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Die Akteneinsicht im Eigenverwaltungsverfahrensrecht der Europäischen Union

Ritter, Jens

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 194

(2020)

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About The Author

Jens Ritter studierte Rechtswissenschaften an der Universität Heidelberg mit Schwerpunkt auf dem deutschen und europäischen Verwaltungsrecht. Nach dem Studium arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Heidelberg bei Prof. Dr. Dr. h.c. Wolfgang Kahl, M.A. und in einer Wirtschaftskanzlei in Mannheim. Seit April 2018 absolviert er seinen juristischen Vorbereitungsdienst im OLG-Bezirk Karlsruhe. Jens Ritter studied law at Heidelberg University with a focus on German and European administrative law. After completing his studies, he worked as a research assistant at Heidelberg University for Prof. Dr. Dr. h.c. Wolfgang Kahl, M.A. and in a business law firm in Mannheim. Since April 2018 he is completing his legal clerkship in Karlsruhe.

Abstract

Das Recht auf Akteneinsicht ist eines der wichtigsten Verfahrensrechte im europäischen Eigenverwaltungsrecht (vgl. nur Art. 41 Abs. 2 GRCh), das trotz – oder gerade wegen – der zunehmend raumgreifenden Verwaltungstransparenz kaum wissenschaftliche Beachtung findet. Der Autor untersucht, inwieweit der Grundrechtecharta, der Europäischen Menschenrechtskonvention, den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten Vorgaben für die Akteneinsicht entnommen werden können.

Eine umfassende Analyse des bereichsspezifischen Sekundärrechts gibt einen Überblick über die bestehenden Möglichkeiten der Akteneinsichtnahme. Der Autor gleicht diese mit den Vorgaben des Primärrechts ab und stellt Konvergenzen und Divergenzen heraus. Die daraus resultierenden Erkenntnisse erlauben die Bewertung bestehender Kodifikationsentwürfe zur Akteneinsicht. Die Arbeit schließt mit einem eigenen Kodifikationsvorschlag, der sich als Ergänzung des ReNEUAL-Musterentwurfs versteht.
»Access to the File in the European Administrative Law«

