287 | ||
| 5. Ergebnis | 288 | ||
| D. Gesamtergebnis und Zusammenfassung | 289 | ||
| § 6 Zusammenfassung in Thesen | 290 | ||
| A. Technische Möglichkeiten und Grenzen einer Automatisierung des Rechts: Thesen | 290 | ||
| B. Demokratische Legitimation von Verwaltungsakten: Thesen | 291 | ||
| C. Legitimationsanforderungen an automatisiert erlassene Verwaltungsakte: Thesen | 292 | ||
| D. Bewertung der Automatisierungsstrategie des StModG: Thesen | 295 | ||
| Literatur | 297 | ||
| Sachwortverzeichnis | 311 |