The thesis uses the increasing demand for a codification of the Administrative Procedure of the EU as an opportunity to outline the structure of the access to the of file in EU Administrative Law. For this purpose, primary law and, in a comparative analysis, also area-specific secondary law are examined in detail. The insights flow into a proposal for a codification, which is an addition to the ReNEUAL Model Rules.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 17
Einführung 21
I. Begriffsklärung: Akteneinsicht und Dokumentenzugang 23
1. Akteneinsicht als Verfahrensrecht 23
2. Akteneinsicht aufgrund personenbezogener Daten 25
3. Allgemeiner Dokumentenzugang 26
II. Die Eigenverwaltung der Europäischen Union 28
III. Funktionen von Verwaltungsverfahren(srechten), insbesondere Akteneinsicht 31
1. Allgemeines 31
2. Partizipationsfunktion 32
3. Verteidigungsfunktion 33
4. Kontrollfunktion 34
5. Rechtssicherheitsfunktion 36
6. Akzeptanzfunktion 37
IV. Ziel und Gang der Untersuchung 38
Teil 1: Der normative Referenzrahmen der Akteneinsicht 41
§ 1 Gemeinsame Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten 44
I. Deutschland 44
II. Österreich 51
III. Frankreich 53
IV. Italien 59
V. Großbritannien (England und Wales) 62
VI. Zwischenergebnis 66
§ 2 Europäische Menschenrechtskonvention 68
I. Informationsrechte nach Art. 6 EMRK 69
1. Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auf die Tätigkeit der Verwaltung 70
a) Reichweite der zivilrechtlichen Ansprüche 70
b) Reichweite der strafrechtlichen Anklage 71
c) „Gerichte“ im Sinne des Art. 6 EMRK 73
d) Zwischenergebnis 76
2. Ausstrahlungswirkung auf das Verwaltungsverfahren durch Art. 6 EMRK 76
a) Vorwirkung 76
b) Analoge Anwendung des Art. 6 EMRK? 79
3. Fazit 80
II. Empfehlungen und Entschließungen des Europarates 82
III. Zwischenergebnis 85
§ 3 Allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts 85
I. Der Zusammenhang von hinreichender Aufklärung und Rechtsverteidigung 85
II. Anerkennung der Akteneinsicht als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze 88
1. Voraussetzungen des rechtlichen Gehörs 89
a) Unmittelbare Betroffenheit 89
aa) Eingriffsverwaltung 89
bb) Leistungsverwaltung 92
cc) Vertragliches Verwaltungshandeln 95
b) Individualität der Beeinträchtigung 97
c) Synthese 105
2. Reichweite der Akteneinsicht 109
a) „Gleicher Informationsstand“ 110
b) Beschränkung auf „wesentliche Informationen“ 114
c) Das Verfahren „betreffende“ Informationen 115
3. Würdigung 117
III. Modalitäten der Akteneinsicht 120
IV. Grenzen der Akteneinsicht 124
1. Vertrauliche Informationen 125
a) Kategorisierung vertraulicher Informationen 126
aa) Geschäftsgeheimnisse 126
bb) Sonstige vertrauliche Informationen 128
cc) Personenbezogene Daten 129
b) Gestuftes System der Akteneinsicht 130
c) Abwägung 130
2. Funktionsfähigkeit der Verwaltung 133
3. Interne Dokumente 135
V. Rechtsschutz, insbesondere Fehlerfolgen 137
1. Rechtswidrig verweigerte Akteneinsicht 138
a) Kein Rechtsschutz gegen die Verfahrensentscheidung 138
b) Rechtsschutz gegen die Sachentscheidung 141
aa) Verletzung einer „Formvorschrift“ 143
bb) Verletzung der „Verteidigungsrechte“ 145
cc) Vorliegen einer „wesentlichen“ Verletzung 147
(1) Beweiskraft und Verwertungsverbot 149
(2) Vorenthaltung belastender Unterlagen 149
(3) Vorenthaltung entlastender Unterlagen 151
dd) Verzicht auf die Ergebnisrelevanz? 152
c) Verfahrensfehler im Zusammenhang mit der Akteneinsicht Dritter 153
d) Stellungnahme 155
2. Rechtswidrig gewährte Akteneinsicht 157
a) Verhinderung der Akteneinsicht 157
b) Nachträgliche Geltendmachung der Rechtswidrigkeit der Akteneinsicht 158
3. Amtshaftung 159
VI. Zwischenergebnis 161
§ 4 Das Recht auf gute Verwaltung 164
I. Akzessorietät als Voraussetzung des Art. 41 Abs. 2 lit. b) GRCh 165
1. Historisch-genetische Auslegung 166
2. Wortlaut 166
3. Systematik 167
4. Stellungnahme 168
II. Gewährleistungsbereich 169
1. Persönlicher Gewährleistungsbereich 169
2. Sachlicher Gewährleistungsbereich 172
a) Erstreckung auf Leistungsverwaltung 173
b) Erstreckung auf Verfahren allgemeiner Natur 174
III. Grenzen der Akteneinsicht 175
IV. Eigenständigkeit der Akteneinsicht? 178
V. Zwischenergebnis 180
§ 5 Das Recht auf Dokumentenzugang als Ausdruck des Transparenzgebots 182
I. Normative Grundlagen des Dokumentenzugangs 182
1. Der Transparenzgedanke in den Verträgen der Europäischen Union 184
2. Dokumentenzugang und Informationsfreiheit in der EMRK 185
3. Zusammenfassung 189
II. Dokumentenzugang als demokratisches Gebot 190
1. Europäische Verwaltungslegitimation 191
2. Legitimation durch Beteiligung 192
3. Legitimation durch Kontrolle 193
a) Klassische Kontrollakteure und formalisierte Kontrolle durch die Öffentlichkeit 194
b) Weitergehende Erwartungen an die Kontrollöffentlichkeit 196
c) Anforderungen an die Kontrollfunktion 197
4. Akzeptanzfunktion 198
5. Zusammenfassung 199
III. Kodifikationsbedarf für die Akteneinsicht? 201
§ 6 Fazit 205
Teil 2: Akteneinsicht zwischen Spezialnorm und Kodifikation 212
§ 7 Akteneinsicht in bereichsspezifischen Verfahren 213
I. Kartellverfahren 213
1. Inhalt und Gang des Verfahrens 214
a) Verfahren nach Art. 7 Kartell-VO 214
b) Verpflichtungszusage nach Art. 9 Kartell-VO 215
c) Vergleichsverfahren nach Art. 10a VO (EG) Nr. 773/2004 216
d) Beschlüsse nach Art. 10 Kartell-VO 217
2. Die Einbindung Beteiligter und Dritter 218
a) Parteien 218
b) Beschwerdeführer 219
c) Dritte 220
3. Gewährleistungsumfang der Akteneinsicht 221
a) Parteien 222
b) Beschwerdeführer 224
c) Dritte 226
d) Besonderheiten bei der Verpflichtungszusage 226
e) Besonderheiten im Vergleichsverfahren 228
4. Grenzen der Akteneinsicht 230
5. Der Anhörungsbeauftragte als „Hüter“ der Akteneinsicht 235
6. Alternative Akteneinsichtsverfahren 237
7. Zusammenfassung 239
II. Fusionskontrolle 240
1. Inhalt und Gang des Fusionskontrollverfahrens 241
2. Die Einbindung Beteiligter und Dritter 242
a) Beteiligte 242
b) Dritte 243
3. Gewährleistungsumfang der Akteneinsicht 244
a) Beteiligte 244
b) Dritte 247
4. Grenzen der Akteneinsicht 249
5. Zusammenfassung 251
III. Antidumpingverfahren 251
1. Inhalt und Gang des Verfahrens 252
2. Gewährleistungsumfang der Akteneinsicht 253
3. Grenzen der Akteneinsicht 255
4. Zusammenfassung 257
IV. Schiffsverkehr 257
V. Beihilfeaufsicht 259
VI. Verfahren vor den dezentralen Agenturen 261
1. Amt der Europäischen Union für geistiges Eigentum 261
a) Verfahrensakzessorische Akteneinsicht 262
b) Selbstständiges Akteneinsichtsverfahren 263
c) Anwendungsbereich 264
d) Grenzen der Akteneinsicht 265
e) Modalitäten der Akteneinsicht 266
f) Zwischenergebnis 267
2. Gemeinschaftliches Sortenamt 268
3. Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde, Bankenaufsichtsbehörde und Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung 269
4. Europäische Arzneimittel-Agentur 271
5. Europäische Agentur für Flugsicherheit 273
6. Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden 275
7. Europäische Chemikalienagentur 275
8. Zusammenfassung 277
VII. Verfahren vor der EZB 278
1. Einheitlicher Aufsichtsmechanismus 278
2. EZB-Sanktionsrecht 280
3. Zusammenfassung 281
VIII. Beamtenrecht 282
1. Die Personalakteneinsicht nach Art. 26 Beamtenstatut 282
2. Die Akteneinsicht in Disziplinarverfahren 285
3. Betrugsbekämpfung 286
4. Zusammenfassung 287
IX. Zwischenergebnis 288
§ 8 Das Spannungsfeld von bereichsspezifischer Akteneinsicht und Dokumentenzugang nach der Transparenzverordnung 292
I. Konvergenzen von Akteneinsicht und Dokumentenzugang 292
1. Anspruchsberechtigung und -voraussetzungen 292
2. Umfang und Grenzen des Informationszugangs 293
a) Absolute Verweigerungsgründe 295
b) Relative Verweigerungsgründe 295
c) Schutz des Entscheidungsprozesses und der Funktionsfähigkeit der Verwaltung 297
3. Fehlerfolge und Rechtsschutz 299
II. Kollision von Akteneinsicht und Dokumentenzugang 300
1. Lex superior derogat legi inferiori 300
2. Lex posterior derogat legi priori 301
3. Lex specialis derogat legi generali 302
4. Fazit: Das Ideal vom Motiv als taugliches Zuweisungskriterium 305
III. Lösungsansatz der Rechtsprechung 308
IV. Zwischenergebnis 310
§ 9 Akteneinsicht in der Kodifikationsdebatte 313
I. Kodex des Europäischen Bürgerbeauftragten 314
II. Vorschlag des Europäischen Parlaments und des Rates 315
1. Sachlicher Anwendungsbereich 316
2. Persönlicher Anwendungsbereich 317
3. Umfang und Grenzen der Akteneinsicht 317
III. ­­ReNEUAL-Musterentwurf 319
1. Sachlicher Anwendungsbereich 320
2. Persönlicher Anwendungsbereich 321
3. Umfang und Grenzen der Akteneinsicht 322
IV. Stellungnahme 323
V. Eigener Kodifikationsvorschlag 325
Resümee 332
Literaturverzeichnis 343
Verzeichnis der zitierten Sekundärrechtsakte der EU 372
Sachwortverzeichnis 377